資源型城市社會(huì)治理的困境及對(duì)策

肖 璐

資源型城市社會(huì)治理作為全社會(huì)治理體系及治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分，在新時(shí)代既面臨著加快轉(zhuǎn)型發(fā)展模式，又面臨著優(yōu)化社會(huì)治理，強(qiáng)力推動(dòng)社治理體系健全及治理現(xiàn)代化建設(shè)的迫切需要。在新時(shí)代，如何從生態(tài)治理視域下推動(dòng)資源型城市社會(huì)治理體系建設(shè)已成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，更涉及到許多資源型城市乃至資源枯竭城市的發(fā)展和社會(huì)治理體系的建設(shè)。

一、資源型城市社會(huì)治理面臨的困境

生態(tài)文明作為“五位一體”戰(zhàn)略布局之一，既是國(guó)家治理體系和治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)涵，又是資源型城市社會(huì)治理的重要組成部分。生態(tài)治理視域下的資源型城市社會(huì)治理既要求生態(tài)發(fā)展，又要求現(xiàn)代化推進(jìn)，其中必然面臨著許多待協(xié)調(diào)的困境。

（一）多方利益糾葛，管理協(xié)調(diào)困境

資源型城市是指基于本地礦產(chǎn)、森林等自然資源開(kāi)采、加工而發(fā)展的城市，其與資源的開(kāi)發(fā)、利用有著密切的聯(lián)系。許多資源型城市的發(fā)展主要來(lái)源于當(dāng)?shù)刭Y源的開(kāi)采，在國(guó)土資源國(guó)有的背景下，資源開(kāi)發(fā)和當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娪兄Ыz萬(wàn)縷的聯(lián)系。而無(wú)論是企業(yè)的成立、交通樞紐的建設(shè)，還是物資的流動(dòng)和信息的傳遞，都意味著資源型城市的發(fā)展形成了一套固定的利益分配模式，形成了復(fù)雜、廣泛的利益鏈。而隨著生態(tài)治理概念的提出，要求實(shí)施生態(tài)保護(hù)，關(guān)停各類(lèi)粗放型的資源型企業(yè)和產(chǎn)業(yè)，也就必然影響一大波利益群體。這種利益的牽涉，稍有不慎，造成的是社會(huì)矛盾的激化或社會(huì)安全隱患的積累。社會(huì)治理是以協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)，其以統(tǒng)籌社會(huì)多元治理主體為基本方式，鼓勵(lì)全社會(huì)全員參與，旨在通過(guò)凝聚全員力量，推動(dòng)社會(huì)管理的優(yōu)化。但資源型城市因發(fā)展轉(zhuǎn)型造成的利益糾葛和利益沖突，對(duì)社會(huì)治理的協(xié)調(diào)推動(dòng)造成了困擾，形成了較為普遍的治理協(xié)調(diào)困境。大多數(shù)的表現(xiàn)特征為“先補(bǔ)償，再辦事”“先給錢(qián)，再配合”“沒(méi)錢(qián)，不理政策、不支持政策、不服從管理”等系列現(xiàn)象，嚴(yán)重影響社會(huì)治理體系的有效建設(shè)。

（二）發(fā)展轉(zhuǎn)型受阻，治理動(dòng)能不足

許多資源型城市在國(guó)家生態(tài)治理概念提出的過(guò)程中，積極謀求發(fā)展模式。但一方面，許多資源型城市并未能及時(shí)、有效、成功地轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然主要依靠在傳統(tǒng)粗放型資源產(chǎn)業(yè)周邊打擦邊球，這必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的大幅下降、經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，既沒(méi)有有效緩解發(fā)展困境，反而容易造成生產(chǎn)要素流失，許多人才、資金及大型企業(yè)轉(zhuǎn)移，造成了資源型城市在社會(huì)治理推進(jìn)中面臨著動(dòng)能不足的困境。另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型往往有一個(gè)較為漫長(zhǎng)的過(guò)程，在這個(gè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展降速、社會(huì)就業(yè)減少、家庭收入降低、社會(huì)矛盾激發(fā)，等等，各種矛盾?chē)?yán)重阻礙了社會(huì)治理的有效推進(jìn)。因此，如何在資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展期間解決發(fā)展動(dòng)能問(wèn)題是生態(tài)治理視域下資源型城市穩(wěn)步發(fā)展的關(guān)鍵。

