水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證登記工作淺析

文/吳建坤

本文回顧了水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證登記工作遇到的主要問題、難點，論述了新時代加快推進水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證登記工作的必要性，并結合廣西壯族自治區(qū)梧州市實際發(fā)證工作現(xiàn)狀，分析工作難點與矛盾，提出相應對策建議，對水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證工作進行展望。

1986年1月20日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議通過《中華人民共和國漁業(yè)法》，確立了養(yǎng)殖發(fā)證制度，賦予養(yǎng)殖群眾利用養(yǎng)殖水域灘涂從事養(yǎng)殖活動的權力，首次將養(yǎng)殖權以法律形式固定下來加以保護。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部（原農(nóng)業(yè)部）自2002年開始推進養(yǎng)殖發(fā)證登記工作，迄今已近20年，各地方在推進發(fā)證登記工作中也積累了豐富的經(jīng)驗。

黨的十八屆四中全會上，以習近平同志為核心的黨中央提出全面依法治國戰(zhàn)略部署。落實水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證制度不僅是貫徹落實《中華人民共和國漁業(yè)法》的具體體現(xiàn)，也是依法治漁的具體體現(xiàn)和保護漁業(yè)養(yǎng)殖權的必然要求。全國人大2019年8月對《中華人民共和國漁業(yè)法》進行執(zhí)法檢查時指出，我國養(yǎng)殖發(fā)證登記工作進度較為緩慢，要加快落實養(yǎng)殖證制度，因此加快推進水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證登記工作尤為必要。

一、水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證登記工作歷程

1986年，《中華人民共和國漁業(yè)法》頒布施行，確立了水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證制度。受重發(fā)展、輕管理等理念影響，水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證制度并未受重視，該項工作只有在少部分地區(qū)推行。2000年，全國養(yǎng)殖發(fā)證面積僅為25%。2002年，原農(nóng)業(yè)部出臺《關于印發(fā)〈完善水域灘涂養(yǎng)殖證制度試行方案〉的通知》，開始全國性推動水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證工作，2010年，原農(nóng)業(yè)部頒發(fā)《關于穩(wěn)定水域灘涂養(yǎng)殖使用權推進水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證登記工作的意見》和《水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證登記辦法》。

2002年廣西壯族自治區(qū)在部分地區(qū)開展試點工作，至2004年4月全區(qū)發(fā)證4369本、發(fā)放面積4.4萬公頃，2004年廣西壯族自治區(qū)水產(chǎn)畜牧局出臺《關于加快實施水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證制度的意見》，要求于2005年底全面完成養(yǎng)殖水域灘涂養(yǎng)殖證的發(fā)放工作。據(jù)統(tǒng)計，2019年廣西各地《養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃》修編和發(fā)布后，截至2019年底，全市水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證登記（有效期內(nèi)）僅5本。水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證工作進展不順，某種意義上已成為建設法治國家的短板，因此，加強推進水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證工作勢在必行。

二、加快推進養(yǎng)殖水域灘涂發(fā)證登記工作的必要性

（一）依法治漁的剛性要求

《中華人民共和國漁業(yè)法》和《水產(chǎn)養(yǎng)殖質量安全規(guī)定》等法律明確規(guī)定從事水產(chǎn)養(yǎng)殖的單位和個人應該申領養(yǎng)殖證，水域灘涂養(yǎng)殖證發(fā)放工作是落實養(yǎng)殖主體法律責任的具體要求。全國人大常委會于2019年8月～10月開展《漁業(yè)法》執(zhí)法檢查，指出其貫徹實施過程面臨主要問題之一是生產(chǎn)養(yǎng)殖權保護有待強化，養(yǎng)殖發(fā)證工作進展較為緩慢，并提出要加快養(yǎng)殖發(fā)證工作，保護養(yǎng)殖生產(chǎn)者合法權益。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關于加快推進水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)綠色發(fā)展的若干意見》和廣西壯族自治區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳等十部門《關于加快推進廣西水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)綠色發(fā)展的實施意見》也提出要嚴格執(zhí)行水域灘涂養(yǎng)殖證制度，深入貫徹落實依法治漁。

