黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制系統(tǒng)性建構(gòu)

□ 曾 剛，周 全

（華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 201620）

一、黨內(nèi)法規(guī)評估的現(xiàn)實(shí)意義

（一）黨內(nèi)法規(guī)評估的現(xiàn)實(shí)需要

黨的十八屆四中全會提出了建設(shè)中國特色社會主義法治體系的宏偉目標(biāo)，其中包括兩大重點(diǎn)，即“形成完備的法律規(guī)范體系”和“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。這不僅使得“黨內(nèi)法規(guī)體系”建設(shè)成為推進(jìn)依法治國的重要任務(wù)和全新范疇，還意味著對政黨的法治研究需以黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有效銜接和協(xié)調(diào)為前提。對“黨內(nèi)法規(guī)體系”建設(shè)的要求是“完善的”，在語義邏輯上說明了我國當(dāng)前已經(jīng)存在“黨內(nèi)法規(guī)體系”，但這種體系尚有完善和進(jìn)步的空間。

隨著黨內(nèi)法規(guī)體系融入“中國特色社會主義法治體系”，黨內(nèi)法規(guī)學(xué)“應(yīng)借鑒法學(xué)的立法技術(shù)思路與方法”也逐漸成為一種共識。［1］由于對黨內(nèi)法規(guī)的法學(xué)視角研究呈現(xiàn)出一種“井噴”的態(tài)勢，使黨內(nèi)法規(guī)的歷史沿革、與國家法律的銜接機(jī)制、具體的調(diào)整范圍及體系構(gòu)建等宏觀層面的研究成果已漸趨飽和，進(jìn)而推動了學(xué)界逐漸將研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)向黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域的微觀層面。2012年5月，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）發(fā)布，并于2019年8月30日作出修訂，第六章“保障”中第三十六條對黨內(nèi)法規(guī)評估作出了規(guī)定。從規(guī)范的角度出發(fā)，第三十六條之規(guī)定沿襲了原《制定條例》對黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制的規(guī)定并作出了一定補(bǔ)充，這使得兼具理論價值和實(shí)踐意義的黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制成為黨內(nèi)法規(guī)研究的新領(lǐng)域與實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理的新路徑。2018年，中共中央印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022）》提出，到2021年須形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，但黨內(nèi)法規(guī)體系的形成并不意味著黨內(nèi)法規(guī)一定可以產(chǎn)生預(yù)期的實(shí)效，只有當(dāng)構(gòu)成社會的人——無論是官員還是大多數(shù)公民的實(shí)際行為與憲法、法規(guī)等規(guī)定所指向或認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)相一致時，這些規(guī)定才在該社會中具有實(shí)效。［2］若要真正取得黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)效性，除了法規(guī)體系的健全與完備外，還需借助評估機(jī)制以實(shí)現(xiàn)立規(guī)質(zhì)量的提高?！巴晟频狞h內(nèi)法規(guī)體系”應(yīng)是“量”與“質(zhì)”的統(tǒng)一，不僅要實(shí)現(xiàn)“量”的完整全面，還需實(shí)現(xiàn)“質(zhì)”的和諧有效。黨內(nèi)法規(guī)的制定主要解決的是“量”的問題，而黨內(nèi)法規(guī)評估則對應(yīng)著“質(zhì)”的問題，影響著該體系質(zhì)量的高低。對國家立法進(jìn)行實(shí)施效果之評估，有助于在直觀層面了解我國法治建設(shè)的現(xiàn)狀；對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行實(shí)施效果之評估，則有助于進(jìn)一步了解社會各主體對黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的真切感受與評價，不僅可以把脈我國黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)所取得的成績及存在的不足，而且評估之后的回應(yīng)機(jī)制可以進(jìn)一步推動黨內(nèi)法規(guī)體系的完善，以推進(jìn)全面依法治國的進(jìn)程。

（二）黨內(nèi)法規(guī)評估的現(xiàn)實(shí)意義

黨內(nèi)法規(guī)作為管黨治黨的規(guī)范依據(jù)，由于憲法上確立的黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，其效力不僅及于黨內(nèi)，更具備極強(qiáng)的“外溢效應(yīng)”，成為我國推進(jìn)黨內(nèi)治理乃至國家治理的重要內(nèi)容。權(quán)力多元、利益協(xié)調(diào)、制度至上及廉潔高效是黨內(nèi)治理的新意蘊(yùn)，而完善黨內(nèi)法規(guī)體系則是推動黨內(nèi)治理發(fā)展進(jìn)程中重要的治黨方略之一。［3］加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制建設(shè)不僅源自于黨內(nèi)法規(guī)體系自身建設(shè)的內(nèi)在要求，亦契合了黨內(nèi)法規(guī)服務(wù)黨內(nèi)治理乃至國家治理的現(xiàn)實(shí)需要，在一定程度上對黨內(nèi)治理的宏觀目標(biāo)起到了細(xì)化分解的作用，將原本抽象的發(fā)展任務(wù)拆解成若干可供操作的具體任務(wù)，大大提升了黨內(nèi)治理的效能與質(zhì)量，并為治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與治理方式的改善夯實(shí)了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。［4］

