老齡化背景下社區(qū)養(yǎng)老體系發(fā)展現(xiàn)狀及建議

喻科

加快促進湖南省社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展，需要從完善社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)頂層設(shè)計、增強社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)的獲得感、提升社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)的認(rèn)同感以及提升社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)的專業(yè)力等方面發(fā)力。

2018年湖南65歲及以上人口773.07萬人，占總?cè)丝诒戎?1.41%，超過國際老齡化標(biāo)準(zhǔn)4.41個百分點，同2010年第六次全國人口普查相比，65歲及以上人口的比重上升1.63個百分點。隨著湖南省人口老齡化程度不斷加深，老年人多樣化的養(yǎng)老需求不斷增加，機構(gòu)養(yǎng)老投入成本較高難以大規(guī)模推廣，居家養(yǎng)老面臨專業(yè)化水平低等問題，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老為破解這一難題提供有效途徑。

社區(qū)養(yǎng)老體系發(fā)展現(xiàn)狀

（一）出臺政策，完善機制，政府高位推動

湖南省將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展納入“四個全面”戰(zhàn)略部署，作為全省10項重點服務(wù)產(chǎn)業(yè)和6個重點消費熱點，重點培育、優(yōu)先發(fā)展。先后出臺《湖南省養(yǎng)老機構(gòu)操作規(guī)范》《連鎖養(yǎng)老機構(gòu)管理服務(wù)規(guī)范》省級地方標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)運營管理，從服務(wù)質(zhì)量、收費標(biāo)準(zhǔn)等方面不斷完善政策文件。完善財政支持投入保障機制，全省福彩公益金65%以上用于養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，省財政逐年加大預(yù)算，2017年遞增85.50%，2018年遞增26.6%，有力支持了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。

（二）積極探索社區(qū)養(yǎng)老“湖南模式”

在全省10個市州通過改革試點的方式推進社區(qū)和居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，其中長沙、株洲、湘潭、岳陽、益陽、常德6個市被納入全國居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點市。通過完善養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展政策，引導(dǎo)社會力量參與，加大資金資本資源投入，深化城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)布局，探索農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)長效發(fā)展機制，打造了可復(fù)制、可推廣、可持續(xù)的湖南模式。在試點市的帶動下，堅持以高位統(tǒng)籌為抓手，以完善設(shè)施為基礎(chǔ)，以社會力量為主體，以改革創(chuàng)新為突破，居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作進入快速發(fā)展軌道。

（三）社區(qū)養(yǎng)老供給體系逐漸完善

積極推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，推動長沙市、湘潭市、岳陽市納入全國醫(yī)養(yǎng)融合試點。省本級先后在19個縣市區(qū)、18所醫(yī)養(yǎng)融合型機構(gòu)、9所醫(yī)養(yǎng)協(xié)作型機構(gòu)、7所居家醫(yī)養(yǎng)服務(wù)型機構(gòu)開展試點示范，摸索出機構(gòu)融合型、社區(qū)嵌入型和居家服務(wù)型醫(yī)養(yǎng)融合模式，初步形成具有湖南特色的居家、社區(qū)、機構(gòu)三個層次醫(yī)養(yǎng)融合的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。實施“復(fù)合式社區(qū)小型養(yǎng)老機構(gòu)”的養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展計劃，在居民家門口舉辦家庭化、小型化、連鎖化的養(yǎng)老機構(gòu)。依托頤養(yǎng)在線打造養(yǎng)老湖南一張圖，實施“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老工程，搭建城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺，方便養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和組織向居家老年人提供助餐、助潔、助行、助浴、助醫(yī)和日間照料服務(wù)。

