論地方立法的可執(zhí)行性

摘要：2015年《立法法》進(jìn)行了修改，第六條第二款的規(guī)定將可執(zhí)行性作為標(biāo)準(zhǔn)以衡量立法質(zhì)量。在完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的進(jìn)程中，加強(qiáng)并改進(jìn)立法工作是本源問題，是內(nèi)在要求。但是在實(shí)踐中享有立法權(quán)的機(jī)關(guān)制定的法律缺乏可執(zhí)行性，阻礙了司法進(jìn)程。因此本文以《盤錦市城市市容與環(huán)境管理?xiàng)l例》為例，將從地方立法可執(zhí)行性的含義、目前地方立法可執(zhí)行性存在的主要問題以及如何提高地方立法可執(zhí)行性三個(gè)方面進(jìn)行分析研究。

關(guān)鍵詞：立法法;可執(zhí)行性;建議

一、立法的可執(zhí)行性

如何理解地方立法的可執(zhí)行性，要從兩個(gè)方面講述。第一詞義角度，“執(zhí)行”一詞在現(xiàn)代漢語詞典中釋義為“實(shí)行、實(shí)施”，那么“可執(zhí)行性”可以解釋為能夠?qū)嵭?、可以?shí)施的可能性。也就是說一件事能否實(shí)現(xiàn)。第二，從法律層面理解，“可執(zhí)行性”主要是指司法工作者對(duì)于既定法律條文是否可以落實(shí)的分析。在《立法法》修改之前，法律中使用的是“可操作性”，對(duì)于“操作”與“執(zhí)行”的差別，我們認(rèn)為“操作”更偏向于按照一定程序與技術(shù)進(jìn)行工作活動(dòng)，“可執(zhí)行”可以涵蓋前者，既包括對(duì)法律的形式要求，又包含了法律規(guī)范設(shè)置應(yīng)切實(shí)可行的內(nèi)在要求。概括來說，法律的設(shè)立應(yīng)該切實(shí)可行。

“特色”是地方立法的生命。地方立法之所以成為地方立法，就因其需要對(duì)地方的特殊問題提出相應(yīng)的法律對(duì)策。從這個(gè)意義上來說，法律的可執(zhí)行性是社會(huì)法治化程度的一項(xiàng)重要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)代社會(huì)法治化的標(biāo)志已經(jīng)不再僅僅要求有法可依，更是提出了更高的要求——良法可依、良法善治，即達(dá)到“已成立的法律獲得普遍的服從。

二、地方立法可執(zhí)行性存在的問題

國(guó)家立法與地方立法的劃分是廣義的立法為前提的。相對(duì)應(yīng)的，地方立法則為執(zhí)行國(guó)家立法或補(bǔ)充國(guó)家立法而進(jìn)行的立法活動(dòng)。地方立法之所以產(chǎn)生是為了確保法律法規(guī)更有效的實(shí)施，但是在實(shí)踐中地方立法的可執(zhí)行性卻難以達(dá)到預(yù)期。可以概括為以下幾個(gè)方面：

（一）多原則性、宏觀性、綱要式規(guī)定

現(xiàn)階段地方立法存在的問題之一是原則性、宏觀性、綱要式規(guī)定，缺少細(xì)化、量化規(guī)定，主要表現(xiàn)在條文中大量用“及時(shí)”、“限期”、“按時(shí)”、“增強(qiáng)”、“加大”、“有關(guān)”等不確定語言，如《盤錦市城市市容與環(huán)境管理?xiàng)l例》第十二條第二款“有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)到場(chǎng)處理”、第十七條“符合城市容貌和環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，并按照規(guī)定定期維護(hù)”等多處規(guī)定中使用了增強(qiáng)、及時(shí)、定期等形容詞，此類規(guī)定看似無瑕疵，但實(shí)踐中問題多多。如何增強(qiáng)？何為及時(shí)？何為定期？在具體操作時(shí)成了一個(gè)仁者見仁智者見智的問題。

（二）多提倡性、宣示性條款

提倡性、宣示性條款較多，實(shí)質(zhì)性、具體化條款較少，地方立法可執(zhí)行性不強(qiáng)的另一原因。大量的“積極”、“鼓勵(lì)”、“加強(qiáng)”“、支持”等抽象語言表現(xiàn)在條文中，在內(nèi)容上與政策相差不大。如《盤錦市城市市容與環(huán)境管理?xiàng)l例》第十三條第二款、第三十二條第二款“鼓勵(lì)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位……”“有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)……”，在實(shí)踐中怎么組織、如何鼓勵(lì)和支持卻沒有下文、有關(guān)部門是什么部門亦未有明確指定，在產(chǎn)生糾紛時(shí)就會(huì)出現(xiàn)“有益爭(zhēng)著管，無利沒人管”的窘迫局面。

