余杭西南地區(qū)非機動車交通發(fā)展研究

胡一慧 蔡超凡 周秉

一、引言

杭州余杭區(qū)地區(qū)劃分與杭州其他城區(qū)區(qū)別較大，由于歷史發(fā)展、城區(qū)擴建等原因，余杭區(qū)整體轄區(qū)自西向東，呈長弧圍繞杭州各主要繁華城區(qū)而建，包攬了杭州原有眾多城鄉(xiāng)邊界地帶，且區(qū)域面積遼闊、東西兩端經(jīng)度差異大，西部面積遠大于東部且呈西北-東南分布，整體區(qū)域橫跨多個傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，地方統(tǒng)一治理困難多、問題大。

其中位于余杭西南城鄉(xiāng)結(jié)合地帶的五常街道、閑林街道、倉前街道、老余杭、中泰街道整體面積較小、經(jīng)緯度差異合適，地區(qū)內(nèi)部文化差異小，屬于杭州余杭區(qū)交警中隊管轄轄區(qū)，但經(jīng)濟水平和公共基礎(chǔ)建設(shè)水平較杭州其他區(qū)域低，成為周邊流動人口主要臨時居住地。近年來區(qū)內(nèi)區(qū)外商業(yè)投資的不斷增加，更是加快了區(qū)內(nèi)外來務(wù)工人員居住數(shù)量增長，電動自行車擁有量大，相關(guān)交通事故多發(fā)且事故原因復雜，地方交警與協(xié)會對非機動車交通發(fā)展策略投入多但見效緩，2019年新國標施行后由于缺少具體執(zhí)行標準及行政授權(quán)，區(qū)內(nèi)整治仍難見改善，直至迎來具有強烈針對性的《浙江省電動自行車管理條例》的頒布與即將施行。本文旨在分析整理2019年五月-2020年6月該地區(qū)非機動車交通治理改善的成功經(jīng)驗及未來仍可能存在的問題，提出非機動車交通治理策略。

二、電動自行車立法歷程與《電動自行車安全技術(shù)規(guī)范》國標出臺

自1988 年頒布《中華人民共和國道路交通安全管理條例》，在電動自行車通行數(shù)量多、交通工具種類復雜、人口密集地區(qū)，方便快捷的出行方式與電動自行車相關(guān)事故較高的發(fā)生概率對比，電動自行車的安全行使、交通管控問題就備受社會與地方監(jiān)管部門尤其交警的關(guān)注。2003 年《中華人民共和國道路交通安全法》頒布，并于2007年、2011年兩次修改，但所涉電動自行車內(nèi)容，僅第十八條、第五十七條、第五十九條與第一百一十九條等[1]，規(guī)定了非機動車應(yīng)當依法登記、在規(guī)定地點停放不得妨害通行，應(yīng)遵守交通規(guī)則在非機動車道內(nèi)或車行道右側(cè)行駛，以及非機動車大致概念種類，且非機動車應(yīng)由地方政府根據(jù)實際情況規(guī)定，其設(shè)置應(yīng)當符合非機動車安全技術(shù)標準的內(nèi)容。對于電動自行車長久以來的不佩戴安全頭盔

[2]、非法改裝、超額載人等現(xiàn)象未進行法律約束。同時由于交通法對已規(guī)定內(nèi)容未明確具體標準、地方政府遲遲未出臺地方性法規(guī)，不同速度不同動力來源的電動自行車是否是否屬于非機動車、是否需要依法登記等問題，困擾了地方執(zhí)法交警部門多年。面對著日益攀升的電動自行車事故，不少地方交警部門只能出動隊員進行攔路勸解，收效有限，實感無奈。

2018年 5 月 17 日，國家標準委員會頒布了《電動自行車安全技術(shù)規(guī)范》強制性國家標準。在電動自行車的新國標規(guī)中，最高車速不超過 25 公里、整車重量需小于 55 公斤、電機功率需小于 400 瓦、蓄電池電壓不能超過 48 伏、必須配備腳踏板、新增防篡改、防火、阻燃性能、充電器保護等技術(shù)要求。

