西方發(fā)展援助評價的意義建構(gòu)*

張傳紅 李小云

[內(nèi)容提要] 援助有效性評價在西方發(fā)展援助中占據(jù)核心地位，既是反思援助理念和指導(dǎo)援助實(shí)踐的客觀依據(jù)，也是西方發(fā)達(dá)國家對發(fā)展中國家實(shí)施新殖民主義的手段和維持政治霸權(quán)的話語工具。西方傳統(tǒng)援助國及多邊援助機(jī)構(gòu)長期以來通過主導(dǎo)發(fā)展援助評價機(jī)制，不斷完善關(guān)于發(fā)展援助有效性的話語和實(shí)踐，逐漸建構(gòu)出一整套國際發(fā)展知識體系，確立起該領(lǐng)域的知識霸權(quán)。但是，西方國家主導(dǎo)的這種評價機(jī)制存在話語與實(shí)踐的深層次矛盾，客觀評價發(fā)展援助有效性面臨數(shù)據(jù)與方法上的困境。這為西方國家維持其長期主導(dǎo)且潛藏不平等的“援助-被援助”二元架構(gòu)提供了空間。隨著新興經(jīng)濟(jì)體及更多南方國家的崛起，西方國家主導(dǎo)的這種知識霸權(quán)將會遇到越來越多的挑戰(zhàn)。

對于國際發(fā)展援助的有效性評價，長期以來存在相互對立的兩種立場。批評者認(rèn)為，援助的效果有限，甚至對受援國造成傷害，進(jìn)而加重受援國的負(fù)擔(dān)，因此國際社會應(yīng)該減少甚至停止提供對外援助。支持者(特別是援助提供者，包括官方捐助者、多邊援助機(jī)構(gòu)和非政府組織等)堅(jiān)持認(rèn)為，援助是有效的，對受援國的減貧和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了積極影響。目前，國際發(fā)展援助遠(yuǎn)遠(yuǎn)不敷需要，發(fā)達(dá)國家應(yīng)該加大援助的力度。本文研究的發(fā)展援助不包括緊急人道主義援助與軍事援助，僅限于發(fā)達(dá)國家及其所屬機(jī)構(gòu)向發(fā)展中國家提供的援助，其目標(biāo)是幫助發(fā)展中國家發(fā)展經(jīng)濟(jì)及提高社會福利等。發(fā)展援助作為發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家關(guān)系中的政治經(jīng)濟(jì)活動，在建構(gòu)國際關(guān)系和國際發(fā)展模式中發(fā)揮了舉足輕重的作用。其有效性的評價是傳統(tǒng)援助國決定提供多少援助、對誰提供援助、以什么方式提供援助的重要依據(jù)。西方發(fā)達(dá)國家力圖通過這種評價鞏固其在援助領(lǐng)域的霸權(quán)地位，擴(kuò)大在知識體系建構(gòu)中的話語權(quán)。深入研究傳統(tǒng)援助國的發(fā)展援助評價問題可以發(fā)現(xiàn)，它們通過這種評價機(jī)制和話語技術(shù)構(gòu)建起與發(fā)展中國家的關(guān)系，進(jìn)而在發(fā)展中國家復(fù)制其發(fā)展模式并對之施加影響。這為中國對外合作的推進(jìn)和以合作共贏為核心的新型國際關(guān)系建構(gòu)提供了警示。

一、西方主導(dǎo)的發(fā)展援助評價機(jī)制建構(gòu)

自現(xiàn)代意義上的發(fā)展援助實(shí)施以來，需要多少援助、援助目標(biāo)是什么及如何提供援助才能有效等問題一直是援助提供者致力于解決的問題。援助評價的標(biāo)準(zhǔn)重點(diǎn)經(jīng)歷了從援助多少、誰來援助轉(zhuǎn)向如何援助的變遷過程。援助評價的范圍也由最初的官方發(fā)展援助(ODA)逐漸擴(kuò)大到其他形式的官方資金流動(official flows)，援助主體從單純的政府機(jī)構(gòu)擴(kuò)大到私營部門和民間組織。這一系列由傳統(tǒng)援助國及多邊援助機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的動議和行動反映了傳統(tǒng)援助國面對國內(nèi)形勢及全球國際發(fā)展格局變化的應(yīng)對舉措，援助國通過倡導(dǎo)和推銷關(guān)于援助效果的發(fā)展知識，不斷更新評估體系，將新興援助國、廣大發(fā)展中國家、私營部門及民間組織等多元發(fā)展援助主體納入其長期主導(dǎo)的國際發(fā)展模式和話語體系。在此過程中，援助評價成為傳統(tǒng)援助國及多邊援助機(jī)構(gòu)維護(hù)其國際發(fā)展模式和霸權(quán)地位的話語工具。

