雅安模式：社會(huì)組織參與社區(qū)治理的路徑探析

■楊華蓉 李 貞/四川農(nóng)業(yè)大學(xué)法學(xué)院

一、國(guó)內(nèi)社會(huì)組織參與社區(qū)治理的模式

(一)“三社聯(lián)動(dòng)”模式

十九大報(bào)告指出“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”，這成為社區(qū)建設(shè)和治理工作的重點(diǎn)。并強(qiáng)調(diào)在“一核多元”體系下引導(dǎo)基層協(xié)同治理和多元共治，優(yōu)化基層社會(huì)治理架構(gòu)?！叭缏?lián)動(dòng)”的基層社會(huì)治理模式，旨在通過(guò)社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作者的有機(jī)結(jié)合，激活社區(qū)內(nèi)生資源與社區(qū)內(nèi)生活力，優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，提升社區(qū)自身造血能力，加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)?！叭缏?lián)動(dòng)”是極具中國(guó)特色的社區(qū)治理模式，這一社區(qū)治理創(chuàng)新是我國(guó)社區(qū)工作者根據(jù)實(shí)際逐步探索出來(lái)的，旨在結(jié)束社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者分而不合、聯(lián)而不動(dòng)的條塊分割狀態(tài)。[1]“三社聯(lián)動(dòng)”作為我國(guó)社區(qū)治理與服務(wù)創(chuàng)新的供給側(cè)路徑優(yōu)化,是實(shí)現(xiàn)基層治理從“行政化”邁向“社會(huì)化”、破除基層治理“內(nèi)卷化”現(xiàn)象的重要舉措。[2]

基層是實(shí)踐“三社聯(lián)動(dòng)”的主要場(chǎng)域，決定了其基本特點(diǎn)。一是基礎(chǔ)性。社區(qū)是國(guó)家治理的微觀(guān)基礎(chǔ)，是最小單位，同時(shí)也是培育社會(huì)組織和培養(yǎng)社工人才的基點(diǎn)，是推動(dòng)社區(qū)居民自治的主要場(chǎng)域。二是治理主體多元化。通過(guò)社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才的緊密合作，推動(dòng)基層治理從“行政化”邁向“社會(huì)化”。[3]“三社聯(lián)動(dòng)”的每一“社”都有自己獨(dú)特的作用和定位，通過(guò)“三社”的“聯(lián)動(dòng)”帶動(dòng)每一“社”的發(fā)展完善，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的主體的多元化。三是地域性。每個(gè)社區(qū)都有其基本的地域差異，社區(qū)情況，社區(qū)居民的問(wèn)題和基本需求不一致，因此，“三社聯(lián)動(dòng)”在運(yùn)作過(guò)程中，要注重差異化發(fā)展模式，以本社區(qū)實(shí)際情況為實(shí)踐原則。

(二)“公益創(chuàng)投”模式

“公益創(chuàng)投”模式起源于西方國(guó)家，所謂公益創(chuàng)投，系指為了公共利益而對(duì)公益組織提供資金支持的社會(huì)融資工具及其方式。公益創(chuàng)投源于西方的公益投資(Venture Philanthropy)，以社會(huì)企業(yè)、第三部門(mén)以及其他資本途徑的運(yùn)作，

來(lái)提升社會(huì)公益的資本回報(bào)率。[4]當(dāng)前我國(guó)的“公益創(chuàng)投”主要是政社合作模式，是由有關(guān)部門(mén)推動(dòng)的，還沒(méi)有出現(xiàn)發(fā)達(dá)國(guó)家中由企業(yè)、機(jī)構(gòu)投資者、基金會(huì)和個(gè)人等所形成的多元投資主體結(jié)構(gòu)。而政社合作模式主要包括有關(guān)部門(mén)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式、政社協(xié)作治理模式、政社合作治理模式等。

