西安市“三改一通一落地”背景下的社區(qū)營造對策思考

西安市“三改一通一落地”是以人為本，把老百姓放在心中最高位置的利民工程，旨在解決群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題、補齊民生短板的現(xiàn)實需要。老舊居住社區(qū)營造工作就是“三改”中的“一改”。老舊社區(qū)營造需遵循“一院一策、規(guī)劃先行、修繕為主、經(jīng)濟實用”的改造原則，因地制宜，力爭通過提升改造，不斷增強居民的歸屬感、安全感、舒適感，打造配套完善、環(huán)境整潔、安全有序、管理規(guī)范、特色宜居的美麗家園。

“社區(qū)營造（Community Building）”一詞是日本在第二次世界大戰(zhàn)以后孕育出的“年輕”詞匯，它是伴隨“城市規(guī)劃”而誕生，現(xiàn)在已經(jīng)被廣泛使用。社區(qū)營造蘊含了市民或居民持續(xù)地為自己的社區(qū)進行營造活動的意思，它在與粗獷又強硬的城市規(guī)劃之間時而爭斗時而互補的過程中，走過了近五十年的歷程。上世紀70年代后，社區(qū)營造在日本取得了前所未有的成功。《再造魅力故鄉(xiāng)》一書中，日本東京大學教授西村幸夫詳細地介紹了日本國內(nèi)17個城鎮(zhèn)歷史保護及社區(qū)營造的故事。90年代，社區(qū)營造由日本傳入臺灣，隨后臺灣文建會在1993年提出了有關(guān)“社區(qū)總體營造”的概念，自此，它成為地方文化運動的代名詞。

真正意義上的中國大陸的社區(qū)營造實踐其實始于2008年汶川地震之后的災區(qū)社區(qū)重建，隨后由中國大陸及臺灣的學者大力推動形成。從代表性強的清華大學的羅家德教授主導的四川楊柳村社區(qū)營造項目，到2011年由清華大學社會學系與臺灣信義集團攜手建立的清華-信義社區(qū)營造研究中心“Community Revitalization Research Center（CRRC）”，都是針對社區(qū)自組織能力弱，社區(qū)共同意識差，公共服務不足等展開的一系列的社區(qū)營造實踐。

本文以西安市“三改一通一落地”工程實施為背景，根據(jù)老舊居住社區(qū)普遍存在的問題，從居住社區(qū)的綜合提升，到以居民為主體的自組織團體建立，提出老舊居民社區(qū)營造對策。

西安市老舊社區(qū)營造和“三改一通一落地”工程

老舊小區(qū)營造工程作為提高人民群眾生活幸福指數(shù)的民生大事之一，西安市人民政府從政策上給予了明確的指導。2019年，根據(jù)市委、市政府建設(shè)美麗西安要求，為加快補齊民生短板，加強和深化老舊小區(qū)綜合改造工作，進一步改善人居環(huán)境，提升城市治理水平，西安市人民政府出臺了《關(guān)于印發(fā)〈西安市老舊小區(qū)綜合改造工作升級方案〉的通知》（市政辦函〔2019〕44號）。力爭用三至五年時間，對全市2000年以前建成、具有合法產(chǎn)權(quán)、未列入危房或棚戶區(qū)等拆遷改造計劃、標準成套的老舊小區(qū)，由區(qū)縣政府、開發(fā)區(qū)管委會統(tǒng)籌負責，組織業(yè)主單位、基層組織，根據(jù)實際情況和居民意愿進行綜合改造，完善長效管理機制。全面消除“三無小區(qū)”（無產(chǎn)權(quán)單位、無有效管理、無業(yè)委會）臟亂差現(xiàn)象。將老舊小區(qū)打造成“環(huán)境整潔、配套完善、管理有序”的美麗新家園。計劃在2020至2021年，基本完成主要道路沿線、重點區(qū)域老舊小區(qū)綜合改造，全面消除“三無小區(qū)”臟亂差現(xiàn)象。2022年，基本完成全市具備條件的老舊小區(qū)綜合改造任務。

2019年11月底，西安市委、市政府召開全市“三改一通一落地”工作會議，深入學習貫徹黨的十九屆四中全會精神和習近平總書記關(guān)于民生工作和城市工作重要論述，以承辦全運會為契機，聚集人民群眾的需求，進一步統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理各個方面，發(fā)揮政府、社會、市場、市民等各方力量，扎扎實實推進西安市老舊小區(qū)、城中村（棚戶區(qū)）、背街小巷改造提升和斷頭路打通、架空線落地以及城市建設(shè)管理事權(quán)下放工作。同時，西安市為更好地推動“三改一通一落地”工作，相繼出臺了《老舊小區(qū)改造工作實施方案》《城中村（棚戶區(qū)）改造提升工作方案》等五個方案，作為本次工作的政策指導。

