氣候變化立法如何“漲價”

文｜丁丁 馬濤

責(zé)編 鄂efan@chxk.com.cn

應(yīng)對氣候變化立法是加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要保障，立法要處理好相關(guān)法律間的協(xié)調(diào)性問題，解決好適用性差問題，立法要能滿足應(yīng)對氣候變化需求，以實現(xiàn)立法價值的最大化

應(yīng)對氣候變化是我國推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)，應(yīng)對氣候變化立法是加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要保障。為適應(yīng)國內(nèi)外形勢和發(fā)展趨勢，對我國應(yīng)對氣候變化工作做出前瞻性、戰(zhàn)略性和全局性的部署，我國近期啟動了應(yīng)對氣候變化立法工作，旨在制定應(yīng)對氣候變化的相關(guān)法律法規(guī)，依法建立我國應(yīng)對氣候變化的依據(jù)、原則和秩序，保證我國既定的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展長遠(yuǎn)目標(biāo)的實現(xiàn)。

我國亟須應(yīng)對氣候變化的“基本法”

《應(yīng)對氣候變化法》的定位是基本法。我國亟須制定應(yīng)對氣候變化的基本法，這是因為：第一，制定一部綜合性的基本法可以統(tǒng)領(lǐng)我國應(yīng)對氣候變化的各項法律法規(guī)；第二，基本法是應(yīng)對氣候變化最根本、最主要和最重要的指導(dǎo)規(guī)范；第三，我國現(xiàn)有應(yīng)對氣候變化相關(guān)法律不影響制定應(yīng)對氣候變化的基本法，在這方面，國外有許多成功案例可供借鑒，關(guān)鍵是要避免基本法和其他相關(guān)法律的重疊與交叉；第四，制定《應(yīng)對氣候變化法》可以彰顯我國應(yīng)對氣候變化和促進(jìn)低碳發(fā)展的決心；第五，多數(shù)國家選擇制定應(yīng)對氣候變化基本法來對應(yīng)對氣候變化活動與行為進(jìn)行規(guī)范。

綜合性、前瞻性、導(dǎo)向性、宣示性和可操作性是立法的要求。《應(yīng)對氣候變化法》是一部與國際接軌的法律，既要促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，又要促進(jìn)應(yīng)對氣候變化國際合作。在研究和起草中，必須考慮我國溫室氣體排放控制現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)、科技保障水平，回應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各領(lǐng)域的立法需求與期望，還應(yīng)顧及我國締結(jié)和參加的國際條約的要求。

丁丁

國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心政策法規(guī)部主任

馬濤

國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心政策法規(guī)部博士

《應(yīng)對氣候變化法》是一部與國際接軌的法律，既要促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，又要促進(jìn)應(yīng)對氣候變化國際合作。

應(yīng)對氣候變化立法不僅應(yīng)該總結(jié)吸收國內(nèi)的經(jīng)驗，參照《全國人大常委會關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》、《應(yīng)對氣候變化國家方案》、《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃》、《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》、《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》等文件，總結(jié)低碳省區(qū)和低碳城市試點、碳排放權(quán)交易試點的成果，借鑒青海、山西、四川、江蘇等省的立法經(jīng)驗；還應(yīng)該參考國際社會的立法經(jīng)驗與教訓(xùn)，重點考察研究歐盟、瑞士、美國、澳大利亞、日本、韓國、菲律賓等國的相關(guān)立法，包括未能在其國內(nèi)通過的部分法案，重點總結(jié)分析其創(chuàng)建的各類新制度。

需要注意的是，立法還要處理好應(yīng)對氣候變化相關(guān)法律間的協(xié)調(diào)性問題，解決好應(yīng)對氣候變化法律適用性差的問題。一般而言，造成法律協(xié)調(diào)性差的原因很多，如論證不科學(xué)、立法技術(shù)落后、法出多門等，這些原因在我國應(yīng)對氣候變化立法中都應(yīng)力求避免，但是，相比之下，我國更應(yīng)該避免舊法與新法之間不協(xié)調(diào)問題。要解決上述問題，可以借鑒西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，即通過制定新法與修訂舊法相結(jié)合的方式構(gòu)建我國應(yīng)對氣候變化法律體系，而不能將目光僅盯在新法的制定上。我國立法的適用性差主要是因為立法理念出現(xiàn)偏差，光注重法的數(shù)量而忽略法的質(zhì)量，對我國應(yīng)對氣候變化法律體系建設(shè)而言，我們的立法必須借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗，尊重客觀經(jīng)濟(jì)運行規(guī)律，論證時做到有理有據(jù)并利于實施；而在法律制度設(shè)計方面，必須擯棄傳統(tǒng)立法“大而粗”的弊端，精心設(shè)計相關(guān)制度，充分論證制度設(shè)計的科學(xué)性與實用性，打破過去“宜粗不宜細(xì)”的制定理念，以法律的有效施行作為制度設(shè)計的原則之一，使所設(shè)計的制度既具有前瞻性，又切實可行，真正指導(dǎo)應(yīng)對氣候變化工作，避免“休眠條款”的出現(xiàn)。