“公益創(chuàng)投”的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在政府與社會(huì)組織兩方面。第一，政府支持公益性社會(huì)組織以及有公益性的活動(dòng)優(yōu)先。在具體的實(shí)踐活動(dòng)中，符合政府預(yù)期的社會(huì)組織會(huì)優(yōu)先獲得優(yōu)先權(quán)。由于政府對(duì)公益組織的認(rèn)知影響著政社之間的合作關(guān)系，越是親近政府的公益組織越是容易占據(jù)有利地位。第二，以項(xiàng)目制為基礎(chǔ)。政府以項(xiàng)目“發(fā)包”的形式，吸引社會(huì)組織積極參與，激發(fā)社會(huì)組織的參與熱情，實(shí)現(xiàn)各類(lèi)資源公平分配。作為“發(fā)包”方的行政機(jī)構(gòu)也會(huì)設(shè)立項(xiàng)目督察組對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分期督查與跟蹤，保證項(xiàng)目的有效的實(shí)施。第三，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式較為普遍。政府對(duì)公益創(chuàng)投的“輸血”發(fā)揮著重要的“牽頭人”作用，并且對(duì)備受市場(chǎng)關(guān)注的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式做出新的嘗試，目前被我國(guó)很多地方政府所采用。

(三)“黨建引領(lǐng)”社區(qū)治理模式

在打造共建共治共享的社會(huì)治理格局中,黨建引領(lǐng)具有不可或缺的地位和作用，黨建引領(lǐng)是政治性要求，又是優(yōu)化社會(huì)治理的組織性要求和實(shí)現(xiàn)機(jī)制。在這一背景下,上海等地出現(xiàn)了以“黨建引領(lǐng)”為核心的社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn),通過(guò)強(qiáng)化政黨組織的能力和作用,調(diào)動(dòng)和整合各類(lèi)主體和資源參與社區(qū)治理。在這一經(jīng)驗(yàn)中,政黨層面形成了網(wǎng)格化、區(qū)域化、樞紐化的黨建體系,政府層面形成了網(wǎng)格、平臺(tái)的治理體系,居委會(huì)層面形成了以社區(qū)協(xié)商為中心的自治共治體系,這三個(gè)維度共同構(gòu)成了“黨建引領(lǐng)”社區(qū)治理的上海經(jīng)驗(yàn)。在實(shí)際工作中落實(shí)社區(qū)治理的多元共治，黨組織以黨建工作為引領(lǐng)進(jìn)行了不同方式的創(chuàng)新和探索以推進(jìn)社區(qū)治理。其中“黨建引領(lǐng)”作為社區(qū)治理體系的軸心,主要有兩種方式：一是以黨組織體系為依托，通過(guò)黨建工作體系吸納多元主體參與； 二是構(gòu)建一個(gè)法定的社會(huì)參與協(xié)商平臺(tái)，黨組織通過(guò)這一協(xié)商平臺(tái)發(fā)揮作用。因此，推動(dòng)社區(qū)治理共同體的建設(shè),必須堅(jiān)持和完善黨對(duì)社區(qū)治理工作的全面領(lǐng)導(dǎo),發(fā)揮黨組織的政治引領(lǐng)、組織引領(lǐng)、能力引領(lǐng)、機(jī)制引領(lǐng)作用。

二、雅安市社會(huì)組織發(fā)展情況

“4·20”蘆山地震是繼“5·12”汶川地震后，在四川地區(qū)發(fā)生的又一次強(qiáng)烈地震，不僅給災(zāi)區(qū)民眾帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，也對(duì)民眾的生理、心理、文化等方面產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。一般來(lái)說(shuō)，災(zāi)難救援可分為緊急救援、過(guò)渡安置、恢復(fù)重建三個(gè)階段。災(zāi)后重建包括住房重建、生計(jì)重建、民眾心理、文化、社會(huì)等。因此需要提供更加專(zhuān)業(yè)化、多元化的社會(huì)服務(wù)。在災(zāi)后重建的特殊時(shí)期，社會(huì)組織由于自身的專(zhuān)業(yè)性、靈活性等優(yōu)勢(shì)，能夠滿(mǎn)足這類(lèi)群體的多樣化需求。

地震發(fā)生后，大批社會(huì)組織趕赴災(zāi)區(qū)，開(kāi)展搶險(xiǎn)救援、心理輔導(dǎo)、醫(yī)療衛(wèi)生、維護(hù)社會(huì)秩序等志愿服務(wù)，大量社會(huì)組織如雨后春筍般涌現(xiàn)，雅安市社會(huì)組織的數(shù)量快速增長(zhǎng)。雅安抗震救災(zāi)社會(huì)組織和志愿者服務(wù)中心成立(現(xiàn)更名為群團(tuán)服務(wù)中心)，探索群團(tuán)部門(mén)與社會(huì)力量“跨界”合作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會(huì)力量依法有序、有效參與抗震救災(zāi)和災(zāi)后重建，在緊急救援和過(guò)渡安置階段結(jié)束后的災(zāi)后重建過(guò) 程中，相比于政府的宏觀(guān)統(tǒng)籌，社會(huì)組織從微觀(guān)行動(dòng)上，在滿(mǎn)足災(zāi)后特殊群體的社會(huì)服務(wù)需求方面發(fā)揮了重要作用。從此以后，大量社會(huì)組織在雅安得到可持續(xù)發(fā)展并發(fā)揮了極大作用。

