財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任背景下的國(guó)家公園資金保障機(jī)制建構(gòu)

2019年11月，《以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系示范省建設(shè)實(shí)施方案》（青政〔2019〕66號(hào)）確定“到2020年設(shè)立三江源、祁連山國(guó)家公園，規(guī)劃青海湖、昆侖山國(guó)家公園”。隨著各國(guó)家公園的相繼設(shè)立和規(guī)劃，資金保障問題日益成為自然地保護(hù)的核心問題。資金保障涉及國(guó)家公園建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)各方的切身利益，是國(guó)家公園建設(shè)的龍頭。抓住了龍頭，就可以深刻理解國(guó)家公園體制改革的艱難，并積極探索解決方案。

國(guó)家公園資金來源結(jié)構(gòu)和運(yùn)用方向現(xiàn)狀

資金保障機(jī)制是指國(guó)家公園資金的來源結(jié)構(gòu)（“錢從哪來”）和運(yùn)用方向（“錢用到哪”），一定的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任模式形成了相應(yīng)的資金保障機(jī)制。黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“建立國(guó)家公園體制”以來，經(jīng)各地探索，我國(guó)國(guó)家公園財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任逐步形成了5種模式，即中央垂管（Ⅰ），中央直管、委托省級(jí)政府代管（Ⅱ），中央直管、委托多省實(shí)行跨行政區(qū)代管（Ⅲ），省級(jí)政府垂管（Ⅳ），省級(jí)政府直管、委托市縣政府代管（Ⅴ）。根據(jù)事權(quán)和責(zé)任劃分，青海省的三江源、青海湖、昆侖山三大公園為Ⅱ類，祁連山公園則為Ⅲ類。4家國(guó)家公園的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任模式有以下共性：中央事權(quán)，省政府代行管理權(quán);納入省級(jí)預(yù)算，缺口由中央轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)。這種共性決定了其建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)資金將主要通過財(cái)政渠道籌資，依賴于各級(jí)財(cái)政資金。下面以三江源國(guó)家公園為例，分析資金的來源結(jié)構(gòu)和運(yùn)用方向。

（一）資金來源結(jié)構(gòu)

資金來源結(jié)構(gòu)是由現(xiàn)行資金保障機(jī)制決定的，在我國(guó)，國(guó)家公園規(guī)劃與建設(shè)過程中用到的資金源于財(cái)政撥款、門票和特許經(jīng)營(yíng)收入、其他經(jīng)濟(jì)開發(fā)收入、捐贈(zèng)收入，主要包括：（1）中央財(cái)政對(duì)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)劃撥的經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，其中包括中央財(cái)政林業(yè)補(bǔ)助資金、保護(hù)天然林補(bǔ)助、農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助資金、江河湖庫水綜合整治資金等和本級(jí)財(cái)政的預(yù)算撥款;（2）依據(jù)特定企業(yè)經(jīng)營(yíng)收入總額或者是分項(xiàng)收入額按比例分成或固定數(shù)額提取的收入;（3）由地方代行自然資源所有權(quán)管理職能的政府相關(guān)部門收取的收入;（4）用于國(guó)家公園生態(tài)修復(fù)恢復(fù)等方面的有形與無形財(cái)產(chǎn)，包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)、證券、實(shí)物等。

從資金投入數(shù)額看，2016-2019年，青海省級(jí)財(cái)政分別向三江源國(guó)家公園投入19624萬元、51207萬元、103895萬元、122649萬元;除2016年試點(diǎn)啟動(dòng)時(shí)中央財(cái)政未安排轉(zhuǎn)移支付外，中央財(cái)政各年份的投入額分別為64535萬元、72947萬元、95034萬元。從數(shù)額看，無論是省級(jí)財(cái)政還是中央財(cái)政均逐年增加，且增長(zhǎng)率在兩位數(shù)以上。從資金來源結(jié)構(gòu)看，四年間，財(cái)政撥款、門票和特許經(jīng)營(yíng)收入、其他經(jīng)濟(jì)開發(fā)收入、捐贈(zèng)收入平均占比分別為95.38%、1.03%、2.46%、1.13%。以上數(shù)據(jù)表明：體制試點(diǎn)期間，財(cái)政已承擔(dān)起絕大部分由國(guó)家級(jí)自然保護(hù)地保護(hù)支出責(zé)任，但門票和特許經(jīng)營(yíng)收入、其他經(jīng)濟(jì)開發(fā)收入、捐贈(zèng)收入占比過低，國(guó)家公園建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)資金過度依賴財(cái)政的特征明顯。