相比舊國標，此次新國標的修訂主要有整車質(zhì)量以及車速兩方面的調(diào)整，詳細區(qū)別了摩托車概念，不僅為交警就執(zhí)法過程中區(qū)分車輛提供了明確標準，也令交警杜絕交通法第一百一十九條第四項對“非機動車”的模糊定義，依法根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》規(guī)定，對所轄電動自行車進行登記上牌、規(guī)范停車等強制管理。但在執(zhí)行權(quán)力部門分配、具體法律責任規(guī)定等問題上，依舊無法解決各地區(qū)交警面對非法改裝電動自行車、頭盔佩戴的難題。

三、余杭西南地區(qū)電動自行車交通治理存在難題

經(jīng)調(diào)查小組長期調(diào)研走訪，認為余杭西南地區(qū)在電動自行車交通治理上存在以下問題：

（一）城區(qū)人口流動強且流量大，單區(qū)域電動自行車登記管理管理難以開展

2019年上半年，為響應(yīng)4月新規(guī)的頒布，余杭區(qū)發(fā)動全區(qū)交警對現(xiàn)有電動車進行上牌、車輛機型、生產(chǎn)合格證與身份證登記，開展電動車“戶籍化”管理行動嘗試，現(xiàn)登記量占總體預估量比例較大，行動成效較好。但由于暫未推行電子化監(jiān)測等，該“戶籍化”管理的后期可執(zhí)行范圍及效果有限。同時由于上述電動車城際流動性大，在事故易發(fā)路段和時間，交警難以快速捕獲甚至無法捕獲涉事車輛的信息，采取及時管制措施，急需開展區(qū)際合作綜合調(diào)控。

（二）事故數(shù)量多且重大事故率高，群眾生命安全缺乏保障

截止2019年5月，余杭區(qū)有電動自行車參與的事故事件數(shù)量已與2018年全年事件數(shù)量基本持平，經(jīng)數(shù)據(jù)分析對比，余杭交警中隊方認為事故直接原因主要是大型貨車、轎車與電動車的碰撞，以及電動車與電動車的碰撞，事故原因涵蓋道路設(shè)施的陳舊缺失、電動車缺乏夜間自身車輛亮燈或反光裝置、電動車車主安全騎行意識缺乏、部分路道部分車型車輛種類存在視野盲區(qū)等，導致事故易發(fā)多大，重大事故率高。

可在事故多、嚴重事故率高的情形下，群眾騎行電動自行車安全佩戴頭盔的意識的建立異常困難，交警也無法根據(jù)《中國人民共和國道路交通安全法》進行懲處，群眾道路行駛安危缺乏保障。

（三）余杭交警力量有限且權(quán)力受限

余杭區(qū)域面積大地區(qū)緯度跨度大，交警各中隊甚至各小隊管轄區(qū)域大、分布呈排列狀、可勞務(wù)或編制的人員設(shè)置有限，小隊間協(xié)作難度也較大。加上在交通法施行過程中，原有杭州地方立法授權(quán)范圍小，交警開展的電動自行車門店銷售違法車輛監(jiān)管行動，即便得到市場監(jiān)督管理局的相關(guān)配合，懲處手段也十分有限，民間電動自行車買家與賣家基于經(jīng)濟利益等的配合支持程度也不容樂觀，整體行動難度大，仍需獲得各方力量支持。

（四）余杭區(qū)電動車協(xié)會的民間性與“治理”困局

設(shè)立于余杭東部地區(qū)臨平區(qū)域的余杭區(qū)電動車協(xié)會屬于民間組織，多年來面對電動自行車治理問題勞心勞力，但迫于政府政策性活動的變動、各大小企業(yè)的配合度重視度不一、全行業(yè)推動性困難、社會經(jīng)濟發(fā)展問題對安全保障問題的慣有覆蓋性，組織自身呼聲難以受到重視等困局，令該問題的解決難以取得實質(zhì)性進展。

四、 余杭交警中隊電動自行車治理階段性經(jīng)驗成果

盡管面臨大量執(zhí)法無奈與事故處理壓力余杭交警中隊在不斷的摸索中仍總結(jié)出了部分可操作的階段性經(jīng)驗成果，其效益足以對該區(qū)域電動自行車交通治理產(chǎn)生長期的正面影響：