20世紀(jì)50～60年代，國際發(fā)展援助剛剛起步，此時其目標(biāo)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，對其評價主要以應(yīng)提供多少援助為導(dǎo)向。1951年，聯(lián)合國機(jī)構(gòu)首先開始評估國際發(fā)展援助，建議發(fā)達(dá)國家為發(fā)展中國家一年注資50億美元，如此就能幫助發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)GDP年均2%的增長率，并呼吁建立國際金融公司和聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別基金。(1)D.H. Lumsdaine,Moral Vision in International Politics: The Foreign Aid Regime 1949-1989, Princeton, NJ: Princeton University Press, 1993, p.236.為動員發(fā)展資金，世界銀行1960年專門成立國際發(fā)展協(xié)會(IDA)，專門實(shí)施向貧窮國家提供優(yōu)惠貸款項(xiàng)目。經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(OECD-DAC)與美國國際開發(fā)署(USAID)也相繼成立，官方發(fā)展援助(ODA)開始成為國際發(fā)展援助的主要形式。該時期發(fā)展援助的形式主要是提供技術(shù)和金融資本支持，用于提升受援國的人力資源、填補(bǔ)貧窮國家的儲蓄和外匯缺口，提高投資水平，援助促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長的作用得到認(rèn)可。該時期官方援助額穩(wěn)定增長，一些撒哈拉以南非洲國家等貧窮國家的經(jīng)濟(jì)增長速度不斷提高，因此，這個時期被稱為國際發(fā)展援助的“光榮年代”。

20世紀(jì)70年代早期，發(fā)展援助評價的重心開始向減貧目標(biāo)轉(zhuǎn)移。20世紀(jì)60年代開始的一系列研究發(fā)現(xiàn)，單純提高經(jīng)濟(jì)增長率及刺激結(jié)構(gòu)和制度的轉(zhuǎn)型并不能直接實(shí)現(xiàn)減貧的目標(biāo)。在世界銀行和國際勞工組織(ILO)的推動下，減貧開始成為援助的核心問題。這對官方發(fā)展援助實(shí)踐產(chǎn)生了巨大影響。1970年，聯(lián)合國大會宣布70年代為第二個發(fā)展十年，并確定到70年代中期達(dá)到在國民收入占比0.7%的官方發(fā)展援助標(biāo)準(zhǔn)。在整個70年代，OECD-DAC成員中援助國的海外發(fā)展援助(Overseas Development Assistance)增加了3倍。石油輸出國的官方援助也不斷增加，70年代早期只占DAC官方援助的5%，1980年已經(jīng)增長了8倍，達(dá)到DAC援助國援助額的1/3以上。至此，發(fā)展援助成為非常受重視的發(fā)展議題。但是，80年代，主要工業(yè)化國家遭遇內(nèi)部“滯脹”，它們作為主要援助國不得不縮減政府的援助預(yù)算。西方國家國內(nèi)新自由主義思潮的盛行讓西方國家不斷以援助有效性為借口，通過附加援助條件強(qiáng)制受援國進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整。援助促進(jìn)減貧的目標(biāo)被宏觀層次的干預(yù)所掩蓋。

冷戰(zhàn)結(jié)束導(dǎo)致西方主要援助國對外援助的政治動機(jī)減弱，大規(guī)模的財(cái)政赤字阻滯了援助的增長趨勢，發(fā)達(dá)國家的官方援助額開始下降。援助已經(jīng)不能發(fā)揮作用的悲觀主義思想逐漸盛行。援助可能會導(dǎo)致受援國對援助的依賴性，阻礙它們在國內(nèi)創(chuàng)收，不利于可持續(xù)發(fā)展，“援助疲勞”開始產(chǎn)生。為了扭轉(zhuǎn)這一局勢，在傳統(tǒng)援助國主導(dǎo)下，關(guān)于如何評價援助有效性的一系列討論陸續(xù)展開。1996年在OECD-DAC全球性高級別會議上，傳統(tǒng)援助國公開表示，過去50年的發(fā)展援助實(shí)際上并沒有起到預(yù)期的效果，發(fā)展中國家應(yīng)該對本國發(fā)展起主導(dǎo)和決定作用，而不能單靠國際發(fā)展援助；會議正式提出援助有效性的概念，思考如何對援助進(jìn)行評估應(yīng)該成為國際發(fā)展援助的重要使命。(2)DAC, “Shaping the 21st Century: The Contribution of Development Cooperation,” OECD, Paris, May 1996.

進(jìn)入新世紀(jì)以來，傳統(tǒng)援助國開始對國際發(fā)展援助有效性進(jìn)行集體性反思，提高援助有效性的討論成為傳統(tǒng)援助國的重要議程。OECD-DAC的官方發(fā)展援助盡管在國際發(fā)展援助中仍占據(jù)主導(dǎo)地位，但所占份額出現(xiàn)下降。隨著南方國家的不斷崛起，其對外援助數(shù)額的增長及所提倡的平等互利、不干涉內(nèi)政之發(fā)展合作模式對長期以來傳統(tǒng)援助國主導(dǎo)的國際發(fā)展模式帶來挑戰(zhàn)。OECD-DAC專門組織了一系列援助有效性高級別論壇。2003年第一屆論壇的議題包括援助國應(yīng)該如何更好地協(xié)調(diào)援助的一致性、降低受援國接受援助的交易成本。2005年第二屆論壇簽署了《關(guān)于援助有效性的巴黎宣言》，進(jìn)一步確定了提升援助有效性的五個原則，提出加強(qiáng)發(fā)展援助的質(zhì)量以實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)。2008年論壇通過《阿克拉行動議程》，以完善和加速巴黎宣言的實(shí)施，進(jìn)一步提升援助的有效性。為了吸納新興援助國及多元援助主體入列，2011年論壇通過了《釜山宣言》，第一次正式提出以發(fā)展中國家為主導(dǎo)的援助等國際發(fā)展援助新方式，并將援助有效性的概念拓展為“發(fā)展有效性”，廣泛討論了如何更多地依靠發(fā)展中國家內(nèi)部挖掘資源、提升南南合作的有效性以及如何繼續(xù)支持中等收入國家全面發(fā)展、私營領(lǐng)域發(fā)展路徑選擇等議題。為了鞏固《釜山宣言》的成果，2014年OECD-DAC與聯(lián)合國共同倡議建立“全球發(fā)展合作有效伙伴關(guān)系”(GPEDC)，試圖找到超越南北合作評估框架、更具包容性的一種評估體系。2016年，在肯尼亞內(nèi)羅畢召開的GPEDC第二屆高級別會議正式公布了全球發(fā)展合作有效性評估框架，并展示了其初步評估結(jié)果，但缺乏具體行動計(jì)劃，指標(biāo)內(nèi)容仍然體現(xiàn)傳統(tǒng)援助國的主導(dǎo)作用且沒有明確的責(zé)任界定，廣大發(fā)展中國家并未表現(xiàn)出興趣。