首先，利于黨內(nèi)法規(guī)清理。黨內(nèi)法規(guī)評估可以引出后續(xù)的黨內(nèi)法規(guī)清理，并有助于下一輪黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃工作。如上文所述，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)是一項(xiàng)統(tǒng)籌黨內(nèi)法規(guī)立改廢釋、備案、清理、評估等工作的系統(tǒng)性工程，針對黨內(nèi)法規(guī)存在的重復(fù)、與國家法律難以銜接以及過度抽象化等現(xiàn)象，需要黨內(nèi)法規(guī)整體規(guī)劃與全面清理工作的協(xié)同推進(jìn)，而以何種標(biāo)準(zhǔn)作為開展立規(guī)規(guī)劃和清理工作的依據(jù)，具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。黨內(nèi)法規(guī)評估通過對黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)施過程中所表現(xiàn)出的執(zhí)行力和實(shí)施后所帶來的影響進(jìn)行歸納總結(jié)，所得出的評估結(jié)論不僅可以為黨內(nèi)法規(guī)清理工作的開展提供依據(jù)，還可以為新的黨內(nèi)法規(guī)的制定提供反饋與參考。

其次，利于形成科學(xué)的規(guī)范指引。黨內(nèi)法規(guī)評估可以有效實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系實(shí)體與程序相協(xié)調(diào)，以促成一個形式規(guī)范、科學(xué)完善、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)體系，為黨內(nèi)治理路徑的探索提供科學(xué)的規(guī)范指引。黨內(nèi)法規(guī)的制定，應(yīng)是黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的科學(xué)配置與嚴(yán)格遵照制定程序的結(jié)果，故黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制具有內(nèi)外雙重使命，對內(nèi)需要化解黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部規(guī)范之間存在的沖突，檢查法規(guī)的執(zhí)行情況和實(shí)施效果；對外需盡力調(diào)和與國家法律的矛盾與錯位，剔除黨內(nèi)法規(guī)體系中不協(xié)調(diào)的部分，努力實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法制的剛性與軟性相統(tǒng)一，以實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系的基本精神與價值旨趣互融互通。［5］這樣的雙重使命使得黨內(nèi)法規(guī)評估不僅要關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)的文件名稱、辭句用語、表述方式、文本結(jié)構(gòu)等形式要件，還需對規(guī)范內(nèi)容是否合法、合規(guī)、適時等實(shí)質(zhì)性要素進(jìn)行考量，努力做到科學(xué)合理、深度完善、實(shí)體為主、程序并進(jìn)的全面審查與評估，以最終實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)形式規(guī)范、內(nèi)容協(xié)調(diào)完整及制度體系的科學(xué)統(tǒng)一。［6］

再次，利于提升治理效能。黨內(nèi)法規(guī)評估是黨內(nèi)治理的重要手段，可以真實(shí)反饋黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施效果，將黨內(nèi)治理的宏觀任務(wù)予以細(xì)化和具體操作，為治理效能的提升提供一個可視化的標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)調(diào)對黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施效果進(jìn)行評估，不但可以體現(xiàn)法治之效果，更是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)和提升黨內(nèi)治理實(shí)效的助推器，如果評估結(jié)果不盡如人意，那么黨內(nèi)法規(guī)制定得再完善也將無益于黨內(nèi)治理。治理并非強(qiáng)調(diào)有一套固定的可供遵循的規(guī)則指引，而是更注重和而不同、主體多元、有序參與的過程，黨內(nèi)法規(guī)評估就體現(xiàn)出了這種特質(zhì)。黨內(nèi)法規(guī)的制定主體乃至執(zhí)行主體都需依規(guī)確定，沒有可以裁量的自由空間，但對黨內(nèi)法規(guī)評估而言，除了黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)、起草部門和單位等評估主體，學(xué)者、科研機(jī)構(gòu)或其他非適格主體亦可對黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施效果進(jìn)行相應(yīng)的評估，如中國人民大學(xué)法治評估研究中心于2015—2017年連續(xù)三年對全國28個省市自治區(qū)就“中國法治滿意度”開展評估，其中就包括針對黨內(nèi)法規(guī)的問卷調(diào)查，并最終形成了相應(yīng)的評估報告。［7］評估報告中所提出的問題是黨內(nèi)治理過程中所出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問題，且由于評估主體的多元化，使問題具有一定的深度、廣度和真實(shí)度。黨內(nèi)法規(guī)評估是多元主體對黨內(nèi)治理問題真實(shí)反饋的集中渠道，無論是主體的多元性、問題的集中性還是后續(xù)清理工作的有效性，均可對黨內(nèi)治理效能的提升有所助益。

（三）建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制的目標(biāo)要求

法律當(dāng)為治國之重器，而良法當(dāng)為善治之前提。法治具有雙重含義，即法律不僅應(yīng)當(dāng)被遵守，被遵守的法律本身亦應(yīng)是良法。［8］然而，法律的制定或是立法者有意識、有目的地積極創(chuàng)制，或是立法者對法律實(shí)踐中所形成的慣例之遵從，前者仰仗人之理性，后者則依靠人之經(jīng)驗(yàn)，然則人之經(jīng)驗(yàn)與理性均非白璧無瑕，故任何立法均難言絕對和恒久的良善。［9］所以，兼具“軟法”與“政策”屬性的黨內(nèi)法規(guī)，政治屬性強(qiáng)于法律屬性的特征讓其與國家法律有顯著不同，［10］但也必須認(rèn)識到，黨內(nèi)法規(guī)仍具備法律的一般特性，其適用范圍、規(guī)范格式和權(quán)利義務(wù)設(shè)定等基本要件仍與法律存在諸多相似之處，故其必然與立法一樣，存在立規(guī)上的短板與執(zhí)行中的欠缺，因而也急需以立法之經(jīng)驗(yàn)為外部參照，用法律體系的內(nèi)在機(jī)制去彌補(bǔ)立法之弊端，借鑒立法評估制度，建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制，以推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系的不斷完善。

