北京市高校非編人員管理中的突出問題及對策

王秋艷

摘? 要： 非編人員是高等院校人力資源的重要組成部分，保障了高等院校各項工作正常運轉(zhuǎn)，在學院的行政管理、教學輔助及后勤服務(wù)等各個環(huán)節(jié)發(fā)揮著重要的作用。近年來，高校招生規(guī)模的不斷壯大，對各方面的人員需求日益增加，在編人員因編制總量控制已不能滿足需要，只能聘用非編人員來滿足各方面的工作需要。但是隨著非編人員數(shù)量的不斷增加，在管理中給各高校帶來了諸多問題。特別是《勞動合同法》和《社會保險法》的頒布實施，明確了用工單位應(yīng)承擔的法律責任。北京作為首都，在各項法律法規(guī)的實施力度與規(guī)范性上都走在全國的前列，在非編人員的管理上使北京市高校面臨了很大的風險。怎樣規(guī)避非編制人員日益復(fù)雜的用工矛盾，各高校應(yīng)研究相關(guān)對策，有效控制非編人員數(shù)量、依法規(guī)范用工、預(yù)防勞動爭議，減少不良社會影響，構(gòu)建規(guī)范用工新機制。

關(guān)鍵詞： 北京市; 高等院校; 非編人員管理; 對策

中圖分類號： G647? ? ? ? ? 文獻標志碼： A? ? ? ? ? 文章編號： 1671-2153（2020）05-0054-05

隨著北京市高等院校的不斷發(fā)展，非編人員的數(shù)量逐年增多，在高等院校中承擔教學輔助、行政管理、辦公室文印、后勤保障等工作。非編人員是高等院校的重要組成部分，保障了各項工作的正常運轉(zhuǎn)，在高等院校的建設(shè)和發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。但是，高等院校聘用非編人員“無法可依”及“準入寬松”，造成非編人員數(shù)量普遍偏多，在管理非編人員的過程中暴露出許多突出的問題，特別是《公積金管理條例》《勞動合同法》《社會保險法》的出臺，產(chǎn)生一系列糾紛。國家不斷出臺的法律法規(guī)對用工單位的管控力度也日益加大。非編人員過多，職責模糊，造成了高校人浮于事的現(xiàn)象，高等院校的非編人員管理面臨著一定的挑戰(zhàn)。

一、非編人員的概念

北京市高等院校屬全額撥款事業(yè)單位，高等院校的非編人員是指正式事業(yè)編制之外聘用的所有人員，主要包括三類人員：第一類為勞務(wù)派遣人員，第二類為服務(wù)外包人員，第三類為直聘非編人員。直聘非編人員又包含兩類人員：一類是依法與學校簽訂勞動合同的人員，另一類是退休返聘人員。

二、北京市高校非編人員管理中存在的問題

（一）多校區(qū)辦學格局，崗位分布廣，管理難度大

高等院校非編人員分布在教學輔助崗位、行政管理崗位及工勤崗位，遍及學院的各個職能處室、教學系部、保衛(wèi)部門、學生部門、圖書館、實訓(xùn)基地和后勤中心。這些人員的學歷水平、個人素質(zhì)、價值取向等呈多元化、復(fù)雜化狀態(tài)，但他們的法律意識和維權(quán)意識普遍增強，這給高等院校集中統(tǒng)一管理增加了很大的難度[1]。

北京市各高校因招生規(guī)模的不斷擴大及校校合并，絕大多數(shù)高校都是一校多區(qū)的辦學格局，這就導(dǎo)致非編人員重復(fù)配備，加大了用工成本。