（三）民眾意識(shí)欠缺，參與意識(shí)不強(qiáng)

從地理位置分布來(lái)看，資源型城市大多位于較偏僻的區(qū)域，普遍發(fā)展時(shí)間較短，公民權(quán)力意識(shí)、參與意識(shí)普遍較弱。一方面，資源型城市因資源的開(kāi)發(fā)和利用而迅速崛起。另一方面，資源型城市同樣存在“程序正義”和“分配正義”的問(wèn)題①龔天平，劉潛：《我國(guó)生態(tài)治理中的國(guó)內(nèi)環(huán)境正義問(wèn)題》，《湖北大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2019年第6期。。許多資源型城市的發(fā)展往往都是一夜暴富，貧富差距較大，而一旦推進(jìn)生態(tài)治理，少數(shù)群體影響并不大，但普通民眾則短時(shí)間無(wú)法從原有思維模式中走出來(lái)，依舊停留在“一夜暴富”的幻想中，對(duì)政府管理產(chǎn)生抵觸、對(duì)社會(huì)事務(wù)缺乏參與意識(shí)、對(duì)城市建設(shè)更是缺乏主人翁思維，導(dǎo)致資源型城市在社會(huì)治理推進(jìn)中，“不參與、不違法”“前期不參與、后期要成果”等現(xiàn)象層出不窮。

二、資源型城市社會(huì)治理困境的原因分析

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭遇下滑

資源型城市的動(dòng)能困境和協(xié)調(diào)困境，本質(zhì)上都是在生態(tài)治理背景下，舊“蛋糕”改動(dòng)變小、新“蛋糕”未及時(shí)出現(xiàn)造成的，本質(zhì)上都是因經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭遇下滑導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)總量階段性下降。經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭遇下滑，直接導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下降、社會(huì)就業(yè)減少、家庭收入降低，在缺乏系統(tǒng)科學(xué)的規(guī)劃下，群眾更加看重眼前利益和短期利益，極易造成區(qū)域社會(huì)矛盾的激化和各類(lèi)社會(huì)沖突的爆發(fā)，嚴(yán)重影響社會(huì)治理的有效推進(jìn)。

（二）政策制定落實(shí)滯后

生態(tài)治理應(yīng)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，逐步、穩(wěn)定、平衡推進(jìn)的過(guò)程。但許多資源城市在生態(tài)治理過(guò)程中，前期舍不得資源開(kāi)發(fā)帶來(lái)的巨大紅利，中期又缺乏改革創(chuàng)新的勇氣，后期更是缺乏利益分配、矛盾化解的有效手段；導(dǎo)致前期未能緊跟中央、國(guó)務(wù)院的有關(guān)文件健全生態(tài)治理和社會(huì)治理的政策體系，中期未能及時(shí)完善生態(tài)治理和社會(huì)治理的配套措施，當(dāng)前就更加無(wú)法有效地推動(dòng)社會(huì)治理的現(xiàn)代化建設(shè)。許多資源型城市社會(huì)治理中的協(xié)調(diào)困境和管理困境多數(shù)是基于政策體系不健全、不完善，沒(méi)有前期制定的科學(xué)完整的政策體系，利益分配與矛盾協(xié)調(diào)缺乏公平公正的依據(jù)，就會(huì)造成大量的“尋租”腐敗行為；沒(méi)有相應(yīng)的政策配套，社會(huì)管理、治理就缺乏落地生根的基本保障，管理就會(huì)遭遇執(zhí)行困境。因而，資源型城市的社會(huì)治理推進(jìn)較慢的一個(gè)重要原因在于城市政策制定滯后、執(zhí)行不力，導(dǎo)致了城市治理中矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制缺失和管理機(jī)制缺位。