《制定條例》將“提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量”作為黨內(nèi)法規(guī)制定工作的主要目標(biāo)之一，并體現(xiàn)在總則的第一條。為了在實(shí)踐中更好地實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，在第六章第三十六條對黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后的評估又作出了具體規(guī)定，目的性條款與執(zhí)行性條款兩者前后照應(yīng)，既凸顯了提高立法科學(xué)化水平的法治追求，也契合了“全面推進(jìn)依法治國”的總目標(biāo)。構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制可以有效提升黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量與科學(xué)化水平，這對于全面推進(jìn)依法治國，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有深遠(yuǎn)影響。全面推進(jìn)依法治國，是“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分，不僅包括國家法律體系的現(xiàn)代化，亦包括黨內(nèi)法規(guī)體系的現(xiàn)代化，必須堅(jiān)持法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)。目前，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)基本形成，在“提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量”目的性條款和“全面推進(jìn)依法治國”總目標(biāo)要求下，無論是立法抑或是立規(guī)都應(yīng)把重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到“優(yōu)”的層面，高質(zhì)量立法或立規(guī)已成為現(xiàn)階段法治建設(shè)所追求的目標(biāo)。解決中國一切問題的關(guān)鍵在黨，依法治國目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須以黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提，治國可以依靠法律，治黨則必須依托黨內(nèi)法規(guī)。若黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)性和可操作性有所欠缺，則黨領(lǐng)導(dǎo)下的法治建設(shè)就缺乏合理有效的規(guī)范，全面推進(jìn)依法治國只能是一句空話。2012—2014年，為了進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)體系，中共中央針對黨內(nèi)法規(guī)開展第一次集中清理，通過對新中國成立至2012年6月期間出臺的2．3萬余件中央文件進(jìn)行全面篩查，梳理出規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件1178件，經(jīng)過清理，廢止322件，宣布失效369件。［11］2018—2019年，為了切實(shí)提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力和實(shí)施效果，中共中央開展第二次集中清理工作，此次宣布廢止54件，宣布失效56件，修改8件。［12］伴隨著兩輪集中清理工作的完成，新的黨內(nèi)法規(guī)開始密集出臺。2017年6月，由中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》指出，必須牢牢抓住質(zhì)量這個關(guān)鍵。黨內(nèi)法規(guī)體系基本形成以后，立規(guī)的目標(biāo)開始由數(shù)量規(guī)模型立規(guī)逐步轉(zhuǎn)向質(zhì)量效益型立規(guī)，而如何切實(shí)提高立規(guī)質(zhì)量就成為了立規(guī)工作中所直面的主要問題。黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)是一項(xiàng)統(tǒng)籌黨內(nèi)法規(guī)立改廢釋、備案、清理、評估等工作的系統(tǒng)性工程，每一個環(huán)節(jié)的缺位都會直接影響黨內(nèi)法規(guī)體系的科學(xué)性。而作為提升黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量、促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與黨建實(shí)踐密切結(jié)合的重要手段，黨內(nèi)法規(guī)評估能夠有效強(qiáng)化管黨治黨的精準(zhǔn)度與實(shí)效性，是建設(shè)完善的黨內(nèi)法規(guī)體系不可替代的關(guān)鍵一環(huán)，不僅能夠克服立規(guī)后不顧實(shí)施效果的困境，還能夠以客觀標(biāo)準(zhǔn)或具體數(shù)據(jù)為依據(jù)，使立規(guī)主體關(guān)注立規(guī)預(yù)期和實(shí)施效果，從而實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力和實(shí)施效果的最大化，并最終服務(wù)于“全面推進(jìn)依法治國”的總目標(biāo)?？梢哉f，“提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量”目的性條款和“全面推進(jìn)依法治國”總目標(biāo)為黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制的建構(gòu)奠定了重要基礎(chǔ)及目標(biāo)指引。

二、黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制建構(gòu)的基本思路

（一）黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制的現(xiàn)狀考察

基于功能主義的角度出發(fā)，黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制的技術(shù)性質(zhì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其理論性質(zhì)，因而在開展評估工作時必須有一套完整且科學(xué)的制度供給和操作流程以供遵循。盡管黨內(nèi)法規(guī)評估意義重大，但仍應(yīng)認(rèn)識到黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制是在借鑒立法評估的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的，還是一個新生事物，并無成熟的模式和規(guī)范可供遵循，這就使得當(dāng)前形勢下的黨內(nèi)法規(guī)評估工作進(jìn)展緩慢。目前，直接涉及黨內(nèi)法規(guī)評估的在規(guī)范層面上的依據(jù)僅有《制定條例》第三十六條之規(guī)定，而僅靠一條原則性的條文來架構(gòu)起黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制有些不切實(shí)際，更何況該條規(guī)定只是原則性地規(guī)定了評估內(nèi)容和評估目標(biāo)，對具體的程序、標(biāo)準(zhǔn)、方法等關(guān)鍵環(huán)節(jié)尚未提及。同時，該條款對黨內(nèi)法規(guī)評估的表述并未采用“應(yīng)當(dāng)”，這就意味著是否對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行評估屬于評估機(jī)關(guān)的自由裁量空間而非必經(jīng)程序，“非必經(jīng)程序”的定位極有可能產(chǎn)生“不規(guī)范評估”或“不愿意評估”的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致將評估機(jī)制納入規(guī)范層面的立規(guī)初衷與制度價值可能被異化。對此，近年來各地方針對黨內(nèi)法規(guī)評估從不同的角度展開了積極的探索并取得了相應(yīng)的成就。一是在評估方法層面：湖北省紀(jì)委先后組織開展了一系列黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施情況評估工作，初步探索了通過調(diào)研評估提高黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)科學(xué)化水平的路徑。在對部分黨內(nèi)法規(guī)展開評估工作時，始終堅(jiān)持以廣泛調(diào)查為基礎(chǔ)，制定詳細(xì)的工作方案，提高黨員參與程度，匯集多方智慧以凝聚共識；以問卷調(diào)查為載體，邀請專家學(xué)者和基層黨員干部共同設(shè)計(jì)問卷，科學(xué)精準(zhǔn)抽樣以增強(qiáng)評估的專業(yè)性；以統(tǒng)計(jì)技術(shù)為支撐，在收集、整理、分析信息資料時采取定性與定量相統(tǒng)一的方法以提高數(shù)據(jù)可信度；以綜合分析為關(guān)鍵，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上提出有針對性的評估建議，最終形成一份科學(xué)完善的評估報告供黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)參考。［13］二是在評估主體層面：福建省委與福建師范大學(xué)于2017年11月合作建立了全國首家黨內(nèi)法規(guī)評估專業(yè)機(jī)構(gòu)——福建省黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評估中心，積極探索在黨內(nèi)法規(guī)評估工作中引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的路徑。評估中心的主要任務(wù)是組織專家學(xué)者針對福建省黨內(nèi)法規(guī)開展評估和清理工作，為黨內(nèi)法規(guī)在立改廢釋四重維度上的完善提供科學(xué)有效的參考。［14］三是在評估機(jī)制的程序設(shè)計(jì)層面：四川省委辦公廳于2018年1月印發(fā)了《省委黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評估辦法（試行）》，明確規(guī)定了評估工作開展的具體程序，為黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制的落地提供了確切的操作流程和規(guī)范依據(jù)。［15］