（二）資金運(yùn)用方向

從資金運(yùn)用方向看，中央轉(zhuǎn)移支付用于國(guó)家級(jí)項(xiàng)目的支出，包括林木種質(zhì)資源保護(hù)、三江源生態(tài)區(qū)建設(shè)與保護(hù)項(xiàng)目資金等;省級(jí)財(cái)政撥款用于人員工資、建設(shè)管理費(fèi)（包括資源本底調(diào)查、生態(tài)監(jiān)測(cè)、環(huán)境治理、巡護(hù)巡查、野生動(dòng)植物野外調(diào)查、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等）和補(bǔ)償費(fèi)。

省級(jí)財(cái)政撥款有明確的運(yùn)用范圍界限，具體的管理對(duì)象（人、事、物等），清晰的標(biāo)準(zhǔn)要求，三江源國(guó)家公園管理局作為資金運(yùn)用的實(shí)際管理者，屬地管理要求明確;中央轉(zhuǎn)移支付源于國(guó)務(wù)院所屬自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、林草局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和氣象局等部委的專項(xiàng)資金，它們分別有不同的支出性質(zhì)、用途、制度和申報(bào)規(guī)范、監(jiān)管規(guī)定，必須嚴(yán)格遵守不能隨意變更，“條條管理”色彩濃厚。自體制試點(diǎn)以來，三江源國(guó)家公園管理局整合各保護(hù)管理機(jī)構(gòu)之后，就是在這樣一個(gè)以屬地管理和“條條管理”為特征的國(guó)家公園資金保障機(jī)制下籌資和用資的。

國(guó)家公園資金保障機(jī)制存在的問題

上述資金來源和運(yùn)用方向具有很強(qiáng)的屬地管理、“條條管理”屬性，現(xiàn)行的資金保障機(jī)制在保障能力、資金效率方面存在著明顯的問題，與構(gòu)建“統(tǒng)一、規(guī)范、高效”的國(guó)家公園資金保障機(jī)制存在一定差距。

（一）財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分缺乏總體協(xié)調(diào)，加之二者不相適應(yīng)造成資金保障能力不足

一是財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分缺乏總體協(xié)調(diào)。目前，由于缺乏頂層設(shè)計(jì)，國(guó)家層面尚無具體部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)處理在自然保護(hù)地領(lǐng)域中中央管理機(jī)構(gòu)與地方政府的職責(zé)劃分，以及建立自然保護(hù)地管理標(biāo)準(zhǔn)和資金機(jī)制等項(xiàng)工作，導(dǎo)致三江源保護(hù)區(qū)出現(xiàn)的交叉管理、事權(quán)劃分不清晰、多頭管理等體制機(jī)制問題，未得到實(shí)質(zhì)性解決。國(guó)務(wù)院在國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)文件中，對(duì)中央與地方財(cái)政事權(quán)改革、支出責(zé)任劃定等提出了指導(dǎo)意見，明確表示2019-2020年期間，要圍繞中央與地方支出責(zé)任劃定、財(cái)政事權(quán)改革等創(chuàng)建完善的框架。迄今為止，此項(xiàng)工作推進(jìn)緩慢，已影響到三江源國(guó)家公園體制機(jī)制改革的順利推進(jìn)。