（三）民主參與缺乏基礎(chǔ)

中國(guó)特色社會(huì)主義政治是民主政治，人民作為中華人民共和國(guó)的主人，是國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)的重要參與者。但許多資源型城市既因發(fā)展時(shí)間較短、缺乏深厚的民主政治文化基礎(chǔ)，又因經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、過(guò)于重視經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致區(qū)域居民群眾在社會(huì)治理參與中缺乏正確的參與意識(shí)和法治意識(shí)，綜合表現(xiàn)為在公共社會(huì)事務(wù)的參與中，缺乏合法的參與意識(shí)和途境，導(dǎo)致資源型城市的社會(huì)治理中面臨著復(fù)雜的協(xié)調(diào)困境和管理困境。

三、資源型城市社會(huì)治理建議

“推動(dòng)社會(huì)治理現(xiàn)代化，調(diào)動(dòng)社會(huì)主體活力”①王揚(yáng)：《推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化：意義、困境、對(duì)策》，《中共伊犁州委黨校學(xué)報(bào)》2018年第2期。，激發(fā)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，既是推動(dòng)生態(tài)治理、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需求；也是資源型城市社會(huì)治理遵循原則。

（一）抓準(zhǔn)發(fā)展機(jī)遇，賦能市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制

發(fā)展是第一要義，資源型城市社會(huì)治理體系建設(shè)和社會(huì)治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，首先就是要堅(jiān)持以發(fā)展為第一原則。但同時(shí)，發(fā)展并非過(guò)往的粗放型、資源消耗型的發(fā)展，而應(yīng)當(dāng)以創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)力，以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主體的高質(zhì)量發(fā)展。這就意味著生態(tài)視域下資源型城市社會(huì)治理的優(yōu)化關(guān)鍵要抓準(zhǔn)發(fā)展機(jī)遇，賦能市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。一方面，要堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度。黨的十九屆四中全會(huì)指出，要“堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”，要“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，全面貫徹新發(fā)展理念，堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線(xiàn)，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系”，要“加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，完善科技創(chuàng)新體制機(jī)制，建設(shè)更高水平開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制”②習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》，《新湘評(píng)論》2019年第22期。。唯有完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，才能進(jìn)一步釋放市場(chǎng)發(fā)展活力，才能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型奠定必要的制度基礎(chǔ)，才能為政府職能轉(zhuǎn)變騰出空間、騰出手腳。另一方面，要抓準(zhǔn)國(guó)家對(duì)資源型城市扶持的發(fā)展機(jī)遇。既要借助國(guó)家資源枯竭城市評(píng)選的良好機(jī)遇，爭(zhēng)取中央財(cái)政財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付資金支持；又要緊密結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育壯大新型產(chǎn)業(yè)，如環(huán)保型傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等等，切實(shí)通過(guò)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金支持及財(cái)稅、金融、土地等相關(guān)政策扶持，加快推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型，有效擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)，協(xié)調(diào)推進(jìn)社會(huì)治理和生態(tài)保護(hù)，為城市社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)提供充足動(dòng)能及必要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