社區(qū)養(yǎng)老體系存在問題

（一）政府扶持力度相對不足

首先，財政資金投入不足。政府鼓勵社會力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)，建立了養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)和運營補貼制度?？傮w來看，補助金額偏少，帶動示范效果不強。例如，益陽市養(yǎng)老機構(gòu)（床位運營補貼每張床位100元）每人每月可獲得100元的運營補貼，新建、改擴建可相應(yīng)獲得3000元、1500元建設(shè)補貼。財政資金投入總量偏少，引導(dǎo)示范作用有限。其次，獲取補貼資金不足。在補貼標(biāo)準(zhǔn)方面，養(yǎng)老床位、運營面積成為重要的參考依據(jù)。而社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)一般采取“輕資產(chǎn)”發(fā)展模式，養(yǎng)老床位、運營面積與其他模式養(yǎng)老機構(gòu)相比處于劣勢，這就導(dǎo)致大部分補貼資金流入“重資產(chǎn)”養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)獲得的補貼資金相對不足。第三，價費減免政策落地難。根據(jù)國家、省級相關(guān)文件精神，針對養(yǎng)老服務(wù)落實各項行政事業(yè)性收費減免政策，落實養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)用電、用水、用氣等享受居民價格政策。但是，供水、供氣、供電等經(jīng)營單位是市場主體，減免價費將影響到他們的利益;部分單位還是央企，地方政府難以協(xié)調(diào)，導(dǎo)致一些養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)難以享受到相關(guān)減免政策。

（二）傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念根深蒂固

一方面，居家養(yǎng)老為主，“養(yǎng)兒防老”觀念深。中國傳統(tǒng)觀念是“養(yǎng)兒防老”，老人渴望兒孫繞膝，享受天倫之樂。如果被送到養(yǎng)老院，老人會覺得自己是被子女拋棄、無人要的人，甚至還會覺得自己教子無方，子女不孝，害怕被街坊鄰居嘲笑?！敖鸶C窩、銀窩窩，不如自己的窮窩窩”，因此，大部分老年人不愿意離家去養(yǎng)老機構(gòu)。此外，子女如果將老人送去養(yǎng)老機構(gòu)，可能會受到鄰居的指點議論，甚至還會擔(dān)心自己的父母在養(yǎng)老機構(gòu)難以獲得優(yōu)質(zhì)的護理，故而子女也不會將父母送到養(yǎng)老機構(gòu)作為自己盡孝的首要選擇。另一方面，社區(qū)居民忌諱，家門口的“死人院”。社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)離居民小區(qū)近，既方便家人對老人的家庭關(guān)懷，也能借助社區(qū)的現(xiàn)有資源，在養(yǎng)老救助服務(wù)能力上比單獨在遠(yuǎn)郊區(qū)建養(yǎng)老院有更大的優(yōu)勢。但是，由于是家門口的養(yǎng)老院，部分業(yè)主介意社區(qū)變得“暮氣沉沉”，甚至擔(dān)心還有可能看到老人離世的情景，覺得會有不好的兆頭，抵觸情緒比較大。

（三）行業(yè)發(fā)展面臨較多障礙

首先，養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展壯大過程存在融資壁壘。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的前期投入巨大，社會資本在初期還需信貸支持。但是，社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營場所以租賃為主，缺乏有效擔(dān)保資產(chǎn)，商業(yè)性金融機構(gòu)幾乎不接受養(yǎng)老機構(gòu)的貸款申請。國家開發(fā)銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行雖然有信貸支持，但是要求高且僅對公立性養(yǎng)老項目提供信貸支持，把民營項目拒之門外。其次，護理過程中出現(xiàn)的風(fēng)險難以有效規(guī)避。老年人各項生理功能下降衰退，可能存在認(rèn)知、感覺障礙或患有多種疾病，容易發(fā)生安全意外事故。老年人一旦出事，即使出事原因不是護理不當(dāng)引起的，家屬也有可能向養(yǎng)老機構(gòu)索要賠償，在具體訴訟過程中，法院一般判決養(yǎng)老機構(gòu)方承擔(dān)全部責(zé)任。第三，老舊小區(qū)運營場地存在“住改商”法律風(fēng)險。社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)屬于盈利性機構(gòu)，按照相關(guān)規(guī)定在小區(qū)建設(shè)養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)征得半數(shù)以上業(yè)主同意。但是，在實際操作中，租賃老舊小區(qū)房屋需要小區(qū)全體業(yè)主過半數(shù)同意存在較大困難，如果未曾征得業(yè)主意向的情況下私自批準(zhǔn)建設(shè)，容易帶來法律風(fēng)險。

