興邊富民行動實施情況調研──以四子王旗為例

興邊富民行動實施以來，四子王旗在規(guī)劃制定、資金支持和項目安排等方面得到了興邊富民政策的大力支持。在這一政策的帶動下，“十三五”以來，四子王旗經濟綜合實力不斷增強，基礎設施建設日趨完善，民生條件得到較大改善，農牧民收入大幅提高，生態(tài)文明建設成效日漸顯現(xiàn)，民族團結和邊境穩(wěn)固不斷加強。

一、四子王旗基本情況

四子王旗是自治區(qū)33個純牧業(yè)旗縣之一，也是全區(qū)19個少數民族邊境旗縣市之一，邊境線長104公里，屬于國家級貧困旗。全旗總面積2.55萬平方公里，其中牧區(qū)2.08萬平方公里，占總面積的82%。行政區(qū)劃為5個蘇木、5個鎮(zhèn)、3個鄉(xiāng)和1個牧場，全旗總人口212361人，居住著蒙古、漢、回、滿等11個民族，少數民族人口22675人，占總人口的10%。在興邊富民行動推動下，全旗經濟社會各項事業(yè)發(fā)展迅速，以2018年為例，地區(qū)生產總值60.6億元、固定資產投資35.9億元、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入28909元、農牧民人均純收入11042元，分別比“十二五”起步之年的2012年高出1.3倍、1.6倍、2倍和2.3倍。

二、興邊富民政策實施成效

“十三五”興邊富民行動規(guī)劃的主要任務包括以下內容：加強基礎設施建設、著力保障與改善民生、促進特色優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展、加強生態(tài)文明建設、促進民族團結和邊境穩(wěn)固。從調研反饋的信息看，四子王旗在上述幾方面所取得的成績較為突出。

（一）強化基礎設施建設，切實保障改善民生

受限于自然條件和歷史發(fā)展欠賬，當地牧民生產生活條件較差，特別是在靠近邊境一線，生產生活條件極差。“十三五”以來，在實施“興邊富民”項目時，該旗立足于改善牧民的生產生活條件，實施了畜牧業(yè)基礎設施、通村公路建設、村容村貌整治建設、水窖項目、特色產業(yè)、集體經濟、特色村寨建設等14個項目，累計投入興邊富民行動項目資金3790萬元。如，投放920萬在5個蘇木1個鎮(zhèn)實施了水窖工程；投放150萬元到紅格爾蘇木烏布里吾素嘎查特色村寨建設，硬化街巷4900平米，投放垃圾箱，極大改善了該嘎查的街道綠化、硬化、衛(wèi)生環(huán)境；投放200萬在巴音敖包蘇木夏布格嘎查建設鄉(xiāng)村道路，實現(xiàn)了通村公路與主干線的連接；投放50萬元在腦木更蘇木丁吉建設飼草料基地；投放1000萬元整合涉農涉牧資金，增加了貧困戶收入。一系列項目的實施，切實改善了牧民的生產生活條件，增強了發(fā)展后勁。

（二）扶持引導特色優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展

依托“龍頭企業(yè)+科技服務站+貧困戶”的合作模式，養(yǎng)殖業(yè)逐漸由數量型向質量、效益型轉變，形成了以杜蒙肉羊為主，肉牛、肉驢、蘆花雞等養(yǎng)殖業(yè)為補充的多元化發(fā)展格局。2018年出欄羊132萬只，完成杜蒙肉羊改良30萬只。在三個嘎查分別投入60萬元，發(fā)展集體經濟，共購買杜泊肉羊種公羊280只，通過對牧戶的有償使用，即提高了集體經濟收入，也壯大了杜蒙肉羊繁殖產業(yè)。建成肉羊科技服務站9處，輻射帶動3925戶農牧民持續(xù)增收。經過多年的培育，以杜蒙肉羊、戈壁羊等為主的特色農畜產品市場競爭力不斷增強，“四子王戈壁羊”入圍中國品牌價值評價榜。