（一）以“上下班工傷”認定為基礎(chǔ)聯(lián)合各方企業(yè)協(xié)作

我國自《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》至2010年《工傷保險條例》的頒布，關(guān)于職工上下班途中的工傷認定呈現(xiàn)逐步“放開”的趨勢，同時將部分上下班交通事故納入到工傷保險范圍也是社會保險發(fā)展的必然結(jié)果，在體現(xiàn)出國家和社會對弱勢群體關(guān)懷的同時，更能使因職業(yè)活動遭受意外傷害的人群減少損失、盡快重歸生活和工作。

根據(jù)《工傷保險條例》第14條第6款條文規(guī)定，當電動自行車事故駕駛?cè)藵M足以下要素時應(yīng)當被認定為屬于可被認定為工傷的范圍內(nèi)[3]：

1、時空要求：上下班途中

“上下班途中”即為職工通勤途中之意，嚴格來講僅是日常用語。然我們不難將其解讀為“職工以上下班為目的，在合理時間內(nèi)往返于工作地和居住地的合理路線的途中”[4]，由此我們可以得到空間要素、時間要素、目的要素三個基本判斷標準。

（1）空間要素：此處所指的空間要素是“上下班途中”的“途”之確定，即居住地與工作地之間的合理路徑。在一般情況下，合理路徑意為兩地最直接的路線，然而在一些特殊情況下，并不能一律排除職工繞道的合理性，屆時需要具體問題具體分析，主要考慮職工繞道的理由的正當性和辦理事務(wù)與工作、回家之間的牽連性。

（2）時間要素：此處所指的時間要素是“上下班途中”的“上下班”之確定，即從居住地到工作地或者工作地到居住地的合理時間。對于時間合理性的確定，除了考慮距離以外，還應(yīng)當充分考慮道路的暢通度、代步工具的種類、天氣情況等因素，以保證勞動者能夠順利到達居住地或者工作地。

（3）目的要素：就“上下班途中”之理解，除合理的上下班時間和上下班路途外，職工還須以上下班為目的。時空要素和目的要素實際上是一個問題的兩面：形式層面和實質(zhì)層面：以上下班為目的是上下班途中的實質(zhì)內(nèi)容，而合理的上下班時間和上下班路途是上下班途中的時空表現(xiàn)形式。

2、因果關(guān)系：職工因特定事故受有損害

根據(jù)《條例》，職工在上下班途中受到的機動車和非機動車交通事故傷害均被納入工傷認定范圍，這其中甚至包括城市軌道交通工具、客運輪渡、火車事故傷害。換言之，職工只有在這幾類交通事故中受傷才能夠被認定為“工傷”。

3、責任分擔：非本人主要責任

“交通事故的責任分為全部責任、主要責任、同等責任、次要責任、無責任5種類型”[5]。而《條例》第十四條第 （六）項規(guī)定的“非本人主要責任”包含了同等責任、次要責任、無責任3種形式。簡言之， 職工在上下班途中發(fā)生的交通事故，如果不負全部責任或主要責任，都應(yīng)當認定為工傷。

結(jié)合以上分析，余杭交警中隊電動自行車治理在原法律責任不明確、執(zhí)行部門分配不清晰的基礎(chǔ)上，與區(qū)域內(nèi)外多處用工企業(yè)溝通協(xié)商，勸說各企業(yè)在企業(yè)內(nèi)部用工標準上加入對上班途中安全佩戴頭盔、夜晚穿戴反光服飾，對區(qū)域內(nèi)大量的流動務(wù)工人員的安全駕駛提供另樣且穩(wěn)固的安全保障。

（二）大力宣傳頭盔佩戴與反光服飾，免費發(fā)放大量出行裝備

2019年5月起，余杭交警中隊在要求全區(qū)電動自行車上牌登記的同時，大力宣傳安全頭盔佩戴與反光服飾配備，以各站點為中心，向群眾免費發(fā)放成套安全裝備，鼓勵大家安全出行。

但上述宣傳發(fā)放行動影響力仍較為有限，經(jīng)本調(diào)查小組走訪浙江永康浙江道明光學股份有限公司，知悉其與江蘇交警合作開展的“亮尾行動”在反光材料裝飾方面有所成效，小組調(diào)查員分析認為，或許未來可以趣味反光貼紙的方式幫助公眾普及反光裝飾。