當(dāng)前，傳統(tǒng)援助國發(fā)展援助評價的重要內(nèi)容就是將私營部門和發(fā)展中國家納入其主導(dǎo)的國際發(fā)展合作體系。從“援助有效性”到“發(fā)展有效性”的范式轉(zhuǎn)變開始打破傳統(tǒng)援助國長期主導(dǎo)的“援助國-受援國”、“發(fā)達(dá)-欠發(fā)達(dá)”的二元架構(gòu)，發(fā)展援助作為發(fā)達(dá)國家影響發(fā)展中國家的一種政治經(jīng)濟(jì)手段和工具遭遇前所未有的挑戰(zhàn)，僅有官方發(fā)展援助已經(jīng)不能滿足國際發(fā)展的需要，必須廣泛動員多種資源包括來自私營部門的資源,才有可能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。2016年開始，OECD-DAC希望擴(kuò)大ODA的范圍，提出了“全方位官方支持可持續(xù)發(fā)展”(TOSSD)的概念來取代ODA，有意納入傳統(tǒng)援助國和新興援助國支持全球公共產(chǎn)品供給和可持續(xù)發(fā)展的所有資金流，包括公共部門和私人部門來源，也包括優(yōu)惠貸款和非優(yōu)惠貸款。其目標(biāo)是克服傳統(tǒng)援助國ODA框架的局限性，改善對國際公共融資測量方法，獲得為2030議程融資框架所需發(fā)展融資的綜合統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，最終通過市場撬動更多的資本參與發(fā)展融資。與ODA相比，TOSSD作為OECD-DAC新的議程因計(jì)算方式復(fù)雜和概念不清等問題一直未能落實(shí)。2019年初，GPECD與OECD專門組織召開第一屆可持續(xù)發(fā)展私營部門融資會議(PF4SD)，會議將混合融資、社會影響投資和綠色金融的“強(qiáng)制性影響評估”(the Impact Imperative)作為主要議題。會議指出，要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，發(fā)展融資機(jī)構(gòu)和私營部門必須把“長期影響”作為發(fā)展融資動議的核心，對通過發(fā)展合作進(jìn)行的混合性融資、綠色融資、社會影響投資及私營部門融資的短期效果及長期影響進(jìn)行有效的監(jiān)測和評估。會議發(fā)布了《2019社會影響投資報告：可持續(xù)發(fā)展融資的強(qiáng)制性影響評估》，將評價作為發(fā)展融資和發(fā)展融資質(zhì)量保障的重要手段，并進(jìn)一步將國際發(fā)展合作評估與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)聯(lián)系起來。(3)OECD, Social Impact Investment 2019：The Impact Imperative for Sustainable Development, Paris, January 17, 2019.

二、西方發(fā)展援助評價的話語建構(gòu)

援助是一種稀缺資源，援助供給決定援助分配，包括援助由誰進(jìn)行分配和分配給誰的問題。如何動員更多援助資源并進(jìn)行分配，是由援助提供者的動機(jī)決定的。但是，與一般物品資源不同，援助具有全球公共物品的屬性。因此，援助提供國經(jīng)常需要在援助的利己性與利他性之間進(jìn)行平衡。如何將援助提供者的動機(jī)與援助的公共物品屬性結(jié)合起來，需要一個有效的工具。長期以來，西方傳統(tǒng)援助國與國際援助機(jī)構(gòu)利用發(fā)展援助評價建構(gòu)了一整套包括援助倫理基礎(chǔ)和問責(zé)依據(jù)的話語體系，為動員更多的援助資源、應(yīng)付國內(nèi)國際壓力、推廣發(fā)展模式和施加援助附加條件提供了重要依據(jù)。