（三）加強生態(tài)文明建設

四子王旗境內擁有天然草原面積3214萬畝，占總面積的86%，是保護京津地區(qū)的重要生態(tài)安全屏障。由于全球氣候變暖、降雨分布不均、人口較快增長、以及投入不足等原因，草原沙化、退化、鹽漬化嚴重。從2001年開始，按照國家投資計劃，四子王旗先后啟動實施了京津風沙源治理工程、退牧還草工程、階段性禁牧工程，2011年啟動實施了草原生態(tài)保護補助獎勵機制。經過十幾年的不懈努力，沙化退化草原得到明顯恢復，水土流失和沙化面積逐年減少，取得了顯著的生態(tài)、社會和經濟效益。據監(jiān)測，植被覆蓋度由2000年的24%恢復到36%，草群平均高度由1999年的12厘米提高到16厘米，牧草品種由2000年的12種/平方米增加到17種/平方米。

（四）促進民族團結、邊境穩(wěn)固

興邊離不開穩(wěn)邊。促進民族團結和穩(wěn)定邊防，是習近平總書記在內蒙古代表團講話精神的重要內涵，也是烏蘭察布市“十三五”規(guī)劃對興邊富民的一個基本要求。一些邊境蘇木人口較少、邊境線較長，維護邊境安全的任務很重，僅僅依靠常規(guī)力量難以完全堵住安全漏洞。調查發(fā)現(xiàn)，靠近邊境線的三個蘇木充分發(fā)揮蒙古包和牧民的作用，把牧民職責納入了網格員職責范圍，使得每一個蒙古包都是一個哨所，每一個牧民都是一個哨兵，這種戍邊新模式對于常規(guī)的邊境安全維護起到了重要的補充作用。

三、四子王旗實施興邊富民行動的經驗

（一）必須加強組織領導。加強組織領導，是做好興邊富民行動的前提。興邊富民行動實施以來，四子王旗把這項工作作為振興全旗經濟發(fā)展的一項重點工作來抓，成立了四子王旗興邊富民行動工作領導小組，并下設了綜合協(xié)調辦公室。同時，各蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)也成立了相應的領導機構，全旗形成了“統(tǒng)一指揮、號令暢通、精明強干”的一套組織指揮系統(tǒng)，為興邊富民工作提供了強有力的組織保障。為了充分調動各方面力量積極參與興邊富民行動，在用好國家、自治區(qū)給予的優(yōu)惠政策的基礎上，在資金、人才、技術引進和開發(fā)方面，當地也制定了優(yōu)惠的地方政策。

（二）必須堅持發(fā)展這個要務。堅持加快發(fā)展是推進興邊富民行動的根本前提。解決民族地區(qū)的困難和問題、縮小民族地區(qū)與其他地區(qū)的差距，歸根到底要靠發(fā)展。邊境地區(qū)強烈發(fā)展的愿望與國家、自治區(qū)、烏蘭察布市的優(yōu)惠政策相結合，構成了興邊富民行動的強大動力。在實施興邊富民行動中，把發(fā)展優(yōu)勢特色產業(yè)作為強旗富民的首要任務，以項目和投資為重點，以資源整合和招商引資為手段，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，推動了經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

（三）必須因地制宜，統(tǒng)籌規(guī)劃。四子王旗地域遼闊，各地自然資源和生產條件差異較大，在制定“興邊富民行動”規(guī)劃和方案過程中，要突出重點，因地制宜，選擇最適宜的項目。在項目申報上，組織相關專家、技術人員，對項目可行性進行反復論證，保證了項目建設的科學性和合理性，為“興邊富民行動”項目實施奠定了基礎。

四、興邊富民實施過程中存在的問題

在興邊富民行動的實施過程中，雖然取得了很大的成績，但也存在著一些問題和不足，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）宣傳力度不夠，群眾參與度不高。興邊富民行動是一項系統(tǒng)的社會民心工程，涉及面寬，工作難度大，需要政府各個部門的密切配合，尤其需要廣大農牧民的參與。從調研來看，該旗許多群眾甚至一些基層干部對興邊富民政策知之甚少。