（二）直聘非編人員占用人員經(jīng)費，用工成本逐年上升

北京市市屬高等院校為全額撥款事業(yè)單位，國家對其實行編制管理，當前市財政按編制人數(shù)核撥人員經(jīng)費，而直聘非編人員的工資、獎金、過節(jié)費、保險、公積金等各項費用占用在編人員經(jīng)費一定的比例。在勞動合同法（2008年1月1日）實施之前，高等院校非編人員的薪資、保險、福利等方面費用的人均水平相對較低，由于制度不健全，一般不給非編人員繳納“五險一金”。隨著勞動合同法、社會保險法、公積金管理條例的頒布實施及不斷完善，高等院校的非編人員需依法定標準支付工資、加班費、未休年假等，繳納各項保險及繳存住房公積金。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，社平工資逐年提高，這使北京市最低工資標準也逐年增漲，用工成本不斷上升。以北京市社會保險繳納比例、住房公積金繳存比例及工資加班費支付規(guī)定等數(shù)據(jù)，說明聘用非編人員需支付的各項相關(guān)費用[2]。

1. 社會保險

根據(jù)北京市2014至2019年各項保險繳費基數(shù)，可測算出一名非編人員單位最低承擔的社會保險成本費用（按下限計算），從2014年的872.41元上升到2018年的1242.13元，2019年因北京市調(diào)整單位養(yǎng)老保險繳費比例，才使單位繳費沒有增加。如表1所示。

2. 住房公積金

2002年3月，國務(wù)院第350號令《國務(wù)院關(guān)于修改<住房公積金管理條例>的決定》公布施行，該條例的修訂標志著我國住房公積金制度進入了一個新的階段。條例中規(guī)定：職工住房公積金的月繳存額為職工上一年度月平均工資乘以繳存比例，北京市目前的公積金繳存比例按12%執(zhí)行[3]。以北京市2019年7月公布執(zhí)行的最低工資標準2200元實發(fā)工資為底線，應(yīng)發(fā)工資3000元為繳費基數(shù)，按繳費比例12%計算出單位為非編職工繳存住房公積金最低為每人每月360元。

3. 工資

北京作為一線城市，最低工資標準一直居全國前列，并逐年遞增。如表2所示。

4. 加班費

根據(jù)《北京市工資支付規(guī)定》第十四條規(guī)定，用人單位依法安排勞動者在標準工作時間以外工作的，應(yīng)當按照下列標準支付勞動者加班工資：（1）在日標準工作時間以外延長工作時間的，按照不低于小時工資基數(shù)的150%支付加班工資; （2）在休息日工作的，應(yīng)當安排其同等時間的補休，不能安排補休的，按照不低于日或者小時工資基數(shù)的200%支付加班工資;（3）在法定休假日工作的，應(yīng)當按照不低于日或者小時工資基數(shù)的300%支付加班工資。

日工資=月工資收入/21.75（月計薪天數(shù)）

小時工資=月工資收入/（月計薪天數(shù)21.75 *8）

以北京市2019年7月執(zhí)行的最低工資標準2200元實發(fā)工資為底線，應(yīng)發(fā)工資3000元為月工資標準計算如下：

職工延時加班一小時，單位應(yīng)支付的加班費為：3000/21.75/8*1.5=26元;

職工公休日加班一天，單位應(yīng)支付的加班費為：3000/21.75*2=276元;

職工法定假日加班一天，單位應(yīng)支付的加班費為：3000/21.75*3=413元;

5. 年休假

根據(jù)《職工帶薪年休假條例》第三條規(guī)定：職工累計工作滿一年不滿10年的，年休假5天;已滿10年不滿20年的，年休假10天;已滿20年的，年休假15天。國家法定休假日、休息日不計入年休假的假期。第五條規(guī)定：單位因工作需要不能安排年休假的，經(jīng)職工本人同意按照職工日工資收入的300%支付年休假工資報酬[4]。