（二）保護養(yǎng)殖生產(chǎn)者合法權益的必要

受城市建設和環(huán)境污染影響，養(yǎng)殖權益受侵害的事件時有發(fā)生。為保護養(yǎng)殖合法權益，2013年修訂的《漁業(yè)法》十四條表述為“國家建設征用集體所有的水域灘涂，按照《中華人民共和國土地管理辦法》有關征地的規(guī)定辦理”。根據(jù)《物權法》解釋，承包集體所有的水域灘涂，從事漁業(yè)生產(chǎn)的權利，屬于用益物權?！段餀喾ā返谝话俣龡l規(guī)定 ，依法取得的“使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權利受法律的保護。水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證是水域灘涂養(yǎng)殖權益受以上法律保護的具體體現(xiàn)，是保護養(yǎng)殖權益最直接最有利的證據(jù)和載體。筆者曾多次參與漁業(yè)污染事故調查處置，涉及到賠償調解過程面臨的最關鍵問題就是養(yǎng)殖主體是否持證養(yǎng)殖。

此外，據(jù)阮榮平等人研究，水域灘涂養(yǎng)殖證起到穩(wěn)定產(chǎn)權作用，在辦理了水域灘涂養(yǎng)殖證的地區(qū)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中對漁戶水面肆意侵占的現(xiàn)象有所減少。

三、推進水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證登記工作面臨的主要困難

由于地方政府對《養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃》存在疑慮以及基層工作人員和養(yǎng)殖單位和個人對辦證不夠重視等，許多地方辦證工作效率低下。以梧州市為例，當前梧州市淡水漁業(yè)主要由池塘養(yǎng)殖、水庫養(yǎng)殖和江河網(wǎng)箱養(yǎng)殖三大板塊組成。據(jù)2019年統(tǒng)計，全市淡水池塘和水庫養(yǎng)殖面積為8.76萬畝、江河網(wǎng)箱養(yǎng)殖35萬平方米。在養(yǎng)殖發(fā)證方面，由于全市池塘和水庫為集體所有，養(yǎng)殖主體積極性不高和管理部門認識的誤區(qū)，養(yǎng)殖發(fā)證率非常低，而網(wǎng)箱養(yǎng)殖截至2019年底辦證面積僅為13萬平方米，辦證率僅為37%。

（一）地方政府和養(yǎng)殖主體不夠重視

建國初期我國法律體系不健全，養(yǎng)殖發(fā)證工作發(fā)動相對較晚，同時我國水產(chǎn)養(yǎng)殖是由“零散小”發(fā)展而起的，很多水產(chǎn)養(yǎng)殖主體是以個人或家庭為單位自發(fā)養(yǎng)殖，進入行業(yè)時與政府監(jiān)管部門關聯(lián)度小，沒有登記備案。近年來各級政府大力推行績效考評，將重要工作納入考評推動工作，由于水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證工作未納入政府績效考評，不受重視，導致灘涂養(yǎng)殖戶調查登記不夠徹底、詳細，影響了發(fā)證工作推進效果。

此外養(yǎng)殖業(yè)主缺乏法律意識，對水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證工作重視度也相當不足。據(jù)調查，大多數(shù)養(yǎng)殖業(yè)主雖有一定法律意識和辦證意識，但大多嫌辦證手續(xù)繁瑣不愿主動辦證。這與發(fā)證主體的宣傳推廣和養(yǎng)殖主體的自身文化素質有關，特別是與發(fā)證公示制度有關，很多地方未建立發(fā)證登記公示制度，從而影響了養(yǎng)殖業(yè)主對辦證的知曉率。