可以看出，目前已有部分地區(qū)逐步走上了黨內(nèi)法規(guī)評估工作的探索道路，但由于探索階段缺乏操作準(zhǔn)則和經(jīng)驗(yàn)，使得黨內(nèi)法規(guī)評估的實(shí)效不夠明顯，評估工作尚存許多共性問題，如在實(shí)踐中存在不善于或不愿意探索黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制等問題。為破解黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制的發(fā)展困境，需建構(gòu)一個以評估標(biāo)準(zhǔn)為核心、以清理為回應(yīng)機(jī)制、以“提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量”為目標(biāo)的完整的黨內(nèi)法規(guī)評估體系，從而對黨內(nèi)法規(guī)施以全面、科學(xué)、系統(tǒng)的評估。系統(tǒng)性科學(xué)性的黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制，需在法治化的框架下對之進(jìn)行審視和建構(gòu)，這是一項(xiàng)長期且浩大的工程，絕非一蹴而就，“解決這一問題，既無歷史先例可循又無域外經(jīng)驗(yàn)可鑒，只能依靠社會主義民主政治建設(shè)實(shí)踐不懈探索?！保?6］

（二）黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制建構(gòu)應(yīng)遵循的思路

在我國的法治語境和政治邏輯下，黨內(nèi)法治不僅可以提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，亦是國家法治化事業(yè)的邏輯前提與核心所在。［17］依規(guī)治黨是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、基本路徑和重要條件，其核心就是黨內(nèi)法規(guī)體系的不斷完善，這就形成了對黨內(nèi)法規(guī)評估的迫切需求。如上文所述，作為一種新生事物，黨內(nèi)法規(guī)評估既無完善的規(guī)范基礎(chǔ)作為支撐，又缺乏具體的操作規(guī)程和配套程序，難免在法治實(shí)踐中發(fā)展緩慢。因此，借鑒立法評估制度發(fā)展經(jīng)驗(yàn)或許是解題之法。黨內(nèi)法規(guī)體系雖然與國家法律體系存在差異，但黨內(nèi)法規(guī)仍具備法律的一般特性，其制定程序、價值追求、權(quán)利義務(wù)設(shè)定等基本要件與法律有諸多相似之處，兩者具有同質(zhì)性，［18］這也就意味著在完善黨內(nèi)法規(guī)體系進(jìn)程中所面臨的問題極有可能在法律體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)中尋求到較好的解決辦法。我國的法制建設(shè)亦曾面臨體系不健全、內(nèi)容不科學(xué)、定位不明確、權(quán)限不清晰、程序不協(xié)調(diào)等難題，但經(jīng)過幾十年的持續(xù)完善，這些問題已經(jīng)得到了較好解決，也積累了大量的有益經(jīng)驗(yàn)可供參考，這為“黨內(nèi)法規(guī)學(xué)借鑒法學(xué)的立法技術(shù)思路與方法”提供了現(xiàn)實(shí)可能性。但仍需注意，黨內(nèi)法規(guī)畢竟是特殊的法規(guī)范，在概念特征、適用范圍、調(diào)整對象、規(guī)范形式上均有別于國家法律，若僅僅以傳統(tǒng)法學(xué)的審視眼光和知識體系去分析黨內(nèi)法規(guī)，則必然會混淆黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系。因此，對黨內(nèi)法規(guī)體系的完善不僅要與法制建設(shè)的一般理論相契合，還需彰顯自身的特征以滿足黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行的特殊要求。黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制的構(gòu)建亦應(yīng)遵循這樣的思路，在借鑒立法評估制度發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，必須充分尊重黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范特征和發(fā)展規(guī)律。

三、黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制的系統(tǒng)性建構(gòu)