二是財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任不相適應(yīng)造成資金保證能力不足。三江源國(guó)家公園屬于中央財(cái)政事權(quán)，理應(yīng)由中央政府承擔(dān)并運(yùn)用財(cái)政資金提供重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)和基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)。《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)規(guī)劃綱要》（環(huán)發(fā)〔2017〕165號(hào)）對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)域的保護(hù)進(jìn)行了規(guī)劃與部署，中央財(cái)政需要承擔(dān)三項(xiàng)主要責(zé)任，即對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督、對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行引導(dǎo)、對(duì)生態(tài)功能進(jìn)行修復(fù)，但近年來中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付僅部分承擔(dān)了三江源保護(hù)區(qū)保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)功能的任務(wù)，占比過低。在《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知》（國(guó)發(fā)〔2017〕9號(hào)）中，國(guó)務(wù)院提出中央財(cái)政將支持公共教育、勞動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務(wù)等八個(gè)領(lǐng)域的81個(gè)項(xiàng)目，但近年來中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付未涉及三江源保護(hù)區(qū)的上述八個(gè)領(lǐng)域。因此，中央財(cái)政未承擔(dān)的支出責(zé)任就必須由青海省級(jí)財(cái)政承擔(dān)，使得本已緊張的省級(jí)財(cái)政更加捉襟見肘，資金保障能力愈顯不足。

（二）現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)區(qū)保護(hù)建設(shè)資金的“條條管理”模式，不利于整體保護(hù)和實(shí)現(xiàn)保護(hù)管理目標(biāo)

一是保護(hù)建設(shè)資金使用和管理上的“條條管理”的模式不利于生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)。我國(guó)的自然保護(hù)地體系是由行業(yè)主管部門依據(jù)相關(guān)行政法規(guī)或部門規(guī)章設(shè)立的。對(duì)于各類國(guó)家級(jí)保護(hù)地，中央部委在審批之初，即已設(shè)置了各類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金，由中央部委劃撥到省，再由各省級(jí)財(cái)政向?qū)趶d局實(shí)施二次分配，最后由對(duì)口廳局三次分配至保護(hù)地所在縣（區(qū)），用于國(guó)家級(jí)保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)開支。同樣省級(jí)保護(hù)地也由省級(jí)行業(yè)主管部門設(shè)置了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金，分配到保護(hù)地所在的縣（區(qū)），用于省級(jí)保護(hù)地開支?？梢娕c現(xiàn)行保護(hù)地體系條條設(shè)置條條管理相適應(yīng)，保護(hù)資金的使用和管理上形成了明顯的“條條劃撥”的格局。三江源保護(hù)區(qū)擁有多個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)，涉及水、土、草、樹、畜等的系統(tǒng)保護(hù)，而“條條管理”難以提高綜合、統(tǒng)籌和整體保護(hù)的效率。

二是制度交叉重疊，阻礙了保護(hù)管理目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。2016年，原國(guó)家林業(yè)局在《林業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（林規(guī)發(fā)〔2016〕22號(hào)）中做出了統(tǒng)一部署，明確表示在五年之內(nèi)要重點(diǎn)實(shí)施天然林保護(hù)工程，新一輪退耕還林（退耕還草）工程，濕地保護(hù)與恢復(fù)工程，瀕危野生動(dòng)植物搶救保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程，防沙治沙工程等9項(xiàng)重大工程。同一時(shí)期，原國(guó)土資源部制定的《國(guó)土資源“十三五”規(guī)劃綱要》（國(guó)土資發(fā)〔2016〕38號(hào)）則對(duì)“十三五”期間國(guó)土資源開發(fā)與保護(hù)工作進(jìn)行了統(tǒng)籌規(guī)劃，明確表示要確保生態(tài)安全規(guī)劃能落地，共將6項(xiàng)工程當(dāng)成重點(diǎn)。這9項(xiàng)和6項(xiàng)工程多有交叉，造成同一塊園區(qū)常常獲得來自于各個(gè)部門劃撥的專項(xiàng)保護(hù)資金，各個(gè)部門的專項(xiàng)資金又有不同的管理目標(biāo)、管理辦法和申請(qǐng)申報(bào)程序，這不僅不利于項(xiàng)目資金的監(jiān)督檢查和績(jī)效管理，更是割裂的自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性，阻礙了保護(hù)管理目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