（四）養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)人才短缺

首先，從業(yè)人員年齡偏大，護理能力普遍偏低。社區(qū)養(yǎng)老從業(yè)人員工資收入低、照顧老人臟累，老人的進食、如廁、安全都需要特別注意。因此，養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)人員主要以農(nóng)村剩余勞動力、下崗失業(yè)人員為主，普遍年齡偏大、學(xué)歷偏低，業(yè)務(wù)素質(zhì)不高。其次，工作強度大、待遇低，收入與付出不對等。除了對老年人進行基本的醫(yī)療護理、生活護理外，護理人員還需要兼顧心理護理、臨終關(guān)懷等，為老人提供“全程式”護理服務(wù)。不少社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)的護理人員與老人的數(shù)量比例在1∶5左右，“三班倒”“睡在老人床位邊上”“沒有假期”等成為常態(tài)。第三，就業(yè)觀念存在歧視，護理人員流動較大。老年人護理被認(rèn)為是“伺候人”的行業(yè)，社會地位低。此外，針對養(yǎng)老服務(wù)人才的扶持政策不完善，教育、評價、激勵和考核機制沒有建立起來，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)人才職業(yè)自我認(rèn)同度不高，人員流動較大，護理隊伍不穩(wěn)定。

推進社區(qū)養(yǎng)老體系發(fā)展建議

（一）強化政策精準(zhǔn)支持力度

首先，加大財政資金支持力度。根據(jù)湖南老年人口比重，社會養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的需要，逐年增大對健康養(yǎng)老事業(yè)的投入和支持力度。改變補貼方式，綜合考慮養(yǎng)老機構(gòu)運營補貼、建設(shè)獎勵補貼以及運行補貼，參考長沙等地的經(jīng)驗做法，對社區(qū)嵌入型養(yǎng)老機構(gòu)，在其享受原建設(shè)運營補貼基礎(chǔ)上，再給予一次性設(shè)施改造補貼;對于營利性社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)與非營利性社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)享受同等政策待遇。加大政府購買養(yǎng)老服務(wù)力度，對65歲以上失能和半失能低保困難老人提供基本養(yǎng)老服務(wù)補貼，對五類特殊群體老年人購買老年人意外傷害保險。其次，有效增加銀行信貸支持。利用政府性投融資平臺，采取貸款貼息與融資補貼直接支持和融資擔(dān)保間接扶持相結(jié)合的辦法，使更多信貸資金、保險資金和社會資金投向民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，增加養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的有效信貸投入。第三，全面落實價費減免政策。建議省政府針對養(yǎng)老服務(wù)的收費減免政策落實情況進行督導(dǎo)，涉及調(diào)費權(quán)限屬于中央單位的，出面進行協(xié)調(diào)，確保政策落實到位，切實減輕養(yǎng)老服務(wù)稅費負(fù)擔(dān)。第四，出臺鼓勵社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展的文件。將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)納入民生公共服務(wù)保障體系，在財政投入、運行體制和機制上予以保障，尤其是在場地運營租賃環(huán)節(jié)落實新建小區(qū)按比列預(yù)留老年人活動用房，老舊小區(qū)騰出部分場地用做老年人活動用房，并交由民政部門委托社會力量運營管理。

（二）加大社區(qū)養(yǎng)老宣傳力度

首先，轉(zhuǎn)變居民傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念。政府、社會以及家庭要加大對老年人關(guān)心力度，更要加強對老年人的宣傳與引導(dǎo)，通過一些更有利于老年人喜歡和樂于參與的老年活動，讓他們在思想上慢慢接受新事物，從心理層面上接受社區(qū)養(yǎng)老的優(yōu)勢，更好、更全面、更優(yōu)雅地享受天倫之樂、安享晚年。其次，消除養(yǎng)老社區(qū)業(yè)主的顧慮。部分業(yè)主反對在小區(qū)旁邊建養(yǎng)老院，更多是出于信息不對稱和心理層面的忌諱。政府、社區(qū)以及社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)加大宣傳力度，讓大家明白社區(qū)養(yǎng)老院不會設(shè)太平間和臨終關(guān)懷房間，不具備醫(yī)療功能，不會住滿重病的老人。提倡最理想的養(yǎng)老院布局標(biāo)準(zhǔn)是“一碗湯的距離”，既方便子女探視和照顧，又能讓老人們在晚年擁有更高的幸福指數(shù)。第三，提升從業(yè)人員自我認(rèn)同感。社區(qū)養(yǎng)老在崗人員多為“4050”人員，學(xué)歷低、年齡大、專業(yè)服務(wù)技能缺乏，對崗位的自我認(rèn)同感低。既需要人們轉(zhuǎn)變觀念，提高對養(yǎng)老服務(wù)人員社會地位作用的認(rèn)可度和尊崇度，也需要加大宣傳力度等，嘉獎表揚優(yōu)秀護理人員等，吸引更多的高層次、專業(yè)化的人員加入到養(yǎng)老服務(wù)隊伍中來。