老舊社區(qū)“生態(tài)”現(xiàn)狀

作為西安市“三改一通一落地”的一項重點工作之一，老舊居住社區(qū)營造不僅要考慮對其陳舊設(shè)施的更替，同時還要兼顧社區(qū)群眾的心聲和感受。老舊居住社區(qū)普遍具有規(guī)劃時間早，建成時間長，環(huán)境條件差、配套設(shè)施不全或破損嚴重等特征，主要集中在上下水管網(wǎng)年久失修、供電線路老化、屋頂滲漏、路面破損、消防通道不暢、環(huán)境臟亂差、適老性差等問題上，給社區(qū)居民的生活帶來嚴重不便，是急需解決的民生問題。

1、適老設(shè)施不齊全

據(jù)統(tǒng)計，2018年西安市65歲以上人口為112.94萬人，占總?cè)丝诒戎剡_11.29%，與2010年相比，65歲以上人口增加41.31萬人，比重提高2.83個百分點，年均增加5.16萬人，年均增速為5.9%。2020年初，根據(jù)陜西省統(tǒng)計局發(fā)布的《西安市老齡化趨勢及其影響分析》顯示，西安市老年人口比重逐年提高，全面進入老年型社會。對于老舊小區(qū)而言，老年人普遍比較集中，但由于小區(qū)建成時間較長，樓內(nèi)大多無電梯，樓外無設(shè)輔助通道，給老年人的出行帶來了許多不便。同時在居住社區(qū)內(nèi)，存在著戶外健身場地不足，設(shè)施陳舊，配套不全等現(xiàn)象，使老年人居住舒適度大大下降。

2、公共區(qū)域私有化嚴重

私搭亂建現(xiàn)象在老舊居住社區(qū)中層出不窮，但是由于老舊社區(qū)長期處于“無人管理”的狀態(tài)，在居住社區(qū)公共空間內(nèi)私搭儲物間，將公共綠化用地私改成自家小菜園等公共區(qū)域私有化現(xiàn)象，沒有得到很好的遏制，反而愈演愈烈。由于公共區(qū)域被個別居民“長期霸占”，使得公共空間原本就不大的小區(qū)更加的擁擠。個別居民的私人舊物長久堆積在公共區(qū)域內(nèi)，不僅存在著一定安全隱患，而且給大家的出行帶來不便。同時，伴隨衍生的是居民間因公共區(qū)域私有化產(chǎn)生的矛盾與隔閡，導致這類居住社區(qū)不但物理環(huán)境差，人文生態(tài)環(huán)境也不理想，群眾居住幸福感大大降低。

3、社區(qū)空間環(huán)境較差

隨著人民生活水平的不斷提高，買車代步的人群越來越多，由于老舊居住社區(qū)建成時間久，在居住社區(qū)環(huán)境規(guī)劃上，普遍存在規(guī)劃車位少，綠化區(qū)域小的情況。導致在居住社區(qū)內(nèi)不但難停車，亂停車的現(xiàn)象也屢見不鮮，“搶車位”大戰(zhàn)愈演愈烈。私家車亂停亂塞，壓損社區(qū)綠地，堵塞出行要道，而且有的居住社區(qū)內(nèi)還常年停放著幾輛“僵尸車”。除了私家車車主，騎電動車的業(yè)主還老在家門口私拉線給電動車充電，居民反應“院子本來就小，私家車一停，電動車再一停，連正常過人的通道都堵了，更別說消防通道了?！蓖瑫r，在老舊居住社區(qū)內(nèi)常常可以看到堆放在戶外公共區(qū)域的被居民廢棄的舊椅子、木板，幾個垃圾堆放置一兩米高;樓內(nèi)公共區(qū)域的情況更嚴重，生活垃圾、墻體上違法張貼的小廣告隨處可見。

老舊社區(qū)營造組織對策

社區(qū)營造離不開社區(qū)的主人公——社區(qū)群眾的理解與支持，所以在改造前期街道社區(qū)工作者要充分發(fā)動人民群眾的力量，將共性問題前置解決，利用海報、視頻、模型等方式，多入戶、多傾聽、多商議，在多元訴求中凝聚共識，與居民實現(xiàn)“共謀、共建、共評”的治理模式。特別是要尊重和回應居民差異化的利益訴求。

1、居住社區(qū)綜合提升

針對停車難的問題，專業(yè)項目施工團隊一方面拓寬社區(qū)道路，道路兩側(cè)標記停車線，緩解停車問題;另一方面對社區(qū)進行重新布局、合理規(guī)劃社區(qū)綠化帶的同時，充分利用空間改造、新增車位，并采用數(shù)字化系統(tǒng)實現(xiàn)一鍵停取車等。在地理條件允許、社區(qū)居民同意的情況下，引入利用率更高的立體停車場，以解決社區(qū)居民停車壓力。