（三）生態(tài)補(bǔ)償體制不順、機(jī)制不活，導(dǎo)致補(bǔ)償范圍有限、資金缺乏合力

一是生態(tài)補(bǔ)償主要采用縱向補(bǔ)模式，上下游橫向關(guān)系建立較為困難。以長(zhǎng)江源園區(qū)為例，長(zhǎng)江源頭每年向下游輸送179.4億立方米Ⅱ類以上的優(yōu)質(zhì)淡水，占長(zhǎng)江流域年總徑流量的25%。為保證一江春水向東流，當(dāng)?shù)乇黄确艞壛嗽S多發(fā)展機(jī)會(huì)，與其他地區(qū)相比，人均可支配收入、人均GDP兩項(xiàng)指標(biāo)明顯偏低，下游地區(qū)應(yīng)對(duì)上游進(jìn)行補(bǔ)償，但實(shí)際操作中卻較為困難。一方面，源頭地區(qū)與下游11省市的補(bǔ)償關(guān)系復(fù)雜，不好認(rèn)定;另一方面，缺乏建立源頭地區(qū)與下游地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)呐涮左w制機(jī)制。目前，長(zhǎng)江源園區(qū)與下游之間的關(guān)系不僅涉及水質(zhì)，還涉及水量、水生態(tài)功能等，園區(qū)生態(tài)保護(hù)的責(zé)任也有待進(jìn)一步明晰，需要多方面的體制機(jī)制相配套，絕非地方間協(xié)商可以解決。

二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補(bǔ)償范圍有限。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建和運(yùn)行牽涉多方利益關(guān)系，關(guān)鍵是建立科學(xué)、合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算方法，從而確定受益主體向保護(hù)主體支付的補(bǔ)償金額。在實(shí)際應(yīng)用中，一些理論方法因與實(shí)際差異大并不能直接被決策者采納。同時(shí)，受財(cái)力等多方面影響，補(bǔ)償資金也不可能真正覆蓋全部成本，許多補(bǔ)償只是點(diǎn)到為止。比如，玉樹州的礦產(chǎn)資源豐富，但由于其地處三江源自然保護(hù)區(qū)，開礦和采砂活動(dòng)全部退出，卻沒有相應(yīng)的補(bǔ)償。此外，在補(bǔ)償范圍上針對(duì)水資源、生物多樣性保護(hù)以及流域上下游的橫向生態(tài)補(bǔ)償目前尚未涉及。

三是補(bǔ)償名目多、資金分散，資金缺乏合力。針對(duì)三江源保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償種類較多，先后實(shí)施的有16類，與森林、草原保護(hù)相關(guān)的最多，從天然林保護(hù)到森林效益補(bǔ)償，先后有7項(xiàng)。補(bǔ)償名目上有種草費(fèi)、飼料糧、圍欄建設(shè)以及草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)、禁牧補(bǔ)助等，種類名目繁多，資金來源分散在農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草、發(fā)改等多部門。這種“撒胡椒面”式的分散補(bǔ)償，導(dǎo)致補(bǔ)償目標(biāo)不清晰、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低、資金激勵(lì)作用不強(qiáng)等問題。

（四）轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)不合理，導(dǎo)致國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)與社區(qū)民生改善失衡

一是制度定位不準(zhǔn)確。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的政策初衷既含有“生態(tài)保護(hù)”的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)，又含有“民生改善”的一般性轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)，意圖提高保護(hù)區(qū)的民眾生活質(zhì)量和公共服務(wù)水平，解決生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾。但從政策運(yùn)行的情況來看，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的效能并沒有得到發(fā)揮，相關(guān)部門只能用這種工具來彌補(bǔ)財(cái)政缺口，偏離了制度的功能定位，導(dǎo)致該政策資金在三江源保護(hù)區(qū)使用用途單一，政策效果不明顯。以三江源保護(hù)區(qū)為例，主管部門沒有對(duì)生態(tài)保護(hù)支出與基本公共服務(wù)支出的比例進(jìn)行約束，以至于在2016-2019年期間，出現(xiàn)了三個(gè)園區(qū)的轉(zhuǎn)移支付資金在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的使用量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的使用量的情況。

二是園區(qū)社區(qū)關(guān)系不協(xié)調(diào)。園區(qū)地處貧困地區(qū)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)并沒有獲得卓越成就。一方面，原住民產(chǎn)生了強(qiáng)烈的脫貧愿望，地方政府迫切需要得到幫助;另一方面當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源的依賴又十分強(qiáng)烈，加之居民生產(chǎn)生活與自然資源的聯(lián)系非常密切，這就極大地增加了國(guó)家公園的管理難度。國(guó)家公園社區(qū)傳統(tǒng)上以自然資源作為生產(chǎn)生活材料的主要來源和途徑，轉(zhuǎn)移支付制度定位不準(zhǔn)確導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)和利用資源之間的失衡，一定程度上使國(guó)家公園社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)被割裂。