（三）提升養(yǎng)老行業(yè)自治水平

首先，引入市場基因，提升專業(yè)水平。進一步推進連鎖化、專業(yè)化運營，大力發(fā)展居住小區(qū)嵌入式小微型養(yǎng)老機構(gòu)，引導(dǎo)養(yǎng)老機構(gòu)延伸開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。以承接政府公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革和社區(qū)嵌入式養(yǎng)老為主要內(nèi)容的“康樂年華”品牌、以家政服務(wù)轉(zhuǎn)型社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)為主要內(nèi)容的“萬眾和”品牌、以建立社區(qū)失能失智老人長期照護體系為主要內(nèi)容的“普親”品牌等為樣板，把機構(gòu)內(nèi)專業(yè)服務(wù)模式、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)在全省推廣。其次，明確行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范經(jīng)營行為。應(yīng)用護理風(fēng)險評估量表，對入住老年人進行跌倒、窒息、墜床、走失、壓瘡等事故的危險因素進行評估，評價和預(yù)測各種風(fēng)險的發(fā)生概率、嚴(yán)重程度。建立風(fēng)險預(yù)警機制，對護理服務(wù)中現(xiàn)有的或潛在的風(fēng)險進行識別、分析，對可能面臨的各種風(fēng)險做到心中有數(shù)，制定出前瞻性的預(yù)備方案。第三，成立行業(yè)協(xié)會，共擔(dān)行業(yè)風(fēng)險。根據(jù)湖南養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展情況，成立湖南省老齡產(chǎn)業(yè)協(xié)會，研究制定湖南省老齡產(chǎn)業(yè)“行規(guī)行約”并監(jiān)督執(zhí)行，建立行業(yè)自律機制，提高行業(yè)整體素質(zhì)，依法維護會員合法權(quán)益和行業(yè)整體利益;定期開展從業(yè)單位、社會組織間的合作交流活動，考察、借鑒先進經(jīng)營模式及管理經(jīng)驗。

（四）建設(shè)養(yǎng)老專業(yè)人才隊伍

首先，制定社區(qū)養(yǎng)老人才培養(yǎng)計劃。依托長沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院的師資力量，結(jié)合湖南養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，在老齡護理、家政服務(wù)和臨終關(guān)懷等專業(yè)方面加大人才培養(yǎng)力度，通過適度減免學(xué)費，設(shè)立公益性崗位，培養(yǎng)專業(yè)化、職業(yè)化的養(yǎng)老人才。其次，加大從業(yè)人員職業(yè)技能培訓(xùn)。建立培訓(xùn)補貼和崗位補貼制度，落實工資福利、社保待遇，穩(wěn)定壯大養(yǎng)老人才隊伍。進一步完善養(yǎng)老服務(wù)人才技術(shù)補貼、職務(wù)補貼制度，將養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的職業(yè)技能培訓(xùn)，納入城鄉(xiāng)就業(yè)培訓(xùn)體系。第三，培育社區(qū)志愿者、義工隊伍。加大養(yǎng)老服務(wù)志愿者隊伍建設(shè)，推動志愿者注冊、培訓(xùn)、服務(wù)評估制度建設(shè)，促進社區(qū)養(yǎng)老志愿者服務(wù)常態(tài)化、制度化。

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作者簡介

喻 科 益陽市委黨校統(tǒng)戰(zhàn)理論教研室主任，研究方向為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展