以北京市2019年7月執(zhí)行的最低工資標準2200元實發(fā)工資為底線，應(yīng)發(fā)工資3000元為月工資標準計算如下：

享受年休假5天的職工未休年休假單位應(yīng)支付的工資報酬為：3000/21.75*5*2=1379元;10天支付2759元;15天支付4138元。

高等院校聘用一名非編人員至少需要承擔以上幾部分費用，有些單位還會有如過節(jié)費、獎金、防暑降溫費、夜班費、安全獎、伙食補助、交通補助及通訊補助費等福利。

（三）勞動爭議日益增多，耗費管理精力，造成不良社會影響

非編人員工作任務(wù)多時，難免會出現(xiàn)加班加點，因為財政經(jīng)費中用于支付非編人員的經(jīng)費不足，加班一般都沒有按照法律規(guī)定計算支付。多數(shù)高校在對非編人員的管理中往往忽視一些法律規(guī)定，如年休假這個問題，如果沒有安排非編職工休年假，也沒有支付工資報酬，職工一旦離職或自然終止合同多數(shù)都會到仲裁機構(gòu)申訴。隨著《勞動法》《勞動合同法》《社會保險法》等一系列法律法規(guī)的完善及普及，非編職工越來越學會運用法律手段維護自己的權(quán)益。

近年來，隨著法律法規(guī)的不斷出臺與完善，從國家層面越來越偏向保護勞動者個人，把他們視為弱勢群體，盡可能維護他們的利益，單位人事部門在聘用的非編人員日益增多的情形下，不僅要承擔這些編外職工的各種勞動管理和社保業(yè)務(wù)辦理，還要參加仲裁活動，給學院的管理增加了很大難度，也給單位的社會聲譽造成了不良影響。

（四）直聘非編人員在管理上耗費精力大，不利于提高管理水平

直聘非編人員與學院簽訂勞動合同，建立勞動關(guān)系，單位為其繳納保險。人事部門負責勞動合同的簽訂、續(xù)簽、解除及終止，考勤的管理、工資及其他福利待遇的核發(fā)、保險的增減員、社?；鶖?shù)的核定、醫(yī)療費的手工報銷、定點醫(yī)院的變更、產(chǎn)檢的報銷、生育津貼的核定發(fā)放、工傷申領(lǐng)、非編人員信息庫的建立及維護等工作。2018年5月北京市正式實施積分落戶政策，由各法人單位的人事部門開立積分落戶賬戶并負責審理申請人員的信息。這些針對非編人員出現(xiàn)的新政策，都增加了學院人事部門的工作量，耗用了大量的時間與精力，人事部門在現(xiàn)有編制人數(shù)不變的情況下，大大增加了為非編人員辦理各種事務(wù)性工作的工作量[5]。

（五）退休返聘人員不受勞動法保護，存在用工風險

退休返聘人員是指已經(jīng)正式辦理了退休手續(xù)的人員，在高等院校的直聘非編人員中占有一定的比例。但是這部分人員的年齡普遍偏大，處于疾病多發(fā)期，他們在上下班途中及工作崗位上發(fā)生意外，由于沒有工傷保險，一旦發(fā)生意外，將得不到相應(yīng)的法律保護，若本人及家屬與學校糾纏，學校將處于被動一方。

（六）非編人員崗位職責模糊，人浮于事現(xiàn)象嚴重

高等院校的非編人員中存在對自己的工作任務(wù)不夠明晰，崗位職責不夠明確的情況。許多非編人員經(jīng)常會被所在用工部門領(lǐng)導(dǎo)安排完成其職責范圍之外的臨時性工作，同部門的其他編制內(nèi)職工有時也會將自己本職工作安排給非編人員去做。由于非編人員的工作范圍未做明確的界定，致使非編人員增加了工作量，造成非編人員超時、加班現(xiàn)象的產(chǎn)生。同時，大多數(shù)高等院校沒有對非編人員的崗位數(shù)進行核定，用工部門往往通過增編設(shè)崗的辦法，解決非編人員工資水平偏低、難以調(diào)動工作積極性的問題，從而造成了非編人員數(shù)量的急劇增加，人浮于事現(xiàn)象明顯。

三、非編人員問題的解決對策

針對北京市高等院校聘用非編人員中存在的突出問題，為使各高等院校在新形勢下及時調(diào)整傳統(tǒng)做法，對各高校的非編人員的總量進行控制，建立規(guī)范的備案制度。并盡快轉(zhuǎn)變用工方式，規(guī)避勞動爭議，構(gòu)建用工規(guī)范新機制，建議從以下幾方面入手：