構(gòu)建統(tǒng)一、規(guī)范、高效的國(guó)家公園資金保障機(jī)制

由于沒有現(xiàn)成的、適宜的作法可供借鑒，如何構(gòu)建中國(guó)國(guó)家公園資金保障機(jī)制需要通過“自下而上”的方式進(jìn)行探索。自從我國(guó)推行國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作以來，三江源成為第一個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)，有責(zé)任率先探索統(tǒng)一資金保障機(jī)制，為其他國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)提供“素材”，積累可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)做法，并為國(guó)家完善相關(guān)體制機(jī)制提供解決方案。

（一）明確中央與地方的事權(quán)劃分，探索多渠道多元化的投融資模式

一是遵循外部性范圍原則、信息對(duì)稱原則、激勵(lì)相容性原則，明確中央與地方的事權(quán)劃分。中央事權(quán)涉及規(guī)劃編制，重要資源的修復(fù)和保護(hù)，包括資源修復(fù)，重點(diǎn)物種的原地和遷地保護(hù)，地質(zhì)地貌和水體保護(hù)，傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)景觀和歷史文化遺跡保護(hù)，環(huán)境監(jiān)測(cè)，國(guó)家公園總體規(guī)劃及專項(xiàng)規(guī)劃編制，界樁設(shè)立基本的公共衛(wèi)生供水和供電，游客安全防護(hù)和周邊環(huán)境整治;地方事權(quán)涉及區(qū)域性的公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括自然保護(hù)地的日常巡護(hù)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，科普人員、社區(qū)人員和產(chǎn)業(yè)能力建設(shè)以及公共治安、科普教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等區(qū)域性社會(huì)事務(wù)管理。中央與地方共同事權(quán)涵蓋的范圍比較廣，其中包括跨區(qū)域項(xiàng)目，包括災(zāi)害防治，外來物種防治涉及自然保護(hù)地功能實(shí)現(xiàn)的移民搬遷和設(shè)施撤離等事務(wù)。

二是參照中央與地方的事權(quán)劃分，進(jìn)一步確定與之相適應(yīng)的支出責(zé)任比例。在國(guó)家公園公益屬性保持不變的基礎(chǔ)上，在持續(xù)加大生態(tài)保護(hù)力度的前提下，首先將國(guó)家公園品牌使用費(fèi)收入作為創(chuàng)新型的市場(chǎng)籌資渠道，要為國(guó)家公園創(chuàng)建具有較高附加值的品牌建設(shè)體系。按照“管經(jīng)分離”的原則，管理局可將相應(yīng)資源資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)使用權(quán)賦予符合國(guó)家公園建設(shè)理念的社會(huì)企業(yè)，由其負(fù)責(zé)開展園區(qū)內(nèi)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，管理機(jī)構(gòu)按照其經(jīng)營(yíng)收入的一定比例收取費(fèi)用并進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)管。其次，加強(qiáng)與國(guó)內(nèi)外NGO、政府機(jī)構(gòu)的交流合作，積極爭(zhēng)取從中獲得更多的捐助和貸款，并開通接受社會(huì)捐贈(zèng)的移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)渠道（支付寶、微信等），針對(duì)特定資源保護(hù)項(xiàng)目開展眾籌活動(dòng)，在國(guó)家公園建設(shè)過程中，能吸引更多社會(huì)資金，并在資金使用上接受社會(huì)監(jiān)督。