發(fā)展援助評價幫助傳統(tǒng)援助國建構(gòu)了對外援助的道義基礎(chǔ)和約束機(jī)制。20世紀(jì)70年代以來的援助評估結(jié)果表明，經(jīng)濟(jì)增長并沒有帶來發(fā)展，反而出現(xiàn)貧富差距的擴(kuò)大。對抗極端貧困、滿足基本需求與減少人類苦難成為主權(quán)國家政府尤其是發(fā)達(dá)國家政府對外援助的道義基礎(chǔ)。例如，丹麥和芬蘭強(qiáng)調(diào)，促進(jìn)全世界貧困人口的大團(tuán)結(jié)和分配正義是其提供發(fā)展援助的主要動機(jī)。荷蘭將財(cái)富的公平分配、社會正義、非歧視和減貧視作對外援助的道義基礎(chǔ)。英國政府則指出，“世界貧困是我們面臨的最大的挑戰(zhàn)，我們提供國際援助只是因?yàn)檫@是一件正確的事情”。挪威明確表示，反貧困就是為正義而戰(zhàn)。美國一直聲稱，幫助世界貧困人口和向面臨緊急需要的其他國家人民提供援助是其不可推卸的責(zé)任。大衛(wèi)·拉姆斯戴恩在其著作中指出，“對外援助的解釋不應(yīng)僅考慮援助提供方的經(jīng)濟(jì)和政治利益，任何令人滿意的解釋都要考慮援助方對人道主義及平等精神的信仰?！?4)D.H.Lumsdaine, Moral Vision in International Politics: The Foreign Aid Regime 1949-1989, p. 29.

發(fā)展援助評價為最大程度地動員援助資源提供了話語證據(jù)。傳統(tǒng)援助國長期基于援助方的報告和評估體系、通過可以進(jìn)行國際比較的數(shù)據(jù)，制造同行壓力，以督促援助方提供更多援助。OECD-DAC 1969年提出將“官方發(fā)展援助”作為測量國際援助的指標(biāo)，敦促發(fā)達(dá)國家承諾將其國民收入(GNI)的0.7%用于發(fā)展援助，作為解決貧困和全球經(jīng)濟(jì)社會不平等的資金來源。OECD-DAC 1991年發(fā)布了一整套對ODA的評估標(biāo)準(zhǔn)，將有效性作為五項(xiàng)原則之一。DAC還定期對其成員國的發(fā)展政策、戰(zhàn)略和活動進(jìn)行同行評議，內(nèi)容包括如何實(shí)施發(fā)展政策、如何履行國際承諾以及如何實(shí)現(xiàn)本國援助目標(biāo)；并制定具有可比性的指標(biāo)，定期發(fā)布報告，形成同行壓力。OECD-DAC主導(dǎo)的評價體系因其系統(tǒng)性、強(qiáng)大資源動員能力和智力支持以及連續(xù)性，成為發(fā)展援助實(shí)踐和研究的重要參考。在該評估機(jī)制的影響下，即使在全球經(jīng)濟(jì)震蕩、發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)下滑的情況下，官方援助數(shù)額過去60多年基本保持了數(shù)量上絕對增長的態(tài)勢，只不過其占GNI的比例相對下降。

發(fā)展援助評價可以為援助執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)付來自國內(nèi)和國際問責(zé)提供話語依據(jù)。20世紀(jì)90年代中期以來，隨著傳統(tǒng)援助國援助預(yù)算緊張，對援助有效性的質(zhì)疑不斷增多，雙邊和多邊援助機(jī)構(gòu)都面臨很大的問責(zé)壓力，援助國開始制定法律規(guī)章，督促相關(guān)政府機(jī)構(gòu)建立部門績效評估系統(tǒng)(Agency-wide Performance Measurement System)。為了顯示援助的“物有所值”，傳統(tǒng)援助方對援助資金的監(jiān)測與評估不斷加強(qiáng)。如美國1993年就頒布了政府績效法案，要求所有政府部門每年制定活動計(jì)劃并設(shè)計(jì)監(jiān)測指標(biāo)。美國國際開發(fā)署從1999年起定期提交援助有效性報告，匯報其援助活動的效果。(5)A.Binnendijk, “Results Based Management in the Development Co-operation Agencies: A Review of Experiences,” http://www.oecd. org/development/evaluation/1886527.pdf.(上網(wǎng)時間：2020年1月30日)多邊援助機(jī)構(gòu)開始采用統(tǒng)一體系對援助有效性進(jìn)行監(jiān)測和評估。(6)International Development Association (IDA), “Measuring Outputs and Outcomes in IDA Countries,” http://www.worldbank.org/ida/papers/IDA13_Replenishment/measuring%20outputs.pdf;A.Bester, “Results-based Management in the United Nations Development System: Progress and Challenges,” http://www.un.org/esa/coordination/pdf/rbm_report_10_july.pdf. (上網(wǎng)時間：2020年2月3日)這些報告的內(nèi)容包括項(xiàng)目的總體情況和跨部門、不同區(qū)域甚至國別的數(shù)據(jù)。這種援助方主導(dǎo)的政治驅(qū)動性評估結(jié)果可以讓國內(nèi)民眾和國際社會直觀了解援助的使用情況和效果。隨著獲取數(shù)據(jù)的手段增多，援助機(jī)構(gòu)的報告日益專業(yè)化，其內(nèi)容日益越來越豐富，這種技術(shù)性的操作在很大程度上保證了發(fā)展援助供給的可持續(xù)性。