三、雅安模式的運(yùn)作機(jī)制

雅安市社會(huì)組織的產(chǎn)生和發(fā)展有其獨(dú)特的歷史淵源，動(dòng)力來(lái)自于突然的自然災(zāi)害，大量的社會(huì)組織和志愿者涌入雅安，出于管理和資源調(diào)度的需要，在省政府和市政府的共同助力下，雅安市社會(huì)組織大量涌現(xiàn)。當(dāng)災(zāi)害過(guò)渡后，如何保持社會(huì)組織活力，并將其嵌入基層治理的常態(tài)化機(jī)制，雅安有一套獨(dú)有的“雅安模式”，即以群團(tuán)組織參與災(zāi)區(qū)社會(huì)管理服務(wù)，筆者將對(duì)雅安模式進(jìn)行詳細(xì)闡釋和可操作化定義。

(一)政府牽頭構(gòu)建社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)

雅安孵化社會(huì)組織的前期主要目標(biāo)是吸收與整合社會(huì)資本參與救災(zāi)，而后衍變?yōu)榕嘤鐣?huì)組織、政府公共服務(wù)項(xiàng)目平臺(tái)等多重功能，特殊的產(chǎn)生背景造就了其偏重于行政命令式的組織方式。在雅安市群團(tuán)組織社會(huì)服務(wù)中心的推動(dòng)下，雅安市委、市政府出臺(tái)了《中共雅安市委關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的實(shí)施意見(jiàn)》和《雅安市培育發(fā)展社會(huì)組織十條措施》等政策，大力支持社會(huì)組織成立和發(fā)展。截至2018年上半年，公益慈善類(lèi)、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織從地震之初的寥寥幾家，發(fā)展到140余家，服務(wù)內(nèi)容涵蓋弱勢(shì)群體關(guān)懷、社區(qū)發(fā)展、災(zāi)害管理、生計(jì)發(fā)展、青少年服務(wù)、健康扶助、咨詢(xún)?cè)u(píng)估等7類(lèi)，形成了多層次全面的社會(huì)組織構(gòu)成。

(二)利用樞紐型組織打造領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)與社會(huì)共享的跨界服務(wù)平臺(tái)

推動(dòng)社會(huì)管理服務(wù)從點(diǎn)到面、從應(yīng)急到常態(tài)的拓展，客觀(guān)上就需要有一個(gè)協(xié)同各類(lèi)主體的鏈接性服務(wù)機(jī)構(gòu)。雅安市群團(tuán)社會(huì)組織服務(wù)中心(以下簡(jiǎn)稱(chēng)群團(tuán))是由市總工會(huì)、團(tuán)市委、市婦聯(lián)、市科協(xié)、市殘聯(lián)、市僑聯(lián)六家群團(tuán)組織共同在雅安發(fā)起的全國(guó)首例群團(tuán)式社會(huì)組織，是雅安市社會(huì)組織發(fā)展以及推動(dòng)社會(huì)組織參與基層治理最具特色的平臺(tái)和模式，以黨政領(lǐng)導(dǎo)、群團(tuán)實(shí)施、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障為運(yùn)行機(jī)制，發(fā)揮政府主導(dǎo)下的社會(huì)組織(GONGO)的作用。群團(tuán)在我國(guó)是社會(huì)治理基本格局中社會(huì)協(xié)同不可或缺的重要力量，筆者將其歸納為實(shí)現(xiàn)以下三個(gè)職能：