（一）建立非編人員管理宏觀政策，根本解決人浮于事的現(xiàn)象

北京市高校在編人員實行編制控制，以北京市編制辦公室核定的編制數(shù)設(shè)定學校的崗位。目前市屬各高校的非編人員數(shù)量整體偏多，國家應(yīng)將編外人員也進行崗位規(guī)?？刂?。北京市編制部門、教育部門及各高校的上級主管部門，按照各高校的在編人員數(shù)量、學生數(shù)量、承擔的社會服務(wù)任務(wù)等方面，盡快出臺非編人員管理辦法，明確各高?？梢云赣玫木幫馊藛T的崗位、配備的數(shù)量、審批程序、錄用程序、管理方式等，還應(yīng)建立備案制度，形成有效監(jiān)督機制。北京市編制辦公室要求各高校對所聘用的非編人員崗位調(diào)整、人員的增減及時進行實名制上報，及時掌握各高校非編人員數(shù)量及崗位變化情況，實行非編用工動態(tài)化、精細化管理，以便于實現(xiàn)監(jiān)督功能。對于超額聘用非編人員的高校給予嚴厲的處罰，并責令整改，并與機關(guān)事業(yè)單位年度評優(yōu)掛鉤。把各高校的非編人員納入規(guī)范性管理，根本解決人浮于事的現(xiàn)象，本著精簡、高效的原則，從而減少財政支出，更大地發(fā)揮非編人員的作用。

（二）根本轉(zhuǎn)變用工形式，減少管理成本，改變經(jīng)費渠道

高校在非編人員的用工形式上由于歷史原因及管理觀念落后，多數(shù)非編人員與學校直接簽訂勞動合同，學校的人事部門除負責每一個非編職工因建立勞動關(guān)系而產(chǎn)生的一系列管理與服務(wù)工作的同時，還要處理非編人員的勞動爭議，增加了人事部門的工作量，致使人事部門整天忙于事務(wù)性工作，耗用的精力過多，這樣勢必影響管理水平的提高。從另一個角度講，是對在編職工的一種忽視，畢竟在編職工是學院的重心，人事部門應(yīng)該把更多的時間和精力放在編制內(nèi)職工的管理與服務(wù)上。因此各高校應(yīng)及時轉(zhuǎn)變用工形式，根據(jù)崗位性質(zhì)，把直聘非編人員轉(zhuǎn)到勞務(wù)派遣單位或服務(wù)外包單位進行管理，以減少學校的管理成本。

勞務(wù)派遣的本質(zhì)是從根本上剝離勞動關(guān)系，改變了傳統(tǒng)用工方式中的用工單位與勞動者的直接關(guān)系。派遣公司與單位簽訂派遣協(xié)議，規(guī)定雙方的權(quán)、責、利。派遣公司與勞動者簽訂勞動合同，建立勞動關(guān)系，派遣公司負責所派遣職工全部的管理服務(wù)工作，并承擔因此所產(chǎn)生的一切風險與責任，派遣公司向用工單位按人員的數(shù)量收取一定數(shù)額的管理費。從管理的角度上給單位減輕了工作量，降低了管理成本。

目前北京市高校財政撥款項目分為基本經(jīng)費與項目經(jīng)費，基本經(jīng)費分為人員經(jīng)費和公共經(jīng)費。直聘非編人員的工資福利、保險、公積金等各項費用均占用人員經(jīng)費，而人員經(jīng)費是按在編職工的人數(shù)核撥的，非編人員占用多了，在編人員就降低了。如果把直聘非編人員轉(zhuǎn)移到派遣單位或服務(wù)外包單位，作為派遣人員或服務(wù)外包人員的工資福利、保險等各項將占用公共經(jīng)費支出。從經(jīng)濟發(fā)展和激勵的角度來看，直聘非編人員騰出來的人員經(jīng)費可以為在編人員提高待遇，這種提高不是“大鍋飯”，是建立在績效考核激勵機制下的增加，是以最大限度調(diào)動在編人員的工作積極性為前提的增加，也是學院師資隊伍建設(shè)的根本要求。