援助評價為傳統(tǒng)援助國和多邊援助機(jī)構(gòu)在援助時附加條件和選擇性操作提供了“合法性”。20世紀(jì)90年代末，世界銀行一項(xiàng)評估表明，不愿遵守附加條件的國家不會實(shí)施世行提出的政策要求，而在愿意遵守并且相信會受益的國家，援助往往會取得良好的效果。(7)World Bank,Assessing Aid: What Works, What Doesn’t and Why, Washington,1998.這一結(jié)論對后來援助更多流向愿意接受附加條件的國家提供了支持。后續(xù)研究進(jìn)一步指出，援助在實(shí)行“良治”(良好的財(cái)政、貨幣和貿(mào)易政策)的國家才會為增長作出貢獻(xiàn)，而在政策環(huán)境差的國家不會產(chǎn)生有效作用；為提高援助的有效性，援助應(yīng)該更多提供給前一類國家。(8)C. Burnside and D. Dollar，“Aid, Policies and Growth,”World Bank Policy Research Paper, No. 1777，2000.90年代后期以來，以世行為主的援助方開始反思附加條件的做法，重新對“條件性”進(jìn)行定義，將援助目標(biāo)從追求結(jié)構(gòu)調(diào)整下的政策改革逐漸轉(zhuǎn)向受援者已經(jīng)具備的條件，實(shí)施選擇性或以既有表現(xiàn)為根據(jù)的援助。援助有效性的提升工作越來越系統(tǒng)化，并專門設(shè)計(jì)了國家政策與制度評估體系(CPIA)，根據(jù)20個特征對受援國進(jìn)行打分，涉及宏觀經(jīng)濟(jì)和發(fā)展政策、經(jīng)濟(jì)和公共部門管理、制度能力等；每個國家根據(jù)這些指標(biāo)進(jìn)行打分，然后分為高低不同的5個檔次。(9)World Bank, Country Policy and Institutional Assessment 2003: Assessment Questionnaire, Washington, 2003.世行的研究發(fā)現(xiàn)，援助使用及其對增長的貢獻(xiàn)與CPIA的分值成正比。(10)P. Collier and D. Dollar, “Development Effectiveness:What Have We Learned?”Economic Journal, No. 496, 2004, pp. F244-271.

在上述話語的指導(dǎo)下，由援助方自己開展的援助評價在大部分情況下都證明援助是有效的，只是在不同部門、不同區(qū)域和不同時間段會表現(xiàn)出差異性。如英國國際發(fā)展部(DFID)和澳大利亞援助署2004年的援助有效性報告指稱，超過75%的援助項(xiàng)目是成功的。作為最大的援助機(jī)構(gòu)，世行對2000～2004年間1200個援助項(xiàng)目進(jìn)行了有效性評估，發(fā)現(xiàn)其成功率為76%，且在過去15年顯示出持續(xù)上升的趨勢。(11)World Bank Group, Annual Review of Development Effectiveness 2009: Achieving Sustainable Development, Washington, 2009.這些報告內(nèi)容非常全面，既包括援助項(xiàng)目的整體成功率，還包括流入不同部門、不同區(qū)域之援助項(xiàng)目的效果。如以世行為首的發(fā)展融資機(jī)構(gòu)對流入不同部門之援助的效果評估發(fā)現(xiàn)，對交通、農(nóng)村發(fā)展及金融部門的援助項(xiàng)目成功率相對較高(85%以上)，而環(huán)境類援助項(xiàng)目成功率相對較低(低于70%)。世行對區(qū)域?qū)哟蔚脑鷶?shù)據(jù)表明，東亞和太平洋地區(qū)是援助項(xiàng)目成功率最高的地區(qū)，為90%；而撒哈拉以南非洲這一數(shù)字不到70%，為最低。不同時間段各地區(qū)的表現(xiàn)還會變化，如南亞、中東和北非地區(qū)，援助項(xiàng)目的成功率從20世紀(jì)90年代末的68%顯著提升到新世紀(jì)初的85%；而拉丁美洲和加勒比海地區(qū)同一時段內(nèi)這一數(shù)字卻呈下降之勢，從85%下降到不足80%。(12)R.Riddell, Does Aid Really Work? Oxford University Press, 2008, p.184.

三、西方發(fā)展援助評價的事實(shí)建構(gòu)

事實(shí)上，援助效果的發(fā)揮是由很多因素決定的，與援助國國內(nèi)的政治因素和援助動機(jī)有關(guān)，也會因援助方式和評估理念差異而不同。與純粹的道義責(zé)任和問責(zé)等話語不同的是，國際發(fā)展援助的實(shí)際效果具有多重性。對援助方有效的援助可能意味著對受援方的無效，而援助國與受援國國內(nèi)不同的利益群體對援助效果的評判也可能會有很大偏差。與援助方主導(dǎo)的樂觀評價結(jié)果不同的是，援助機(jī)構(gòu)的質(zhì)量檢測報告、獨(dú)立學(xué)者和研究機(jī)構(gòu)對發(fā)展援助的研究揭示出援助評價結(jié)果與援助實(shí)實(shí)踐之間的差距。