（二）在對(duì)中央與地方事權(quán)進(jìn)行劃分的前提下，對(duì)收入與支出進(jìn)行統(tǒng)一

一是統(tǒng)一收入。將門票和特許經(jīng)營(yíng)收入劃歸國(guó)家公園管理局，由管理局統(tǒng)一收取和管理;將園區(qū)內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)的管理權(quán)和收益權(quán)劃歸管理局，取消各部門自然資源資產(chǎn)管理權(quán)和收益權(quán)，對(duì)于現(xiàn)有的水電、風(fēng)電、光伏等各種經(jīng)濟(jì)開發(fā)項(xiàng)目，經(jīng)環(huán)評(píng)可以保留的，其收入均由管理局統(tǒng)一收取管理;對(duì)于原各類保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置的各類保護(hù)基金，應(yīng)劃歸管理局統(tǒng)一管理，除經(jīng)管理局授權(quán)，其他任何單位和個(gè)人不得以國(guó)家公園名義募集私人資金，或爭(zhēng)取國(guó)內(nèi)外環(huán)境友好團(tuán)隊(duì)和自然保護(hù)基金支持;將國(guó)家公園非稅收入分成提升到制度層面，國(guó)務(wù)院或財(cái)政部要對(duì)中央與地方的分成比例做出明確規(guī)定;省政府或財(cái)政廳則要對(duì)省級(jí)與州（縣）級(jí)分成比例做出規(guī)定。在對(duì)具體分成比例進(jìn)行調(diào)整時(shí)，要增強(qiáng)事權(quán)與支出責(zé)任的契合度。

二是統(tǒng)一支出。統(tǒng)一安排游憩管理支出，包括旅游設(shè)施設(shè)備投資和維護(hù)費(fèi)，景區(qū)管理費(fèi)、游客管理費(fèi)等，一律納入國(guó)家公園預(yù)算，由管理局安排相關(guān)支出;統(tǒng)一安排資源保護(hù)管理支出，將原有各保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)安排的各類保護(hù)支出，包括管護(hù)費(fèi)、生態(tài)移民搬遷費(fèi)，環(huán)境修復(fù)費(fèi)等納入國(guó)家公園預(yù)算，統(tǒng)一由管理局負(fù)責(zé)支出;統(tǒng)一安排對(duì)企業(yè)、居民的補(bǔ)償和引導(dǎo)支出，由管理局直接安排到園區(qū)及周邊企業(yè)和社區(qū)居民的支出，如水電風(fēng)電關(guān)停補(bǔ)償、退牧還草補(bǔ)償，發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)的引導(dǎo)補(bǔ)償?shù)鹊取?/p>

（三）建立政策機(jī)制，創(chuàng)新并實(shí)施新型生態(tài)補(bǔ)償

一是圍繞國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償制定合理的政策制度。在制定相關(guān)政策、制度時(shí)，要把森林、草原、耕地、水流等全部納入生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償范疇之中，整合補(bǔ)償資金，探索綜合性補(bǔ)償辦法;國(guó)家公園所在地、政策受益區(qū)要結(jié)成橫向補(bǔ)償關(guān)系，增強(qiáng)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付能力，拓展保護(hù)補(bǔ)償?shù)娜谫Y渠道;協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，對(duì)國(guó)家公園內(nèi)或周邊發(fā)展受限制的社區(qū)就其發(fā)展的機(jī)會(huì)成本給予生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，同時(shí)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的主體根據(jù)其對(duì)資源、景觀等的利用方式和占有程度收取補(bǔ)償資金;要對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償產(chǎn)生的效益進(jìn)行評(píng)估，找到哪些因素會(huì)制約補(bǔ)償效益的提升，建立健全激勵(lì)約束機(jī)制，對(duì)補(bǔ)償資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督與管理。

二是合理確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。通過評(píng)估國(guó)家公園內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的各種生態(tài)服務(wù)價(jià)值流向問題，尤其是景觀美化、保持水土、增強(qiáng)生物多樣性等方面，均要采取綜合手段進(jìn)行績(jī)效核算，確定“公平”類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，既要關(guān)注生態(tài)保護(hù)者投入的資金額度，也要計(jì)算機(jī)會(huì)成本，要將保護(hù)者在維護(hù)生態(tài)平衡方面投入的各種資源全部納入考慮范圍之中，在計(jì)算時(shí)不能有所遺漏。保護(hù)者在此期間犧牲了一定的發(fā)展權(quán)，在計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)也要考慮到這一點(diǎn)，將其當(dāng)成機(jī)會(huì)成本。由此可見，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)包括兩大部分，即直接成本、機(jī)會(huì)成本。以這種方式對(duì)三江源保護(hù)區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算，還要綜合考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生態(tài)建設(shè)情況，在計(jì)算的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商、博弈。此外，還要根據(jù)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)情況、經(jīng)濟(jì)水平提升情況等，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