（二）資金投入不足，使用情況不理想。一方面資金投入與產出比例不夠合理?！笆濉币詠?，四子王旗被列為國家興邊富民行動重點旗，累計共享受9270萬元補助資金，但這幾年的產業(yè)投入主要面向中小項目，實際產出效果不明顯。另一方面，資金投向缺乏專一性和長期性。興邊富民行動項目，從制定到實施主要是依據當年急需發(fā)展的項目而定，沒有從根本上進行長遠規(guī)劃，資金投入缺乏專一性和連續(xù)性，不能從真正意義上實現(xiàn)規(guī)?；图苫l(fā)展。這兩方面情況的存在，歸根結底還是由于資金的投入量有限，面對方方面面的資金缺口，資金投入明顯不足。

（三）基礎設施建設滯后，養(yǎng)殖效益不高。草原生態(tài)補獎政策實施后，四子王旗禁牧區(qū)實行舍飼養(yǎng)殖。由于牧區(qū)遠離城鎮(zhèn)，居住分散，運輸成本高，投入成本大，基礎設施建設滯后。牧民住房和棚圈大部分為土坯房，與生產生活需求差距較大。目前，小草庫倫建設、草地圍欄、標準化暖棚、青貯窖、機具數量還遠遠不夠，特別是規(guī)模育肥場建設滯后。

（四）組織化程度不高，抗市場風險能力弱。盡管有賽諾公司這一龍頭企業(yè)的帶動，但由于受地域、信息、文化和民族習慣等因素的影響，“公司+基地+牧戶”的產業(yè)化組織形式還處于起步階段，單打獨斗的生產方式仍然占主導地位。牧民組織化、合作化程度低，導致畜牧業(yè)生產成本高、抵御自然災害和市場風險的能力較弱。

（五）基層公共服務能力不強，蒙語授課教師存在青黃不接現(xiàn)象。蘇木嘎查建設了文化活動場所，但多數場所設備殘缺。蘇木嘎查醫(yī)療衛(wèi)生機構專業(yè)技術骨干相對缺乏，基層蒙語授課教師存在青黃不接現(xiàn)象。位于紅格爾蘇木的紅格爾蒙校始建于1951年，是全市唯一一所蒙語授課六年制小學，承擔著該旗五個蘇木、周邊旗縣以及呼市、包頭的蒙古族適齡兒童義務教育的任務。學校現(xiàn)有教職工33名，在校生130名。但是近年來，由于現(xiàn)有教師年齡偏大，年輕教師外流嚴重，加之招考政策門檻高，本科生不愿來，?？粕鷣聿涣?，導致師資力量嚴重不足。

（六）不能較好處理生態(tài)保護與產業(yè)發(fā)展間的關系。部分基層干部群眾對生態(tài)文明認識不足，思想不夠解放，視野不夠開闊，對國家禁牧政策實施后，牧區(qū)如何做到既有效保護生態(tài)又加快產業(yè)發(fā)展間關系處理不夠好，片面認為禁牧后牧區(qū)產業(yè)發(fā)展就會受限，不能夠跳出圈子看圈子。加之禁牧后，牧民僅依靠國家禁牧款生活，自我發(fā)展動力不足、能力不強，使牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展產業(yè)得不到有效發(fā)展。

五、對策與建議

（一）提高認識，加大宣傳力度。通過廣播、電視、報紙、發(fā)放傳單等多種宣傳形式，強化各級干部群眾在興邊富民行動中的責任意識，增強自我建設、自我發(fā)展的思想意識，切實增強貫徹落實興邊富民行動的使命感、責任感和自覺性。

（二）加大資金投入力度。一是在爭取國家、自治區(qū)興邊富民行動專項資金的同時，市旗兩級政府要足額落實興邊富民行動項目所需資金。二是積極引導爭取各類國際組織、政府機構、企業(yè)、個人等方面的援助、捐助。三是積極爭取中央財政邊境建設事業(yè)補助費，重點用于解決嘎查村群眾生產生活中的急難問題。四是積極鼓勵、引導和支持金融機構對有市場、有效益、有信貸條件的項目加大信貸支持力度，爭取國家安排的貼息資金和扶貧貸款，增強蘇木嘎查對信貸資金的吸引力。