援助方主導(dǎo)的援助評價存在自我矛盾之處和可能的錯誤導(dǎo)向。有學(xué)者直接指出，援助方的自我評估報告可能存在成功率被夸大的問題，數(shù)據(jù)缺乏和失敗案例經(jīng)常被低報，西方援助機(jī)構(gòu)的質(zhì)量檢測證明了這一結(jié)論。(13)M.Flint, C. Cameron, S.Henderson, S. Jones, and D. Ticehurst, “How Effective is DFID? An Independent Review of DFID’s Organisational and Development Effectiveness,” DFID Evaluation Report EV 640, London: DFID, 2002.如DFID 2001年對援助項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)報告的質(zhì)量檢測顯示，有1/4的項(xiàng)目報告高估了項(xiàng)目成就。亞洲開發(fā)銀行2005年對其項(xiàng)目的一項(xiàng)深度評價不得不將9%的項(xiàng)目所得評價結(jié)果降級。為了化解國內(nèi)納稅人對援助效果的質(zhì)疑而作出的評價結(jié)果可能會導(dǎo)致“畸形問責(zé)”。客觀而公允的援助評價需要加強(qiáng)對援助方和受援方的共同問責(zé)。顯然，援助的使用不僅僅要對援助提供者負(fù)責(zé)，應(yīng)該更大程度上對受援方大眾負(fù)責(zé)。但德國發(fā)展研究所分析11個雙邊和多邊援助機(jī)構(gòu)的報告內(nèi)容和方法后指出，援助機(jī)構(gòu)提供的匯總結(jié)果數(shù)據(jù)僅具有限的信息價值，不能為對援助機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效問責(zé)提供足夠的依據(jù)，而且還可能會產(chǎn)生許多不利影響和錯誤導(dǎo)向。(14)S.Holzapfel, “Boosting or Hindering Aid Effectiveness? An Assessment of Systems for Measuring Donor Agency Results,” Public Administration and Development, No.36, 2016, pp.3-19.

發(fā)展援助在實(shí)際操作中很大程度上是服務(wù)于援助方的政治經(jīng)濟(jì)和安全利益。有學(xué)者研究20世紀(jì)60～70年代主要援助提供國的援助后得出結(jié)論稱，援助純粹服務(wù)于捐助國對外經(jīng)濟(jì)、政治和安全利益。(15)A.Maizels and M. K. Nissanke, “Motivations for Aid to Developing Countries,” World Development, No. 9,1984, pp. 879-900.另兩位學(xué)者研究“9·11事件”之前發(fā)展援助發(fā)現(xiàn)，援助方提供援助的主要決定因素是政治和策略考量，能否促進(jìn)與受援國之間的貿(mào)易是影響援助國是否援助的重要因素，也是衡量援助的“非發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)”。(16)A.Alesina and D. Dollar, “Who Gives Foreign Aid to Whom and Why?” Journal of Economic Growth, No.5, 2000, pp. 33-63; M.McGillivray,“Aid Effectiveness and Selectivity: Integrating Multiple Objectives into Aid Allocations,” DAC Journal, Issue 3, 2003,pp.23-36.西方傳統(tǒng)援助國的援助實(shí)踐證實(shí)了這一點(diǎn)。如“9·11事件”之后，英美為首的傳統(tǒng)援助國更重視援助的作用，大幅提高其對外援助額。美國將對外援助與國防和外交并列為對外政策的三大支柱，明確寫入2002年《國家安全戰(zhàn)略報告》，將援助促發(fā)展(aid for development)與援助為國利(aid for national interest)之間的界限模糊化。2001年，因巴基斯坦公開支持美國對阿富汗的軍事行動，美國恢復(fù)了80年代以來中止的對巴基斯坦的援助。布什政府專門設(shè)立“千年挑戰(zhàn)集團(tuán)”(Millennium Challenge Corporation)，成立專門的評估委員會對受援國政府及其政治經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行評估，只有那些能夠達(dá)到美方評估條件的受援國才能獲得“千年挑戰(zhàn)集團(tuán)”的對外援助。美國對非洲的糧食援助長期面臨美國本土“糧食援助鐵三角”(農(nóng)業(yè)企業(yè)—美國運(yùn)輸公司—慈善機(jī)構(gòu))的壓力。美國本來可以利用援助資金在非洲購買糧食，然后分發(fā)給當(dāng)?shù)匕傩?。這樣做可以提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的糧食生產(chǎn)積極性，也可以節(jié)約經(jīng)費(fèi)。但是，由于“鐵三角”的反對，援助基金被用來購買美國的糧食，然后用美國的運(yùn)輸公司運(yùn)到非洲，慈善機(jī)構(gòu)以半捐半賣的方式將廉價的糧食傾銷到非洲市場，對非洲本土糧食市場造成損害。奧巴馬政府2008年開始實(shí)施的美國“未來糧食保障”行動計(jì)劃(Feed the Future)有一條不成文的規(guī)定，就是不能向可能會對美國農(nóng)業(yè)構(gòu)成競爭威脅的國家提供農(nóng)業(yè)援助。