五、《浙江省電動自行車條例》施行效果預期分析

即將于2020年7月1日正式實行的 《浙江省電動車管理條例》遵循2019年新國標規(guī)定對電動自行車概念進行明確，該規(guī)定同時有針對性地對電動自行車主要的安全性能全面提升，在“99版標準”基礎(chǔ)上將部分條款強制改為全文強制，即所有條款必須強制執(zhí)行，同時針對電動自行車非法改裝問題，在明確生產(chǎn)廠商的安全生產(chǎn)義務(wù)外，對出廠后的非法改裝增加了防篡改要求，還在“99版標準”上，增加了電氣安全、防火性能、阻燃性能、無線電騷擾特性等四項安全內(nèi)容。

最為關(guān)鍵的是，該條例在新國標、交通法外明確了交警部分、市場監(jiān)督管理部門的權(quán)責范圍與配合義務(wù)，規(guī)范了生產(chǎn)商銷售商生產(chǎn)銷售非法車輛，維修商非法改裝車輛以及自然人駕駛非法電動自行車、非法改裝、不佩戴安全頭盔等行為的法律責任，在消費者與商家間明確了商家的如實告知義務(wù)，在與電動自性車相關(guān)的交通事故責任認定問題上，授權(quán)交警適當加重非法車輛駕駛者的法律責任。上文所述的交警治理難題在主要問題上幾乎引刃而解。

六、 未來電動自行車交通治理可能面臨的挑戰(zhàn)與建議

（一）疫情后期可能將影響電動自行車行業(yè)的快速發(fā)展與品種增加

2020年新型肺炎疫情的爆發(fā)導致人們健康意識普遍覺醒與社會經(jīng)濟情況的變更，參考2003 年“非典”疫情暴發(fā)后自行車銷量的一路走高帶來的電動自行車發(fā)展“黃金契機”的事實[6]，方便快捷、綠色低廉的電動自行車行業(yè)可能會贏來新的行業(yè)增長與品種更新。如果該黃金發(fā)展期如實到來，其所帶來的影響與本小組的建議主要有以下兩方面：

1、積極面對數(shù)量增長到導致的境內(nèi)流動車輛的工作壓力，增強監(jiān)管能力。

面對該問題，首先針對電動自行車流動強的特點，區(qū)域間綜合治理能力的提升仍是關(guān)鍵;其次，針對未來可能存在的非低廉人力成本與大量電動自行車管控問題，林萬華、戴立君研究員針對該方面的技術(shù)需求披露了“一種基于 RFID 的電動自行車違章管理系統(tǒng)”的技術(shù)方案， 所用載有該芯片的電動自行車號牌具有維修方便、安裝便捷、成本低廉等特點，質(zhì)在解決處理電動自行車違法治理人力成本消耗大、人力治理效果不明顯的難題[7]。

2、鼓勵制定團體標準與充分競爭，幫助辨析車型新品種與降低執(zhí)法苦難。

面對該問題，考慮到國內(nèi)政策加速市場經(jīng)濟主導力量，先促進競爭再保障公平競爭的政策傾向，應(yīng)當積極鼓勵以生產(chǎn)、銷售電動自行車企業(yè)家聯(lián)盟為主的浙江省電動自行車協(xié)會參與制定浙江省地方團體標準，附加政府的積極引導與政策補貼，在合法經(jīng)營的基礎(chǔ)上保障電動自行車市場的健康發(fā)展。

（二）共享單車行業(yè)電動自行車難題與安全頭盔質(zhì)量價格問題

《浙江省電動自行車條例》第十六條第二款、第二十四條規(guī)定互聯(lián)網(wǎng)電動自行車企業(yè)相關(guān)義務(wù)與法律責任[8]，但眼看2020年7月1日條例正式施行在即，杭州境內(nèi)相關(guān)電動自行車并未采取隨行提供安全頭盔的方式，反觀杭州附近的湖州市多以在車籃位置放置隨性安全頭盔，與共享單車企業(yè)針對車輛成本、安全帽防盜問題仍需要交警部門與市場監(jiān)督部門多加關(guān)注與溝通，否則不僅公眾將難以繼續(xù)享受共享單車行業(yè)帶來的方便與低廉，共享單車經(jīng)濟運營的成敗也影響著疫情之后大量的就業(yè)與減少公共資源浪費。