（一）明確黨內(nèi)法規(guī)評估主體

一般說來，黨內(nèi)法規(guī)評估多采用自主性評估模式，也就是由黨內(nèi)法規(guī)的制定主體和實(shí)施主體來對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行評估，這是一種“內(nèi)部評估”，是借鑒立法評估在實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)所采取的模式。2004年，由國務(wù)院印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確指出，規(guī)章、規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)與實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)定期對立法的實(shí)施狀況進(jìn)行評估①《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定：“規(guī)章、規(guī)范性文件施行后，制定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對其實(shí)施情況進(jìn)行評估。實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將評估意見報告制定機(jī)關(guān)；制定機(jī)關(guān)要定期對規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行清理?！?。這種內(nèi)部評估模式固然具有權(quán)限廣泛、經(jīng)費(fèi)充足、專業(yè)性和權(quán)威性較強(qiáng)等優(yōu)點(diǎn)，但也存在較多問題，如評估欠缺公正性，違背“自己不做自己法官”的程序正義原則；評估活動易出現(xiàn)隨意性和非規(guī)范性，黨內(nèi)法規(guī)的制定部門或?qū)嵤┎块T自己單獨(dú)決定，裁量空間較大又無相應(yīng)的程序規(guī)制，等等。黨內(nèi)法規(guī)評估主體的多元化應(yīng)當(dāng)成為建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制的制度選擇，而立法評估中的“利益相關(guān)者”理論或可為黨內(nèi)法規(guī)評估提供一個解決問題的思路②“利益相關(guān)者”一詞最早出現(xiàn)于1963年斯坦福大學(xué)一個研究小組（SRI）的內(nèi)部文稿中，是指那些沒有其支持，組織就無法生存的群體，如股東、雇員、顧客、供貨商、債權(quán)人等。最早將“利益相關(guān)者”方法運(yùn)用于政府政策評估的是瑞典學(xué)者韋唐（Vedung．E），他在其專著《公共政策與項(xiàng)目評估》中具體探討了政策評估的利益相關(guān)者模式。參見Vedung．E，Public Policy and Program Evaluation，New Brunswick（U．S．A）and London（U．K）：Transaction Publishers．1997．轉(zhuǎn)引自汪全勝《論立法后評估主體的建構(gòu)》，載政法論壇2010年第5期，第42-49頁。。立法評估中的“利益相關(guān)者”是指那些可以影響立法活動、立法評估活動或被立法活動、立法評估活動所直接影響的人或團(tuán)體。［19］如海南省人大對《海南省住宅區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》的評估，就會涉及到海南省內(nèi)物業(yè)管理行政主管部門、建設(shè)行政主管部門、物業(yè)管理公司、各大小區(qū)及其業(yè)主等。［20］在黨內(nèi)法規(guī)評估主體制度建構(gòu)中引入“利益相關(guān)者”理論，繼而推動黨內(nèi)法規(guī)評估主體的多元化，不僅可以保證評估信息的真實(shí)性和全面性，克服自主評估模式的局限性，還可以保證評估結(jié)果的可應(yīng)用性和可接受性，有助于繼續(xù)推進(jìn)立規(guī)工作，評估所形成的成果也更易于被不同利益主體所接受。

在黨內(nèi)法規(guī)對評估主體尚無統(tǒng)一規(guī)范的情況下，對于評估主體模式的探索還需借鑒立法評估的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，努力推進(jìn)評估主體多元化和規(guī)范化。一是明確內(nèi)部評估主體。修訂后的《制定條例》第三十六條并未沿用原《制定條例》第三十二條所規(guī)定的“黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)、起草部門和單位”這一評估主體，其目的就是為了實(shí)現(xiàn)評估主體的多元化。黨內(nèi)法規(guī)的制定主體和實(shí)施主體作為內(nèi)部評估的主體，盡管已經(jīng)不再是黨內(nèi)法規(guī)評估規(guī)范層面的唯一主體，但也是我國黨內(nèi)法規(guī)評估工作的主要落實(shí)者和執(zhí)行者，更是有規(guī)范依據(jù)開展黨內(nèi)法規(guī)評估工作的最基本主體。二是借鑒“利益相關(guān)者”評估模式。由于黨內(nèi)法規(guī)較強(qiáng)的“外溢”效應(yīng)，經(jīng)常使得某一黨內(nèi)法規(guī)的效力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過黨員及黨組織層面，更及于外部的相關(guān)人員及組織，因而這些人員及組織也應(yīng)參與評估以拓展評估的深度及廣度，但必須對不同的“利益相關(guān)者”進(jìn)行具體分析，明確其性質(zhì)與范圍。三是引入“第三方”專業(yè)評估機(jī)構(gòu)。2018年，四川省委辦公廳印發(fā)的《省委黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評估辦法（試行）》明確指出，可以將符合條件的部分黨內(nèi)法規(guī)評估工作委托給具備條件的第三方開展。①《省委黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評估辦法（試行）》規(guī)定：“根據(jù)需要，可以將非涉密省委黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評估工作的部分事項(xiàng)，委托具備條件的有關(guān)黨校、高校、科研機(jī)構(gòu)、社會組織等單位開展?！钡谌姜?dú)立評估機(jī)構(gòu)一般依托高?；蛘呖蒲袡C(jī)構(gòu)豐富的學(xué)術(shù)資源，具備評估所需的專業(yè)技術(shù)人員和相關(guān)的理論知識、技術(shù)手段與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，且與該法律法規(guī)的制定與執(zhí)行環(huán)節(jié)無利益關(guān)系，因而往往具有更強(qiáng)的專業(yè)性和客觀性，如依托中國人民大學(xué)所設(shè)立的法治評估研究中心、依托蘭州大學(xué)所設(shè)立的中國地方政府績效評價中心等。四是廣泛吸收黨員參與。黨員是黨內(nèi)法規(guī)的主要調(diào)整及作用對象，他們對黨內(nèi)法規(guī)的運(yùn)行狀況感受最深，了解最全，他們的各種反饋亦應(yīng)是衡量黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的重要因素。廣泛吸收黨員參與，對于提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量、增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的可接受性和執(zhí)行性以及充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。［21］因此，在黨內(nèi)法規(guī)評估過程中應(yīng)考慮廣泛吸收普通黨員參與，通過座談會、聽證會、論證會等多種形式不斷拓展黨員參與評估的渠道和途徑，通過相應(yīng)的程序設(shè)計(jì)來保障黨員的知情權(quán)、建議權(quán)和參與權(quán)，進(jìn)而推動評估工作的順利開展。