（二）部分部門人員對法律條文理解不夠透徹，掌握不夠靈活

根據(jù)《中華人民共和國漁業(yè)法》規(guī)定，利用國有水域、灘涂從事養(yǎng)殖的單位和個人可申請辦理養(yǎng)殖證。由于經(jīng)濟體制問題，在梧州市及很多地方，大部分池塘為集體所有，部分部門管理人員認為利用集體水域、灘涂從事養(yǎng)殖可不辦證，甚至少數(shù)人員認為承包集體池塘申請辦證的養(yǎng)殖單位和個人，其承包合同為“土地”承包權，而不是“水域灘涂”承包權，不符合“水域灘涂養(yǎng)殖權”相關描述，無法辦理證件。實際上《中華人民共和國土地管理辦法》第四條釋義明確表示“土地包括養(yǎng)殖水面等農(nóng)用地”、第十三條明確“集體土地可以承包從事漁業(yè)生產(chǎn)”，因此 “水域灘涂養(yǎng)殖證” 實際上與《中華人民共和國土地管理辦法》并不矛盾。根據(jù)“誰審批誰發(fā)證誰負責”原則，養(yǎng)殖水域灘涂證由地方縣級政府發(fā)放，后續(xù)事宜由縣政府負責?！吨腥A人民漁業(yè)法》第十四條規(guī)定“征用集體所有水域灘涂按土地管理法有關征地的規(guī)定辦理”，地方政府會因擔憂日后拆遷補償問題而收緊發(fā)證政策，持能不發(fā)證則不發(fā)的態(tài)度，為避免征用補償而對核發(fā)水域灘涂養(yǎng)殖證積極性不高。

（三）辦理證件流程和所需材料存在爭議

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、廣西漁業(yè)主管部門制定了水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證登記流程，但在具體操作時還存在一些爭議。

根據(jù)審核材料清單，淡水網(wǎng)箱等投餌養(yǎng)殖需要提供環(huán)境評價報告表和由測繪機構出具的水域灘涂界至圖。環(huán)境評價報告表專業(yè)性強，需要具有從事環(huán)境影響評價工作資質的單位編制，成本較高，個體養(yǎng)殖戶常因為編制成本過高而不愿意提供審核材料清單要求提供的環(huán)境評價報告表。2003年廣西漁業(yè)主管部門編印的《水域灘涂養(yǎng)殖證核發(fā)工作手冊》規(guī)定，必須由有測繪資質單位繪制界至圖。廣西區(qū)政府于2016年頒布的相關文件表示，測繪資質不作為行政許可的受理條件。因此，關于測繪資質問題，地方政府和基層辦理人員看法不一，作為審批主體的地方政府認為水域灘涂界至圖如果由無資質的機構測繪，日后征用賠償或拆遷補償時存在爭議。負責的縣級漁業(yè)管理部門人員依據(jù)審核材料清單嚴格把關，對材料不符合要求的不敢輕易審核，又無法與當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門有效協(xié)調解決問題，養(yǎng)殖戶辦證會出現(xiàn)找不到負責人的問題。關于“養(yǎng)殖條件、個人從事養(yǎng)殖生產(chǎn)的經(jīng)歷、相關檢測儀器等情況說明”，基層部門審核材料清單沒有細化，完全靠具體辦理人員把握尺度，少數(shù)人員缺乏具體準則不敢大膽審核辦證。