(1)擴(kuò)寬溝通渠道：搭建群團(tuán)部門(mén)、企業(yè)、社會(huì)組織和志愿者溝通平臺(tái)，建立健全服務(wù)社會(huì)組織和志愿者的規(guī)章制度，群團(tuán)內(nèi)設(shè)服務(wù)咨詢(xún)臺(tái)，每天有工作人員專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)接待各種社會(huì)組織和志愿者；定期召開(kāi)信息分享會(huì)，及時(shí)召集相關(guān)社會(huì)組織進(jìn)行活動(dòng)分享、信息共享；是設(shè)立網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺(tái)，通過(guò)QQ 群、微信群、微博、公眾號(hào)等各種媒體，廣泛發(fā)布和傳播中心最新的工作動(dòng)態(tài)和項(xiàng)目需求信息；廣泛調(diào)動(dòng)資源，通過(guò)協(xié)調(diào)雅安民政、發(fā)改、教育、衛(wèi)生、公安等相關(guān)職能部門(mén)，保證每個(gè)部門(mén)都有工作人員入住中心辦公，從而為社會(huì)組織和志愿者的注冊(cè)登記、資金管理、項(xiàng)目對(duì)接、項(xiàng)目落地等事項(xiàng)提供全面的服務(wù)。

(2)促進(jìn)培育孵化：主要從兩方面實(shí)現(xiàn)，一是孵化社會(huì)組織，二是孵化專(zhuān)業(yè)人才。通過(guò)制定社會(huì)組織長(zhǎng)期發(fā)展的規(guī)劃和政策，邀請(qǐng)專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織到雅安開(kāi)展工作，聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織人才提供先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，制定社會(huì)組織等級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)本地草根社會(huì)組織發(fā)展的同時(shí)注重社會(huì)組織的品牌化建設(shè)；利用市內(nèi)高校資源，促進(jìn)人才轉(zhuǎn)化，如群團(tuán)內(nèi)的綠風(fēng)社會(huì)組織以及同耕社會(huì)組織的負(fù)責(zé)人均為四川農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)生，此外，在項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中培育志愿者。

(3)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目對(duì)接：收集民眾需求并建立社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目需求庫(kù)，定期發(fā)布社會(huì)服務(wù)需求項(xiàng)目，通過(guò)招投標(biāo)的方式，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目與需求的有效對(duì)接，并于后期開(kāi)展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估，提升項(xiàng)目工作成效。根據(jù)2013年群團(tuán)簡(jiǎn)報(bào)顯示，群團(tuán)累計(jì)有效對(duì)接項(xiàng)目1263個(gè)，合計(jì)約135億元。

四、雅安模式的運(yùn)作優(yōu)勢(shì)

從本質(zhì)上講，雅安的這種政府扶持建立的支持型社會(huì)組織屬于行政吸納式協(xié)同治理，它是政府以一種新的方式主導(dǎo)和梳理社會(huì)的表現(xiàn)。群團(tuán)作為跨界服務(wù)和傳導(dǎo)平臺(tái)，有效連接和融合了各方的信息、需求和資源，進(jìn)而有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織參與基層治理，發(fā)展和深化群團(tuán)組織的作用是實(shí)現(xiàn)政府實(shí)現(xiàn)基層治理職能轉(zhuǎn)型的必然趨勢(shì)。

雅安群團(tuán)組織參與社會(huì)治理的實(shí)踐中政府要為公民負(fù)責(zé)，要積極應(yīng)對(duì)危機(jī)事件，更加關(guān)注公共利益和民主價(jià)值，它汲取了公共行政理論的合理內(nèi)容，擯棄了新公共管理理論中最核心的企業(yè)家政府理論的缺陷，把公民的利益至上才是一個(gè)合格的政府，使得公共服務(wù)行政能夠有效的服務(wù)于公共利益和公共協(xié)商對(duì)話(huà)，是現(xiàn)代管理實(shí)踐的需要，也是現(xiàn)代公共社會(huì)管理理論的必然選擇。

五、結(jié)語(yǔ)

“三社互動(dòng)”和“公益創(chuàng)投”“黨建引領(lǐng)”是當(dāng)下社會(huì)組織參與社區(qū)治理的主要模式，并在運(yùn)作過(guò)程中產(chǎn)生了巨大的效益,但在實(shí)施過(guò)程政府與其他治理主體還缺乏有效信息交換平臺(tái)?！把虐材Ｊ健敝荚诮ㄔO(shè)樞紐型服務(wù)體系，促進(jìn)群團(tuán)組織參與社會(huì)協(xié)同治理創(chuàng)新、實(shí)現(xiàn)自身職能轉(zhuǎn)型和重構(gòu)，達(dá)成有效的社會(huì)協(xié)同治理，可為其他模式提供一定經(jīng)驗(yàn)借鑒價(jià)值。