（二）規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)評估程序

規(guī)范的評估程序不僅可以確保評估結(jié)果的客觀公正，亦可為評估工作的開展提供確切的操作指引，從而有效降低人力、物力及時間等方面的成本?？紤]到黨內(nèi)法規(guī)評估程序暫無規(guī)范層面的依據(jù)和指引，對立法評估程序范式的借鑒頗具必要性。值得注意的是，不同的黨內(nèi)法規(guī)因其適用范圍和調(diào)整事項(xiàng)的不同必然會呈現(xiàn)出一定的差異，若黨內(nèi)法規(guī)的評估程序精細(xì)到只能對應(yīng)某一部特定的黨內(nèi)法規(guī)，在完成該部法規(guī)的評估工作后就需進(jìn)行重新調(diào)整，那么盡管該部黨內(nèi)法規(guī)的評估工作會開展得較為順利，但該評估程序也喪失了構(gòu)建系統(tǒng)化、科學(xué)化評估機(jī)制的制度價值。為實(shí)現(xiàn)普遍性和具體性的適度均衡之目的，黨內(nèi)法規(guī)評估程序宜借鑒立法評估的程序設(shè)計(jì)，大致包括啟動與準(zhǔn)備、實(shí)施、完成三個大階段，這是一個可以適用于各種黨內(nèi)法規(guī)的評估順序、方法手段、時間步驟且能反復(fù)適用卻又相對具體的通用框架。［22］

黨內(nèi)法規(guī)評估的啟動與準(zhǔn)備階段。這一階段需完成兩個方面工作，即評估主體的確定和工作方案的制定。一是評估主體的確定。從評估主體多元化和評估過程公正化的角度考量，除了黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部評估主體，還需增設(shè)其他的參與主體，具體應(yīng)根據(jù)該黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象和適用范圍確定“利益相關(guān)者”，科學(xué)選取一定的黨員代表以及吸納一些專家學(xué)者和第三方機(jī)構(gòu)參與評估。二是工作方案的制定。合理制定評估的工作方案不僅是程序?qū)用娴囊螅嗍屈h內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制實(shí)體層面的要求。工作方案應(yīng)是評估機(jī)制中各結(jié)構(gòu)要素的綜合體現(xiàn)，是評估工作的具體指引和總體規(guī)劃，包括評估目標(biāo)介紹、評估原則闡釋、評估步驟確定、評估標(biāo)準(zhǔn)廓清、評估方法選擇以及時間安排、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、職責(zé)分工、組織保障等內(nèi)容，為黨內(nèi)法規(guī)評估工作的開展提供基本遵循。同時，擬定好的工作方案須經(jīng)黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后實(shí)行。

黨內(nèi)法規(guī)評估的實(shí)施階段。這一階段的首要任務(wù)是對評估信息的收集、整理、歸納和分析。為了保證評估結(jié)果的全面性和科學(xué)性，在收集評估信息時必須秉承客觀、全面、詳實(shí)的原則。為此，需要甄別信息本身的真實(shí)與否、信息來源科學(xué)與否、信息體系完整與否等，拓寬信息搜集的深度、增強(qiáng)信息篩選的精準(zhǔn)度，具體可以采用文獻(xiàn)檢索、實(shí)地考察、咨詢專家、問卷調(diào)查、個案分析、專題調(diào)研、召開聽證會和座談會等方法。信息收集是為后續(xù)的整理、歸納和分析提供足夠的參考材料，而整理、歸納和分析的結(jié)果則直接決定最終評估報告質(zhì)量，所以必須保持審慎的態(tài)度。這是一個對前期獲取的各種信息進(jìn)行系統(tǒng)加工的過程，能夠使原本無序的信息資料呈現(xiàn)出系統(tǒng)化、體系化并具有一定針對性的特征，具體可以采用實(shí)證分析、比較分析、成本收益分析、定性與定量相結(jié)合等方法。借鑒立法評估的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這一過程既可以委托第三方專業(yè)評估機(jī)構(gòu)來完成，也可以由黨內(nèi)法規(guī)的制定機(jī)關(guān)及實(shí)施機(jī)關(guān)吸納該領(lǐng)域的專家學(xué)者共同參與評估完成，以此提高評估的準(zhǔn)確性及科學(xué)性。

黨內(nèi)法規(guī)評估的完成階段。這一階段的主要工作是撰寫評估報告。評估報告是評估工作的最終成果，它以之前準(zhǔn)備階段和實(shí)施階段的一切工作為基礎(chǔ)，不僅要對黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況和實(shí)施效果作出全面、綜合且客觀的介紹，還需提出黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)施階段所存在的問題及對策建議，如繼續(xù)施行、修改、解釋或者廢止等，為黨內(nèi)法規(guī)體系的科學(xué)化建構(gòu)提供有益參考。