（三）大力推進牧區(qū)牧業(yè)發(fā)展。優(yōu)化對口支援體制機制和轉移支付制度，加大對牧區(qū)的支持力度。在安排生產建設項目和培育主導產業(yè)時，優(yōu)先安排與牧民生產生活密切相關的基礎設施建設項目和公益性項目。支持牧區(qū)加快轉變生產經營方式，大力培育生態(tài)家庭牧場、聯(lián)戶牧場、牧民合作聯(lián)社等新型經營主體。支持牧區(qū)發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)、農畜產品加工業(yè)、商貿物流業(yè)、牧家游等特色優(yōu)勢產業(yè)。鼓勵科技人員加強牧業(yè)實用科技普及、培訓和示范推廣，科技項目向牧業(yè)牧區(qū)傾斜，提高畜牧業(yè)產業(yè)科技含量。

（四）實施就地就近脫貧行動。圍繞守土固邊、居邊脫貧致富目標，按照“六個精準”的要求，堅持扶貧開發(fā)與富裕邊民、鞏固國防相結合，堅持精準扶貧與區(qū)域發(fā)展相結合，因地制宜，加大扶持力度，支持邊境蘇木通過發(fā)展種養(yǎng)業(yè)、傳統(tǒng)手工業(yè)、農畜產品加工和鄉(xiāng)村旅游等特色產業(yè)實現(xiàn)脫貧。結合國家退耕還林還草、天然林保護、退牧還草等生態(tài)工程，綜合采取經濟扶持、金融支持、生活保障、優(yōu)化服務等措施，全力推進產業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧、教育扶貧、科技扶貧、健康扶貧、生態(tài)扶貧、殘疾人兜底保障，提升牧民生產生活水平，確?，F(xiàn)行標準下貧困人口如期實現(xiàn)脫貧。

（五）加強牧區(qū)旅游開發(fā)。牧區(qū)旅游是四子王旗的優(yōu)勢。要在做好生態(tài)保護的同時，依托格根塔拉特色旅游品牌，帶動打造一批星級牧區(qū)旅游接待戶、特色小鎮(zhèn)、傳統(tǒng)村落、休閑牧業(yè)示范點。加強道路建設，變“景點旅游”為“全域旅游”。

（六）改善牧區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生條件。借助京蒙對口幫扶，采取?？乒步?、專家巡診、醫(yī)聯(lián)體、整體托管等形式，加強與北京知名醫(yī)院合作，讓牧民在家門口就能享受優(yōu)質醫(yī)療服務。加強牧區(qū)基本醫(yī)療衛(wèi)生資源配置，做好“草原120服務”，切實解決邊遠蘇木牧民看病難問題，在無村醫(yī)的邊遠嘎查實行“小藥箱”工程，讓牧民生活得更加健康快樂。

（七）堅持推進民族團結。牢牢把握各民族共同團結奮斗、共同繁榮發(fā)展的主題，持續(xù)深入長期不懈開展民族團結進步創(chuàng)建活動。同時，推動軍民共建，將興邊富民行動和愛國固邊戰(zhàn)略緊密結合起來。

（八）加大對少數民族人才的培訓力度。努力培養(yǎng)一批經濟、管理、科技、教育、文化衛(wèi)生等各方面的急需人才，對有發(fā)展?jié)摿Φ纳贁得褡迦瞬胚M行重點培養(yǎng)，有效解決目前少數民族人才短缺問題。采取定向培養(yǎng)措施，創(chuàng)造條件鼓勵更多的少數民族人才到基層、到蘇木嘎查學習鍛煉，為少數民族群眾服務。建立健全民族學校教師補充更新機制，加大教師分類培訓力度，提升教師隊伍素質。

（九）統(tǒng)籌協(xié)調經濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的關系。深入貫徹新發(fā)展理念，努力探索一條符合戰(zhàn)略定位、體現(xiàn)當地特色，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向的高質量發(fā)展新路子。