對于受援國而言，援助很難減少貧困，反而在一定程度上會帶來援助依賴和腐敗等問題。如鮑厄早在1972年就指出，政府對政府的援助對發(fā)展來說既不必要、也不足夠，甚至還會成為障礙。援助的危害在于，它加強(qiáng)了政府權(quán)力，導(dǎo)致腐敗以致進(jìn)一步的資源錯誤分配，損害了民間社會的良性發(fā)展。(17)A.Shleifer, “Peter Bauer and the Failure of Foreign Aid,” Cato Journal, No.3, 2009,pp.379-390.莫約在《死亡援助》一書中指出，政府對政府的援助對非洲造成了對援助的依賴性，助長了腐敗，是非洲治理惡劣和貧窮的根源，應(yīng)該被淘汰。(18)J.V.Der Walt,“Dead Aid: Why Aid Is not Working and How There Is a Better Way for Africa,” The Review of Austrian Economics, No.4, 2009, pp.431-432.世界銀行最近在其官網(wǎng)發(fā)布一篇工作論文，其中追蹤研究了1990～2010年間世界銀行對于高度依賴援助的22個國家季度撥款數(shù)據(jù)信息與國際清算銀行提供的這些國家的離岸銀行存款(避稅天堂)增加之間的相關(guān)性。該文發(fā)現(xiàn)，在世界銀行撥款的季度，每提供相當(dāng)于該國GDP之1%的援助款，該國流向避稅天堂的存款就會增加3.4%。由此推斷約7.5%的援助款項(xiàng)由受援國精英收入私囊。(19)J.J.Anderson, N. Johannesen and B. Rijkers,“Elite Capture of Foreign Aid, Evidence from Offshore Bank Accounts,”World Bank Group Policy Research Working Paper, No. 9150, 2020.OECD-DAC最新數(shù)據(jù)表明，近些年來流向世界最貧困國家的援助越來越少，2010～2017年間其占DAC官方援助額的比例由32.5%下降到29%。除幾個北歐國家外，大部分DAC成員國都沒兌現(xiàn)將其國民收入的0.15%～0.2%用于對最不發(fā)達(dá)國家的援助承諾。(20)OECD, Development Co-operation Report 2019, 57th Edition, Paris, 2019.這從側(cè)面佐證了援助對于促進(jìn)全球減貧之作用的有限性。

附加條件性援助并不能促進(jìn)受援國的援助有效性。研究表明，在很多情況下對援助附加條件會導(dǎo)致受援國國內(nèi)政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境更為復(fù)雜。如科立克等人明確指出：“總體來看，附加條件對改善受援國的經(jīng)濟(jì)政策不是一個有效的手段，其激勵體系明顯缺乏對不執(zhí)行條件的懲罰，在面對援助方與受援國對政策目標(biāo)和優(yōu)先性出現(xiàn)分歧時表現(xiàn)出明顯缺陷，對激勵政府參與的其他因素卻起到了限制作用?！?21)T. C.Killick, N. Castel-Branco and R. Gerster, “Perfect Partners? The Performance of Programme Aid Partners in Mozambique,”Report to the Programme Aid Partners and Government of Mozambique, London: DFID, 2005.盡管援助的邊際效益可能會因援助國有利的政策環(huán)境會相對增高，援助是否能發(fā)揮作用跟受援國的政策沒有太大的相關(guān)性。(22)R. G.Rajan, and A. Subramanian,“Aid and Growth: What Does the Cross-Country Evidence Really Show?”IMF Working Paper, No. 127, IMF, 2005.但從援助有效性評價結(jié)果來看，如果援助方發(fā)揮支持作用，而不是強(qiáng)迫受援方，那么雙方才會成為更有效的“發(fā)展伙伴”。同時，受援國的政策雖然重要，但并不能單獨(dú)發(fā)揮作用，影響援助是否有效的因素還應(yīng)該包括政治穩(wěn)定、是否民主、沖突后重建和經(jīng)濟(jì)脆弱性等因素。(23)M.O.Morrissey, “Conditionality and Aid Effectiveness Re-evaluated,” The World Economy, No. 2, 2004, pp.153-171.有學(xué)者指出，CPIA其實(shí)是世行用來管制其與貧窮國家的關(guān)系的重要手段，這與世行倡導(dǎo)要超越80年代的“附加條件”的新自由主義偏見是不一致的，體現(xiàn)了世行的虛偽性。(24)E.VanWaeyenberge, “Selectivity at Work: Country Policy and Institutional Assessments at the World Bank,”European Journal of Development Research, No.21,2009, pp. 792-810.

對不同援助模式有效性評價結(jié)果發(fā)現(xiàn)，不同類型的項(xiàng)目都存在難以克服的結(jié)構(gòu)性缺陷。如雇傭來自受援國的專家導(dǎo)致很大部分的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)流入“發(fā)展專家”的腰包。一般預(yù)算援助給受援國在制定發(fā)展戰(zhàn)略方面更大的“自主權(quán)”的同時，也不得不接受援助方提出的各種附加條件，增加受援助國對援助的依賴性。技術(shù)援助也面臨著派出專家成本高、很難挑選出專業(yè)的人才以及技術(shù)不可持續(xù)的問題。歸根結(jié)底，因?yàn)樵秸瓶厮械馁Y源，項(xiàng)目設(shè)計(jì)和實(shí)施都由援助方驅(qū)動，援助方更多追求自身利益是造成很多援助項(xiàng)目不能發(fā)揮作用的重要原因。在這種情況下，很多受援國政府不是不作為，而是沒有足夠能力控制項(xiàng)目，而這恰恰又會成為援助提供方減少援助或施加更多附加條件的借口，造成援助無效的惡性循環(huán)。

四、西方發(fā)展援助評價面臨的挑戰(zhàn)