推進老舊社區(qū)中適老化設(shè)施的加裝，實行“業(yè)主自籌為主，財政適當補貼”的辦法，根據(jù)業(yè)主需求情況因地制宜設(shè)置電梯。根據(jù)樓體情況，酌情增加入樓無障礙通道，解決社區(qū)內(nèi)行動不便的老年人出入難題。為保障居民的居住安全，公共區(qū)域增設(shè)監(jiān)控設(shè)備，樓內(nèi)更新門禁系統(tǒng)。合理規(guī)劃公共區(qū)域，安裝、更換戶外健身設(shè)備，增大綠植種植面積，提高老百姓居住適宜指數(shù)。完善消防設(shè)施建設(shè)，老舊小區(qū)各單元樓內(nèi)安裝應急照明、疏散指示標志和滅火器。實施樓頂防水、外墻保溫、道路翻新、樓道內(nèi)粉刷等改造措施。加強“智慧消防”建設(shè)，推廣獨立式煙感火災探測報警器等智慧消防系統(tǒng)，全力提升西安市老舊小區(qū)消防安全建設(shè)水平。

老舊社區(qū)改造工作需以百姓為主體，在改造的過程中勢必會產(chǎn)生“個人利益分割”的情況，所以一定要提前做好居民動員、說明和調(diào)解工作。特別是在推進小區(qū)公共區(qū)域個人“私搭亂建”、業(yè)主自行安置的窗外防盜網(wǎng)拆除工作時，街道及下設(shè)街道社區(qū)要耐心做好居民群眾的思想工作，消除心中的顧慮，必要時社區(qū)及其工作人員應組織事件當事人、居民代表和法律工作者聚在一起，就拆除事宜暢所欲言，及時化解矛盾。同時，街道應積極與施工方協(xié)商，確保施工中居民人身和財產(chǎn)安全。

2、健全物業(yè)管理機制

在開展改造工作的同時，在健全居民自治基礎(chǔ)上，街道、社區(qū)要主動引導居民選擇專業(yè)化物業(yè)服務、社區(qū)物業(yè)服務、居民自我管理等方式，改進小區(qū)物業(yè)管理。鼓勵以“政府購買社區(qū)服務”的方式，建立社區(qū)物業(yè)服務體系，促進老舊小區(qū)物業(yè)管理全覆蓋。

3、完善公共服務設(shè)施

社區(qū)營造不僅局限于對居住社區(qū)物理環(huán)境的完善，更要扎根當?shù)鼐用袢巳禾攸c，為其提供便捷的服務。在老舊社區(qū)中，通常居住的老年人比較多，而這些老年人的兒女大多沒有與其同住，結(jié)合“十五分鐘生活圈”要求，對有條件的社區(qū)以老年人實際需求為導向，建立居家養(yǎng)老服務中心、日間照料中心、老年餐桌或居家養(yǎng)老服務站等城市社區(qū)養(yǎng)老服務機構(gòu)，實現(xiàn)老年人以家為中心，在家或步行十五分鐘內(nèi)就能夠享受到生活照料、康復保健等多樣化的養(yǎng)老服務需求，完善無障礙及適老化措施等。

4、動員居民關(guān)心公共事務

社區(qū)營造的主旨在于提升社區(qū)人民的居住幸福感，所以在營造過程中要關(guān)注群眾的訴求。老舊社區(qū)的營造主要集中在公共設(shè)施更新、社區(qū)環(huán)境美化、老舊建筑翻新等方面，在營造活動實施的過程中，會對社區(qū)居民的日常生活帶來些許不便，不能因為營造工作本身，去忽略群眾基礎(chǔ)，所以一定要做好居民的宣傳及動員工作。在營造工作開始之初，可以在社區(qū)宣傳板上公示要進行營造的內(nèi)容及項目，展示營造后的效果渲染圖，充分發(fā)揮街道、社區(qū)及基層黨組織的作用，堅持以人民為中心，指導社區(qū)業(yè)委會、物管會或居民議事協(xié)調(diào)組織，發(fā)揮群眾主體作用，廣泛征求群眾意愿，引導居民，特別是社區(qū)里“好管閑事”的居民，主動參與社區(qū)改造和管理，在項目選定、方案編制、工程實施、竣工驗收、項目移交過程中，全程邀請業(yè)主代表參與，動員社區(qū)群眾發(fā)自內(nèi)心地關(guān)心社區(qū)公共事務，使社區(qū)營造活動在和諧的社區(qū)氛圍中有序開展，做到“事由民議、策由民定、效果民評”。對尚未成立居民自組織團體的小區(qū)，按照《西安市物業(yè)管理條例》要求，需盡快成立。對確實達不到成立條件的，可由街道社區(qū)引導該小區(qū)黨員、熱心群眾等組成議事協(xié)調(diào)組織。力爭通過本次居住社區(qū)營造工作，逐步建立以社區(qū)居民為主體的社區(qū)自組織團體從單一議事到多元自治的管理機制，全面推動社區(qū)居民自治自管。

老舊社區(qū)營造需遵循“一院一策、規(guī)劃先行、修繕為主、經(jīng)濟實用”的改造原則，因地制宜，力爭通過提升改造，不斷增強居民的歸屬感、安全感、舒適感，打造配套完善、環(huán)境整潔、安全有序、管理規(guī)范、特色宜居的美麗家園，使改造后的小區(qū)不光要“好看”，關(guān)鍵要“好住”，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

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作者簡介

侯 婷 西北大學現(xiàn)代學院講師，研究方向為文化社會學