（三）多抄上位法、照搬外省相關(guān)立法

現(xiàn)階段由于立法權(quán)限不明確、立法技術(shù)不足等深層次原因，或是為了避免立法的風(fēng)險(xiǎn)，很多地方立法的特色性不是很明顯，從法條形式到內(nèi)容上常陷入千篇一律的境地，甚至重復(fù)上位法，或完全照搬其他地區(qū)同類別的地方立法。比如《盤錦市濕地保護(hù)條例》與《海南市濕地保護(hù)條例》的相似程度高達(dá)百分之八十。地方之所以設(shè)置立法權(quán)，是為了使地方權(quán)力機(jī)關(guān)可以根據(jù)地方的歷史、文化特色問題提出相應(yīng)的法律解決之策，地方立法演變成了“形式立法”。另外也不排除某些部門不愿意把權(quán)利寫在法律文本中，權(quán)利不廣為人知，方可留有余地、擴(kuò)大自己部門的自由裁量權(quán)。

（四）后續(xù)工作配套具有滯后性

在立法的起點(diǎn)因?yàn)榇嬖诹⒎l件受限，需要難以做出具體規(guī)定，所需條件是授權(quán)給當(dāng)局政府或有關(guān)系部門制定更加詳明之規(guī)定與原則，以保證所立之法施行順利。但實(shí)際情況往往是，法規(guī)實(shí)施已經(jīng)幾年、十幾年了，甚至有的已廢止，可授權(quán)性規(guī)定和配套辦法還沒有出臺(tái)，影響了法規(guī)的有效實(shí)施。

三、關(guān)于提高地方立法可執(zhí)行性之建議

（一）提高立法質(zhì)量

其一，法律條文在文字表述上必需切實(shí)無誤且言語精煉。司法實(shí)踐中，判例是不能作為判決之依據(jù)的，故而需要對(duì)法律的含義和專業(yè)術(shù)語作出統(tǒng)一的、毫無歧義的規(guī)定，否則，法律往往因?yàn)閳?zhí)法者的不同而出現(xiàn)了不同的解釋，從而導(dǎo)致妨礙法律的實(shí)施。立法時(shí)要準(zhǔn)確的反映立法者的意圖，從而保證日后執(zhí)法者可以公正執(zhí)法。準(zhǔn)確的同時(shí)，文字要精、簡(jiǎn)，清晰明了地表達(dá)出立法者的立法目的。

其二，法律的內(nèi)在聯(lián)系必須是協(xié)調(diào)、配套的，這是法律的內(nèi)因。倘若法律條文間缺少了內(nèi)在的協(xié)調(diào)，各類法之間對(duì)某一具體問題尚未達(dá)統(tǒng)一的解決辦法，那么這樣的法律是不具備可執(zhí)行性的，執(zhí)法者會(huì)無法是從，各執(zhí)一詞，最終會(huì)無法執(zhí)行。

（二）摒棄“理想化”的立法理念

法律必須具備相適應(yīng)的執(zhí)行條件。法律的制定需要充分考慮法律實(shí)施過程中所消耗的人力、物力、財(cái)力。法律作為一種“統(tǒng)治”工具，不會(huì)自己施行，它需要執(zhí)法者執(zhí)法。在司法實(shí)踐中許多法律法規(guī)在制定時(shí)常常忽略了這一關(guān)鍵，站在理想化的角度進(jìn)行“高空”立法，造成“嚴(yán)格立法、普遍違法、選擇執(zhí)法”的局面。

（三）充分論證，民主立法，增強(qiáng)地方立法的民眾性

良法善治的良法不是主觀想象出來的，它需要符合客觀情況，與實(shí)際相適應(yīng)，所以在立法時(shí)要進(jìn)行充分的論證，可以建立多元化的地方立法制度。在立法階段將立法者、司法者、執(zhí)法者三者相結(jié)合開展立法工作。地方立法的設(shè)立應(yīng)該具有通俗易懂、大眾化的特點(diǎn)。正如《拿破侖法典》中的規(guī)定一樣，不管什么工作、什么文化水平的人都可以讀懂法律。而不是法條的每個(gè)字都認(rèn)識(shí)，而連在一起卻滿臉疑問。法律的設(shè)置應(yīng)與公民的一般文化水平相適應(yīng)。法律適用的對(duì)象是公民，只有法律成為大眾的法律，人民才能夠理解法律，只有知法、懂法，方能更好地守法，進(jìn)而可以有效執(zhí)法。

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作者簡(jiǎn)介：

陳玉蓮（1994.11），女，漢族，籍貫：內(nèi)蒙古赤峰市，沈陽師范大學(xué)法學(xué)院，2018級(jí)在讀研究生，學(xué)士學(xué)位，專業(yè)：行政法學(xué)。