（三）優(yōu)化選擇黨內(nèi)法規(guī)評估方法

評估是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的工作，需運(yùn)用一定的技術(shù)不斷完善和改進(jìn)評估方法，從而在技術(shù)層面保證評估機(jī)制的科學(xué)性及全面性。一般而言，黨內(nèi)法規(guī)評估方法主要包括兩大方面：定性分析和定量分析。定性分析是指運(yùn)用歸納與演繹、概括與抽象等思維方法對研究對象進(jìn)行“質(zhì)”的分析，它主要依賴于評估人員的分析能力對研究對象進(jìn)行性質(zhì)辨析和發(fā)展預(yù)測，相比較于定量分析帶有更多的主觀判斷和價值判斷色彩。黨內(nèi)法規(guī)評估的主要目的是為了摸清法規(guī)實(shí)施的真實(shí)情況，故在進(jìn)行信息收集時應(yīng)考慮將問題和標(biāo)準(zhǔn)盡可能細(xì)化，并且從盡可能多的角度對信息進(jìn)行分析。常用的定性分析方法包括理論研究、專家評議、比較研究、案例分析、實(shí)地考察、問卷調(diào)查、網(wǎng)上征集意見、召開座談會和論證會等。定性分析的主要價值在于對黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施情況的整體認(rèn)知，在宏觀層面為評估工作的開展提供方向上的指引和力度上的把控。定量分析是一種針對研究對象的數(shù)量特征、數(shù)量展現(xiàn)、數(shù)量對比、數(shù)量關(guān)系與數(shù)量變化進(jìn)行分析的方法，相比較于定性分析，其側(cè)重于客觀的判斷。由于對法律事實(shí)、運(yùn)行邏輯和演變機(jī)制認(rèn)識的不斷深化，單一的價值判斷已無法實(shí)現(xiàn)法律規(guī)則正當(dāng)性的自我證明，而事實(shí)判斷更具理性色彩和解釋力。因此，定量分析憑借數(shù)據(jù)信息的可視化和數(shù)據(jù)展現(xiàn)的精確化，可以在微觀層面科學(xué)地揭示研究對象的事實(shí)特征，描述研究對象的發(fā)展趨勢。定量分析最早應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，隨著跨學(xué)科的發(fā)展，這一方法也逐漸被法學(xué)領(lǐng)域所接受，較為常見的定量分析方法包括數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析、數(shù)據(jù)模型構(gòu)建與分析、風(fēng)險分析、效用分析、成本收益分析、卡爾多—?？怂剐史治龅?。目前的黨內(nèi)法規(guī)評估應(yīng)當(dāng)逐步提升定量分析在評估機(jī)制中的比重，其中，成本收益分析作為世界上主要發(fā)達(dá)國家及區(qū)域性國際組織（如美國、歐盟等）相繼采用的立法評估方法，對我國黨內(nèi)法規(guī)評估具有一定的借鑒意義。［23］

（四）確立黨內(nèi)法規(guī)評估標(biāo)準(zhǔn)

完備的黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制不僅需要厘清評估主體范圍、規(guī)范評估程序、優(yōu)化選擇評估方法，還需要科學(xué)合理的評估標(biāo)準(zhǔn)。評估標(biāo)準(zhǔn)是評估工作開展的基本遵循和原則指引，也是黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制的核心范疇，評估標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)與否直接關(guān)乎評估機(jī)制的有效性，亦是優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)體系整體構(gòu)造的準(zhǔn)則。確立科學(xué)合理的黨內(nèi)法規(guī)評估標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵在于融合與提煉黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中的理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，既要保證標(biāo)準(zhǔn)的覆蓋廣度，又要保證標(biāo)準(zhǔn)的層次深度，在契合法治發(fā)展要求的同時，還要達(dá)到操作預(yù)期。黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制強(qiáng)調(diào)的是黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況、實(shí)施效果，那么其標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)從黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)調(diào)性、實(shí)效性、規(guī)范性、可操作性、比例性、適時性等角度來確立。

1.協(xié)調(diào)性標(biāo)準(zhǔn)。黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制就協(xié)調(diào)性標(biāo)準(zhǔn)主要考察四個層面：一是考察黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)之間的耦合性，具體考察法規(guī)之間的邏輯自洽性、位階上的無抵觸性、內(nèi)容上的銜接性和形式上的均衡性。二是考察黨內(nèi)法規(guī)與國家法律是否兼容，具體考察原則上的相容性、目標(biāo)上的契合性、內(nèi)容上的互補(bǔ)性以及具體規(guī)范上的非矛盾性。三是考察黨內(nèi)法規(guī)與法治社會發(fā)展是否相適應(yīng)，具體考察黨內(nèi)法規(guī)與社會發(fā)展的接軌程度、黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對象及適用范圍的現(xiàn)實(shí)契合程度等。四是考察黨內(nèi)法規(guī)與重大決策措施是否相協(xié)調(diào)，具體考察黨內(nèi)法規(guī)與重大決策措施在價值追求上、具體規(guī)范上是否保持一致等。

2.實(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)。制度的生命力在于實(shí)施，而實(shí)施所取得的效益則是評價該制度科學(xué)與否的最基本指標(biāo)。實(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)主要評估具體制度的落實(shí)是否達(dá)到了黨內(nèi)法規(guī)制定的預(yù)期目標(biāo)，所提倡的事項(xiàng)是否為更多人所接受，是否有效推進(jìn)了治理進(jìn)程、是否實(shí)現(xiàn)了資源的有效配置等。同時，還應(yīng)當(dāng)將黨內(nèi)法規(guī)的制定與實(shí)施成本同最終實(shí)現(xiàn)的收益作比較，兩者間的差距就是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)效性的直觀數(shù)據(jù)體現(xiàn)，亦是立規(guī)及其實(shí)施狀況的表征。另外，社會普及率、適用率、黨員及民眾的接受度和滿意度等指標(biāo)亦構(gòu)成對實(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)的有益補(bǔ)充。