（三）加強培訓(xùn)教育，建立非編人員激勵機制

1. 加強教育培訓(xùn)

學校現(xiàn)有大多數(shù)非編人員因入職時間早，年齡偏大，有的人員雖然年齡適中，但是因準入門檻低，而普遍存在學歷低、掌握的技能落后等特點。從人文關(guān)懷的層面上講，也不能因為這些原因就辭退或解除勞動關(guān)系。還是要根據(jù)非編人員的技能狀況及崗位要求，制定針對性強的培訓(xùn)計劃。計劃要實操性強，首先要與學校內(nèi)部用工部門進行溝通，其次要和非編職工本人溝通，了解用工單位和勞動者本人的需求，重點突出地對非編人員進行多層次的培訓(xùn)，這種培訓(xùn)絕不是走形式，要建立效果評價機制及長效機制。

2. 建立激勵機制

高等院校要制定和實施非編人員的考核激勵機制，強化績效管理，將月考核與年度考核相結(jié)合，工作業(yè)績與績效工資相掛鉤。依據(jù)考核結(jié)果進行續(xù)聘或提高待遇，達到考核制度與激勵機制緊密結(jié)合的促進效果，使非編職工不斷提升服務(wù)意識和服務(wù)水平。通過競爭激勵，增強非編人員提高自身素質(zhì)的自覺性。首先，激勵非編人員自學，包括學歷的晉升、職稱的晉升、專業(yè)技術(shù)資格證書的考證，工資與學歷、職稱、技能資格證書等掛鉤，有利于提高非編職工的整體素質(zhì)。其次，建立定期考試、考核制度，對他們的業(yè)務(wù)知識和操作技能進行全面評估，評出等級并與工資獎金等待遇掛鉤，使他們不斷從學習中獲得工作的成就感和自豪感，把學習變成自覺行為。最后，建立末位淘汰制度，對于工作懈怠，經(jīng)常出現(xiàn)問題的非編人員給與嚴重的警告，對給學校造成不良影響的職工，學校應(yīng)與其解除勞動關(guān)系，能者上、庸者下，形成一種積極向上的用人機制。

（四）確定準入條件，提高準入門檻，逐步提高整體素質(zhì)

雖然國家層面的非編人員管理辦法還未出臺，但是高校作為培養(yǎng)高等人才、進行科學研究及為社會提供公益性服務(wù)的場所，各高校應(yīng)根據(jù)學校的自身特點，制定非編人員準入條件，提高準入門檻。隨著非編人員的自然減員，在增加新的非編人員時，各學校根據(jù)崗位需求，制定崗位任職條件（年齡、健康程度、政治素養(yǎng)、學歷、職稱、職業(yè)資格等）標準，提高準入門檻。學校要求派遣公司按標準派遣，逐步提高非編人員隊伍的整體素質(zhì)，保障學校各方面工作的良好運行。

（五）加強校區(qū)間流動辦公，避免人員重復(fù)配備

北京市各高校因招生規(guī)模的不斷擴大及校校合并，絕大多數(shù)高校都是一校多區(qū)的辦學格局。這就導(dǎo)致非編人員重復(fù)配備，是造成非編人員成本加大的主要原因之一。高校可以打破常規(guī)，進行管理創(chuàng)新，將管理崗和教學輔助崗非編人員的工作跨校區(qū)安排，專任教師都能夠跨校區(qū)上課，非編人員也可以采取這種工作模式，打破校區(qū)概念，把學校作為一個整體統(tǒng)籌安排工作，學?？梢愿鶕?jù)實際路程情況支付一定數(shù)額的交通補助費，比配備一個非編人員更能節(jié)約人員成本。

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