另外，隨著相關(guān)法規(guī)的頒布與公眾安全意識的增加，也有不少新聞報道指出2020年開年繼口罩熱后，安全頭盔的價格也持續(xù)上漲且電商平臺出售的安全頭盔質(zhì)量問題也十分令人擔憂。在既有的電動自行車國標外，2020年5月20日全國人大代表席文呼吁盡快制定電動自行車乘員頭盔強制性國家標準，杜絕標準空白導致電動自行車頭盔出現(xiàn)了低質(zhì)低價競爭現(xiàn)象，“我從市場上購買了多頂銷量較高的頭盔，送去檢測，結(jié)果全都達不到現(xiàn)有頭盔標準的安全防護要求，有的甚至一撞就碎?！?月21日，國家市場監(jiān)管總局價監(jiān)競爭局已下發(fā)通知，要求各地市場監(jiān)管部門加強監(jiān)管，進行市場巡查和輿情監(jiān)測，提醒告誡生產(chǎn)商、經(jīng)銷商等經(jīng)營者守法經(jīng)營，誠信經(jīng)營，加強價格自律。面對電動自行車交通治理這一復雜的社會問題，地方市場監(jiān)督依舊要持續(xù)發(fā)揮強大的作用。

[參考文獻]

[1]第十八條依法應(yīng)當?shù)怯浀姆菣C動車，經(jīng)公安機關(guān)交通管理部門登記后，方可上道路行駛。 依法應(yīng)當?shù)怯浀姆菣C動車的種類，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當?shù)貙嶋H情況規(guī)定。 非機動車的外形尺寸、質(zhì)量、制動器、車鈴和夜間反光裝置，應(yīng)當符合非機動車安全技術(shù)標準。

第五十七條駕駛非機動車在道路上行駛應(yīng)當遵守有關(guān)交通安全的規(guī)定。非機動車應(yīng)當在非機動車道內(nèi)行駛;在沒有非機動車道的道路上，應(yīng)當靠車行道的右側(cè)行駛。

第五十九條非機動車應(yīng)當在規(guī)定地點停放。未設(shè)停放地點的，非機動車停放不得妨礙其他車輛和行人通行。

第一百一十九條（四）“非機動車”，是指以人力或者畜力驅(qū)動，上道路行駛的交通工具，以及雖有動力裝置驅(qū)動但設(shè)計最高時速、空車質(zhì)量、外形尺寸符合有關(guān)國家標準的殘疾人機動輪椅車、電動自行車等交通工具。

[2]在涉及摩托車、電動自行車駕乘人員死亡的道路交通事故中，約 80%為顱腦損傷致死。正確佩戴安全頭盔可大大減輕事故對駕乘人員的直接傷害，有關(guān)研究表明，正確佩戴安全頭盔能將交通事故死亡風險降低 60%至 70%，對保護廣大群眾生命及財產(chǎn)安全具有十分重要的作用。

[3]《工傷保險條例》第14條第6款：“在上下班途中，受到非本人主要責任的交通事故或者城市軌道交通、客運輪渡、火車事故傷害的”。

[4]楊科雄.上下班途中工傷認定的法律適用探究[J].法律適用，2014（11）：37.

[5]吳衛(wèi)，曹衛(wèi)，錢培芬.上下班途中工傷“非主要責任”的判定[J].中國社會保障，2013（11）：58.

[6]何覺林.“非典”時期自行車市場順勢上揚——2003年第二季度上海自行車市場簡述 [J]. 中國自行車，2003，8： 33-35.

[7]林萬華，戴立君.一種基于RFID的電動自行車違章管理系統(tǒng)[J].中國科技信息，2020（01）：92-93.

[8]第十六條第二款?互聯(lián)網(wǎng)電動自行車租賃企業(yè)應(yīng)當履行企業(yè)主體責任，配備必要管理人員，按照要求設(shè)置電子圍欄，隨車提供安全頭盔，加強車輛檢測、維護和停放秩序管理，并將車輛投放和租用等信息按照規(guī)定接入互聯(lián)網(wǎng)電動自行車行業(yè)監(jiān)管服務(wù)平臺。

第二十四條 違反本條例第十六條第二款規(guī)定，互聯(lián)網(wǎng)電動自行車租賃企業(yè)未按規(guī)定提供安全頭盔的，由公安機關(guān)交通管理部門責令改正，處以警告，可以并處二千元以上二萬元以下罰款。

（作者單位：杭州師范大學沈鈞儒法學院，浙江 杭州 311121）