三要選擇合理的補(bǔ)償方式。通過“政府+市場(chǎng)”的渠道，確立新型生態(tài)補(bǔ)償方式。政府方面可以采取實(shí)施生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目、收取環(huán)保稅、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、差異化政策等方式，市場(chǎng)方面則要探索形成市場(chǎng)貿(mào)易、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)交易、環(huán)境標(biāo)記等形式;同時(shí)，應(yīng)重視基于綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持的“造血型”補(bǔ)償方式?，F(xiàn)金補(bǔ)貼是可以有效激勵(lì)國(guó)家公園社區(qū)居民參與生態(tài)保護(hù)、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式的手段。但另一方面，需要通過資金引導(dǎo)、培育品牌、引進(jìn)技術(shù)、政策扶持等形式，建立可以促進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。比如，可以通過補(bǔ)貼國(guó)家公園社區(qū)居民從事有機(jī)生產(chǎn)的前期投入，提供必要的技術(shù)支持，以國(guó)家公園為依托培育農(nóng)產(chǎn)品品牌，這些都會(huì)助力農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（四）優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，健全一般性轉(zhuǎn)移支付制度體系

一是優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。由于三江源保護(hù)區(qū)受中央政府委托承擔(dān)了大量的國(guó)家公園保護(hù)支出成本，中央對(duì)三江源保護(hù)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付中相當(dāng)大的比重將會(huì)用于彌補(bǔ)這部分成本支出，轉(zhuǎn)移支付將呈現(xiàn)以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主的結(jié)構(gòu)。但是這種以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主的結(jié)構(gòu)無法促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，與當(dāng)前我國(guó)所倡導(dǎo)的財(cái)政事權(quán)改革方向不相匹配，會(huì)出現(xiàn)權(quán)責(zé)劃分不合理、不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。要對(duì)當(dāng)前的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，在創(chuàng)建轉(zhuǎn)移支付體系時(shí)，仍要突出一般性轉(zhuǎn)移支付的主體地位，增強(qiáng)地方政府的統(tǒng)籌指導(dǎo)能力，降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的使用率，涉及部門多，分配使用不夠科學(xué)的問題。

二是完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度體系。第一，提升園區(qū)所在州（縣）級(jí)政府基本公共服務(wù)能力的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償，按標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口并考慮補(bǔ)助系數(shù)進(jìn)行測(cè)算，主要解決因國(guó)家公園更加嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)管理措施對(duì)地方政府基本功能服務(wù)能力產(chǎn)生的影響。其中，要以均衡性轉(zhuǎn)移支付測(cè)算方法為依據(jù)，確定標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支存在怎樣的缺口，結(jié)合國(guó)家公園管理局與州（縣）政府生態(tài)保護(hù)的具體情況劃分支出責(zé)任，在對(duì)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行測(cè)算時(shí)，要把各州（縣）減收增支當(dāng)成重要依據(jù)，以財(cái)政收支缺口確定補(bǔ)助系數(shù)，各園區(qū)面積、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等都會(huì)受到財(cái)力的影響，再結(jié)合貧困程度，分類別、分檔次進(jìn)行測(cè)算。第二，與改善居民生產(chǎn)生活等有關(guān)的轉(zhuǎn)移支付，主要是為了解決因國(guó)家公園更加嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)管理措施，對(duì)當(dāng)?shù)卦∶窕旧a(chǎn)生活帶來的影響，包括調(diào)整完善居民最低生活保障，生態(tài)移民基本生活保障，居民新型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，居民基本醫(yī)療費(fèi)，參加勞動(dòng)技能培訓(xùn)所需的費(fèi)用，起碼生活燃料費(fèi)等。到底應(yīng)該為各州縣發(fā)放多少轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償額，要把上述補(bǔ)償項(xiàng)目進(jìn)行累計(jì)。第三，績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)。要根據(jù)各州（縣）生態(tài)補(bǔ)償政策的執(zhí)行情況，也要重點(diǎn)考慮生態(tài)環(huán)境考核情況，凡是此項(xiàng)政策得以落地，且生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)與評(píng)估工作成效突出的，則要適當(dāng)增加轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。

作者簡(jiǎn)介

毛江暉 青海省社會(huì)科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究所所長(zhǎng)