3.規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)。美國學(xué)者約翰·吉斯本認(rèn)為，法律是一種用語言組成的結(jié)構(gòu)，用來構(gòu)成法律的概念只有通過語言才能為人們所接受。［24］黨內(nèi)法規(guī)文本的精確性在一定程度上影響著黨內(nèi)法規(guī)具體實(shí)施的水平，故在黨內(nèi)法規(guī)評估標(biāo)準(zhǔn)中還應(yīng)加入對法規(guī)文本規(guī)范性和精確性的審查與考量。文本的規(guī)范性主要體現(xiàn)在三個層面：一是黨內(nèi)法規(guī)文本的邏輯結(jié)構(gòu)，即法規(guī)文本結(jié)構(gòu)的科學(xué)性、搭配的合理性、內(nèi)容的連貫性、條款排列的有序性等。二是黨內(nèi)法規(guī)文本的文字表述，即法規(guī)文本語言是否嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確且精練。三是黨內(nèi)法規(guī)的格式規(guī)范，即法規(guī)文本是否采用條款形式，措辭是否出現(xiàn)不規(guī)范的情況以及在某一規(guī)則條款中是否采用了適用條件、行為模式和后果的完整邏輯結(jié)構(gòu)。

4.可操作性標(biāo)準(zhǔn)?？刹僮餍躁P(guān)系到能否實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)從應(yīng)然到實(shí)然、從規(guī)范文本到現(xiàn)實(shí)實(shí)踐的核心，主要體現(xiàn)為審查法規(guī)內(nèi)容是否明確可行，具體規(guī)則是否存在配套規(guī)定或制度，條文是否過于原則化，程序規(guī)定是否規(guī)范，在實(shí)踐中的應(yīng)用程度是否充分，自由裁量范圍是否合理，在具體實(shí)踐操作上是否存在問題，等等。

5.比例性標(biāo)準(zhǔn)。無論是立法評估還是黨內(nèi)法規(guī)評估，控制權(quán)力主體的越權(quán)與恣意都是不容忽視的，因而合理性評估標(biāo)準(zhǔn)就是避免恣意作為的控制工具。在黨內(nèi)法規(guī)評估中，比例性標(biāo)準(zhǔn)即是合理性標(biāo)準(zhǔn)的具體體現(xiàn)。黨內(nèi)權(quán)利與義務(wù)的配置是否合理始終是黨內(nèi)法規(guī)最為關(guān)切的問題，如何實(shí)現(xiàn)設(shè)定的權(quán)利與義務(wù)維持一個適度的均衡，使法規(guī)制定和實(shí)施的成本恰與所要達(dá)成的規(guī)范收益保持最佳平衡點(diǎn)，這些都是比例性標(biāo)準(zhǔn)所需解決的問題。比例性標(biāo)準(zhǔn)主要從三個層面對黨內(nèi)法規(guī)予以審查：一是黨內(nèi)法規(guī)的制定及其措施是否有助于黨內(nèi)治理目標(biāo)的達(dá)成；二是具體的制度對于達(dá)成黨內(nèi)治理的目標(biāo)是否必要，若確有必要，又是否為最佳選擇；三是法規(guī)的制定和實(shí)施所支出的成本與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)是否保持適度均衡。

6.適時性標(biāo)準(zhǔn)。我國正值社會轉(zhuǎn)型期，所面臨的經(jīng)濟(jì)、社會等各因素具有一定的復(fù)雜性和多變性，［25］黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)施一段時間后也易與調(diào)整對象產(chǎn)生規(guī)范錯位。因此，需通過評估才能發(fā)現(xiàn)這種規(guī)范與現(xiàn)實(shí)不對應(yīng)的情況，以進(jìn)一步增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的環(huán)境適應(yīng)性并能夠與時俱進(jìn)。適時性標(biāo)準(zhǔn)主要從兩個層面對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行審查：一是審查黨內(nèi)法規(guī)是否與黨內(nèi)治理的現(xiàn)實(shí)需要相契合；二是審查黨內(nèi)法規(guī)是否已經(jīng)滯后于社會的發(fā)展，能否繼續(xù)回應(yīng)新環(huán)境下的治理要求。

總之，黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制的建構(gòu)，不僅是黨內(nèi)法治的形態(tài)展示和理念表達(dá)，亦是黨內(nèi)治理的范式表達(dá)和制度選擇，是黨內(nèi)治理與國家治理互融互通的有機(jī)聯(lián)結(jié)點(diǎn)，是黨內(nèi)法治與國家法治共生共治的有益探索。隨著黨內(nèi)法規(guī)體系的逐步完善，黨內(nèi)法規(guī)評估面臨著更為強(qiáng)烈的需求，因此，黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制的科學(xué)化、系統(tǒng)性建構(gòu)必須提上議事日程。黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制能夠?yàn)楦哔|(zhì)量黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)提供保障，無論從程序?qū)用娉霭l(fā)抑或是從實(shí)體層面出發(fā)，建構(gòu)科學(xué)系統(tǒng)的黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制都是提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量和效益的有效方式。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制建設(shè)剛剛起步，面臨著如頂層設(shè)計(jì)缺失、具體操作規(guī)則不明、自覺評估意識淡薄、評估公正性不足等問題，還需堅(jiān)定信念，努力探索，持續(xù)推進(jìn)，以建構(gòu)科學(xué)系統(tǒng)的黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制，探索將黨內(nèi)法規(guī)評估、清理與備案三者有機(jī)聯(lián)結(jié)并協(xié)同發(fā)展的制度建設(shè)，推進(jìn)法治化政黨建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。