徒法不足以自行，通過應(yīng)對氣候變化立法建立起一整套完備的應(yīng)對氣候變化法律體系之后，更為關(guān)鍵的是實施。

八大框架“各顯神通”

《應(yīng)對氣候變化法》框架的設(shè)計應(yīng)注重全面性和邏輯性，既要對應(yīng)對氣候變化工作予以周全的規(guī)范和制約，也要突出重點，采取分部門、分領(lǐng)域和分環(huán)節(jié)相結(jié)合的方法對體制、機(jī)制和制度開展構(gòu)建工作。法律框架應(yīng)包含以下八章：總則、管理和監(jiān)督、減緩氣候變化、適應(yīng)氣候變化、國際合作、激勵措施、法律責(zé)任、附則。之所以這樣設(shè)計，是既要考慮中國傳統(tǒng)的資源、環(huán)境立法體例設(shè)計的慣例，也要考慮應(yīng)對氣候變化的特別需求和重點、亮點。

具體來看，“總則”專章應(yīng)對法律做出指導(dǎo)性的規(guī)定，闡述立法目的、應(yīng)對氣候變化定義、適用范圍、應(yīng)對氣候變化定位、應(yīng)對氣候變化原則、應(yīng)對氣候變化目標(biāo)制定、應(yīng)對氣候變化能力建設(shè)、單位和個人的權(quán)利義務(wù)；“管理和監(jiān)督”專章應(yīng)主要從管理體制機(jī)制和基本管理制度兩個方面展開，規(guī)定應(yīng)對氣候變化的管理與監(jiān)督問題；考慮到應(yīng)對氣候變化減緩與適應(yīng)并重的基本要求，框架應(yīng)設(shè)立“減緩氣候變化”和“適應(yīng)氣候變化”兩章；考慮到氣候變化的全球性，應(yīng)對氣候變化需要國內(nèi)外采取合作、協(xié)商的方式予以推進(jìn)，同時中國也需要明確立場和態(tài)度，通過一定的制度和機(jī)制予以保障，框架應(yīng)設(shè)立“國際合作”專章；考慮到應(yīng)對氣候變化離不開財政、稅收、信貸、政府采購、表彰獎勵等方面的支持，框架應(yīng)設(shè)立“激勵措施”專章；應(yīng)對氣候變化既需要宏觀規(guī)劃和部署，也涉及企事業(yè)單位、公民個人和政府部門的具體應(yīng)對行為，要促進(jìn)這些行為有序開展、產(chǎn)生效果，需規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，框架應(yīng)設(shè)立“法律責(zé)任”專章；“附則”專章主要對法律中的相關(guān)概念術(shù)語進(jìn)行解釋，規(guī)定本法與國際條約的關(guān)系以及生效日期。

立法還應(yīng)該做好配套工作。首先要進(jìn)行環(huán)境基本法層面的構(gòu)建。在綜合性的環(huán)境基本法即《環(huán)境保護(hù)法》中應(yīng)該對應(yīng)對氣候變化作出相應(yīng)的規(guī)定，將應(yīng)對氣候變化上升為法律概念；將應(yīng)對氣候變化理念納入其中；在分則中對化石燃料、二氧化碳排放等具體的相關(guān)制度予以明確的規(guī)定，從而為其他單行法律的制定提供法律依據(jù)。

其次要制定或修改應(yīng)對氣候變化專項法律法規(guī)。在《應(yīng)對氣候變化法》的基礎(chǔ)上，制定或修改專項法律法規(guī)，以實現(xiàn)能源、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)促進(jìn)及知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、建筑、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域法律法規(guī)的低碳轉(zhuǎn)型。此外，還應(yīng)制定和出臺《能源法》、《水電法》、《核電法》、《石油法》、《天然氣法》和《原子能法》等法律，這些法律的缺失將不利于我國低碳發(fā)展和應(yīng)對氣候變化。

第三要構(gòu)建立法的配套實施機(jī)制。徒法不足以自行，通過應(yīng)對氣候變化立法建立起一整套完備的應(yīng)對氣候變化法律體系之后，更為關(guān)鍵的是實施。為此，必須建立起一套完善的配套實施機(jī)制。包括建立應(yīng)對氣候變化的管理、考核與監(jiān)督機(jī)制；建立溫室氣體排放總量控制制度、溫室氣體排放許可制度和碳排放權(quán)交易制度；建立適應(yīng)氣候變化行動機(jī)制；建立有利于節(jié)能減排的價格、財稅、金融機(jī)制；建立應(yīng)對氣候變化法律的宣傳教育機(jī)制，積極培育全民低碳意識，大力倡導(dǎo)低碳生活方式；建立立法效果評估機(jī)制，及時反饋法律實施的效果，在應(yīng)對氣候變化法律法規(guī)實施后，遵循一定的原則和程序，運用科學(xué)和可行的方法，進(jìn)行評估和跟蹤調(diào)查，從而使立法進(jìn)一步滿足應(yīng)對氣候變化需求，以實現(xiàn)立法價值的最大化。