四、加快推進水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證工作的對策建議

（一）摸清養(yǎng)殖生產(chǎn)底數(shù)，建立基礎數(shù)據(jù)庫

縣級以上地方政府漁業(yè)行政主管部門應對轄區(qū)內(nèi)養(yǎng)殖數(shù)據(jù)進行摸底調查，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，組織工作組對轄區(qū)內(nèi)養(yǎng)殖主體進行全面調查登記，將養(yǎng)殖單位和個人信息登記在冊，建立養(yǎng)殖基礎數(shù)據(jù)庫。注意區(qū)分細化利用全民所有水域、灘涂和利用集體水域、灘涂從事養(yǎng)殖的單位和個人情況。據(jù)筆者了解，一直以來，廣西區(qū)內(nèi)對漁業(yè)養(yǎng)殖基礎數(shù)據(jù)缺乏規(guī)范的登記管理手段，建議可以在“廣西區(qū)漁業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)”中增加“各市、縣（市、區(qū)）漁業(yè)基礎數(shù)據(jù)庫”模塊，盡快將養(yǎng)殖基礎數(shù)據(jù)信息登記在冊。

（二）細化養(yǎng)殖發(fā)證登記方案，完善登記公示制度

自2016年原農(nóng)業(yè)部啟動新一輪的《養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃》修編工作后，各地紛紛完成養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃修編和發(fā)布工作。按照新的規(guī)劃，劃定了禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)和養(yǎng)殖區(qū)，涉及到漁業(yè)、生態(tài)環(huán)境、自然資源等部門的業(yè)務及相關法律。發(fā)證登記工作較為復雜，應充分發(fā)揮縣級以上地方人民政府統(tǒng)籌協(xié)調作用，組織協(xié)調漁業(yè)、生態(tài)環(huán)境、水利、自然資源等部門，結合實際制定方案，明確、細化辦證條件和流程，特別協(xié)調漁業(yè)、生態(tài)環(huán)境部門和自然資源部門，解決環(huán)評報告表、水域灘涂界至圖測繪等材料糾紛。同時，落實發(fā)證登記公示制度，對轄區(qū)養(yǎng)殖發(fā)證登記進行社會公示，彰顯法律保護作用。

（三）發(fā)揮績效考評督導作用，提高基層人員積極性

水域灘涂養(yǎng)殖證的發(fā)證主體是縣級以上地方人民政府，其政府重視程度直接影響到工作推進程度。為推進發(fā)證工作，2011年自治區(qū)漁業(yè)主管部門曾計劃將水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證登記工作納入績效考評，因其它原因未取得預期目的。如今應汲取經(jīng)驗教訓，順應權力下放時勢，進一步落實縣級以上地方政府主體責任，將水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證登記納入縣級以上地方政府績效考核，以此提高基層人員工作積極性，推進發(fā)證工作。

（四）完善和落實相關優(yōu)惠政策，加強監(jiān)督執(zhí)法檢查

除了加強執(zhí)法，讓無證養(yǎng)殖受處罰外，還應圍繞水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證工作探討完善相關惠漁政策并落到實處，讓依法辦證者享受優(yōu)惠。例如，學習借鑒其它地區(qū)探索水域灘涂養(yǎng)殖證金融抵押貸款政策，給予養(yǎng)殖證辦理主體相關金融優(yōu)惠，或在探討建立地方漁業(yè)政策性保險時必須持證養(yǎng)殖才能參與或持證養(yǎng)殖可優(yōu)先參與。

按照中央新一輪機構改革精神，市、縣級要成立農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍，統(tǒng)籌整合農(nóng)業(yè)執(zhí)法力量，強化《中華人民共和國漁業(yè)法》《水產(chǎn)養(yǎng)殖質量安全規(guī)定》等法律法規(guī)宣傳及執(zhí)行。地方政府應組織協(xié)調漁業(yè)、生態(tài)環(huán)境和自然資源等部門，加強《漁業(yè)法》《水污染防治法》《土地管理法》等普法宣傳，增強群眾依法養(yǎng)殖意識。將普法宣傳工作納入日常工作，利用報刊媒體、手機微信等線上宣傳和開展專題普法宣傳月活動等線下宣傳手段，大力推進普法工作。各部門也應溝通協(xié)商組織行動，嚴查無證養(yǎng)殖行為，對于無證養(yǎng)殖或養(yǎng)殖污染處理不達標的養(yǎng)殖主體，要按照相關法律予以處罰。