（二）緊跟發(fā)展趨勢(shì)，健全法治協(xié)調(diào)機(jī)制

黨的十九屆四中全會(huì)指出，要“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，提高黨依法治國(guó)、依法執(zhí)政能力”③《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月6日。。資源型城市社會(huì)治理推進(jìn)緩慢的一個(gè)重要原因在于利益協(xié)調(diào)困難，因?yàn)槔娴募m葛造成政府管理、協(xié)調(diào)的低效率和低水平。因此，資源型城市在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，賦能市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步緊跟全面依法治國(guó)的發(fā)展趨勢(shì)，健全法治協(xié)調(diào)機(jī)制。一方面，要加快健全生態(tài)治理及社會(huì)治理的政策體系。要緊跟黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)、推進(jìn)社會(huì)現(xiàn)代化有關(guān)政策及會(huì)議精神，出臺(tái)地區(qū)生態(tài)治理及社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)或?qū)嵤┓桨?；要通過(guò)“建立國(guó)家和社會(huì)之間的以利益和責(zé)任為主的制度性連帶機(jī)制，將公權(quán)力內(nèi)部的獎(jiǎng)懲與民眾的生態(tài)利益相掛鉤”①武小龍，譚清美：《城鄉(xiāng)生態(tài)融合發(fā)展：從“策略式治理”到“法治化治理”》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2018年第5期。，推動(dòng)政府部門(mén)與社會(huì)多元主體共同在協(xié)商對(duì)話(huà)的機(jī)制中探討生態(tài)整治及社會(huì)治理。另一方面，要切實(shí)強(qiáng)化法治建設(shè)，健全法制機(jī)制。堅(jiān)持用法律作為利益、矛盾協(xié)調(diào)的基本手段，既要通過(guò)維護(hù)憲法和法律權(quán)威，深入開(kāi)展“掃黑除惡”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，根除資源型城市常見(jiàn)的“人情、利益、關(guān)系”基礎(chǔ)，推動(dòng)形成知法、懂法、尊法、守法的良好社會(huì)氛圍；也要通過(guò)堅(jiān)持全面依法治國(guó)，強(qiáng)化對(duì)政府部門(mén)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位及國(guó)有企業(yè)執(zhí)法、行權(quán)的監(jiān)督，確保政府部門(mén)及各機(jī)構(gòu)在利益面前堅(jiān)守法律底線(xiàn)。

（三）圍繞發(fā)展核心，優(yōu)化公眾參與渠道

社會(huì)治理的本質(zhì)是要推動(dòng)全社會(huì)多元主體參與到社會(huì)公共事務(wù)的管理中來(lái)，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的目的。黨的十九屆四中全會(huì)提出：“必須堅(jiān)持人民主體地位，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，確保人民依法通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！雹凇吨泄仓醒腙P(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月6日。人民群眾作為國(guó)家社會(huì)治理的主要力量，要切實(shí)圍繞人民這一發(fā)展核心，優(yōu)化公眾參與渠道。資源型城市的發(fā)展起初并非是圍繞人民為核心，而是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心。生態(tài)治理視域下，資源型城市社會(huì)治理的優(yōu)化，核心之處便在于堅(jiān)持以人民為核心。一方面，要強(qiáng)化生態(tài)治理和社會(huì)治理思想的宣傳和教育，要通過(guò)強(qiáng)化人民群眾民主政治思想教育，切實(shí)提高人民群眾的思想政治覺(jué)悟和政治能力；要通過(guò)進(jìn)一步挖掘區(qū)域特色文化，發(fā)展社會(huì)主義先進(jìn)文化、廣泛凝聚人民群眾的精神力量，有效激發(fā)人民群眾參與社會(huì)治理的政治意識(shí)。另一方面，要暢通人民群眾民主政治參與渠道。鼓勵(lì)民眾通過(guò)電話(huà)、網(wǎng)絡(luò)、平臺(tái)、郵件、“兩會(huì)”等合法合規(guī)的方式參與民主政治和社會(huì)治理；又要通過(guò)借助大數(shù)據(jù)，提升社會(huì)治理的民主化水平③裴元元：《大數(shù)據(jù)時(shí)代社會(huì)治理面臨的困境及對(duì)策》，《淮海工學(xué)院學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2017年第15期。，及時(shí)、高效的對(duì)民生、民意進(jìn)行回應(yīng)和辦理；更要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)資源型城市政府部門(mén)履職盡責(zé)的監(jiān)督與檢查，重點(diǎn)關(guān)注政府部門(mén)對(duì)民生、民意的回應(yīng)，確保人民群眾參與社會(huì)事務(wù)、社會(huì)治理的有效和有序。