當(dāng)今的發(fā)展援助已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越最初提供物品、服務(wù)及金融資本的形式，既包括獨(dú)立項(xiàng)目，如提供食物、修建道路、提供健康醫(yī)療服務(wù)等，也包括國家或跨國層次的大型援助項(xiàng)目，還有賦權(quán)和能力建設(shè)、制度和政府能力建設(shè)、制度環(huán)境的改善等“軟援助”項(xiàng)目。國際發(fā)展援助的復(fù)雜性決定了援助評價很難客觀判定援助對受援國的長期影響，幾乎不可能客觀、全面地監(jiān)測和評價受援國減貧、增長等總體發(fā)展指標(biāo)與所獲援助之間的關(guān)系。近年來，國際發(fā)展援助所面臨的制度變遷及新技術(shù)變革為完善援助評價帶來希望，但這種評價仍難得出客觀性的結(jié)論。衡量發(fā)展援助效果的一些更重要問題如援助是否可持續(xù)、是否惠及最需要的群體、是否真正促進(jìn)公平和正義等，很難得到數(shù)據(jù)的支撐。但是，這為傳統(tǒng)援助國靈活運(yùn)用援助評價提供了更大的空間。

客觀評價援助的有效性之所以困難，主要是因?yàn)槿狈?zhǔn)確、可靠和高質(zhì)量的數(shù)據(jù)。這樣的數(shù)據(jù)既要包括宏觀層次的，如國際層次、國家層次、部門層次，也要包括微觀層次的，如項(xiàng)目或社區(qū)層次；既要涵蓋來自援助方的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、援助方式、援助額度及援助目標(biāo)等相關(guān)信息，還要包括受援方各種與援助活動相關(guān)的指標(biāo)變量，如接受援助前后的貧困水平、經(jīng)濟(jì)增長率差異等，但要想任何一方的精準(zhǔn)數(shù)據(jù)都會面臨巨大挑戰(zhàn)。這種數(shù)據(jù)方面的挑戰(zhàn)具體包括以下幾個方面。第一，援助方與受援方提供的數(shù)據(jù)經(jīng)常存在不可避免的差異。雖然OECD-DAC很早就對官方發(fā)展援助作出了定義，并定期公布官方援助額。但是，援助的承諾額和實(shí)際撥付額存在時間差別，且因不同的項(xiàng)目援助方式，真正撥付到受援方的數(shù)據(jù)可能跟援助方的官方援助數(shù)據(jù)有很大差別。采用任何一方提供的數(shù)據(jù)其結(jié)果可能會有很大不同。第二，大部分受援方的信息統(tǒng)計(jì)能力不足，是否愿意提供以及如何提供準(zhǔn)確的援助數(shù)據(jù)仍然是全球性援助數(shù)據(jù)獲取的巨大挑戰(zhàn)。第三，受援方的社會經(jīng)濟(jì)指標(biāo)數(shù)據(jù)與接受援助的相關(guān)性很難予以證實(shí)。一方面，這些指標(biāo)數(shù)據(jù)的可靠性和精確性很難把握而且沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。如貧困水平問題，盡管人們對如何精確測量貧困作出了很大努力，但不同的貧困線和貧困類型在數(shù)據(jù)上都會有很大差異。貧困有永久性或慢性的，也有暫時性或轉(zhuǎn)型性的；有些能夠量化，有些是不能量化的。最權(quán)威的貧困統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)(如世界銀行提供的貧困數(shù)據(jù))也不能涵蓋所有的國家。另一方面，援助前后社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的變化可能跟援助沒有關(guān)系，因?yàn)橛绊懮鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展或停滯的因素有很多，且具有不確定性，而援助相對于受援國的貢獻(xiàn)率相對較低。2003年，聯(lián)合國排名的全球最貧窮的117個國家中，只有7個國家接收了ODA超過在其GDP中占比20%的援助。國際貨幣基金組織的學(xué)者研究指出，從現(xiàn)有數(shù)據(jù)和方法中不能判斷出援助與投資、增長和貧困之間正向的相關(guān)關(guān)系。(25)R. G. Rajan and A. Subramanian , “Aid and Growth: What Does the Cross-Country Evidence Really Show?” IMF Working Paper, No. 127, 2005.美國全球發(fā)展中心(CGD)的研究也表明，對援助項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)評估面臨的最大挑戰(zhàn)就是缺乏足夠的高質(zhì)量的數(shù)據(jù)。(26)W.D.Savedoff,R. Levine, and N. Birdsall, “When Will We Ever Learn? Improving Lives through Impact Evaluation,”Report of the Evaluation Gap Working Group, CGD, 2006.即使在援助評價方面表現(xiàn)最好的國家瑞典，對其人權(quán)與發(fā)展項(xiàng)目的抽樣研究表明，因?yàn)閿?shù)據(jù)不足問題，只有7%的該類項(xiàng)目具備參與評價的條件。

除了數(shù)據(jù)缺乏外，援助評價在采用什么樣的評價方法上也面臨挑戰(zhàn)。在援助—被援助關(guān)系現(xiàn)實(shí)中，情況完全相同的目標(biāo)國家、目標(biāo)社區(qū)或目標(biāo)群體幾乎沒有，所以不可能找到合適的“對照組”以便對有無援助的影響差異進(jìn)行比較研究。更何況，援助項(xiàng)目產(chǎn)生的影響可能是即時的、也可能是中長期的，也可能因項(xiàng)目類型的不同而有很大差異，單一時段、角度或項(xiàng)目的評價可能導(dǎo)致偏頗的結(jié)果。無法完全隔離自然災(zāi)害等外在因素的干擾也是科學(xué)地進(jìn)行援助評價的一大障礙。不利的外部因素有可能使得一個適宜的援助項(xiàng)目半途而廢，或者有利的外部因素則可能會使得一個不適宜的援助項(xiàng)目產(chǎn)生很好的效果。

即便廣獲接受和推崇的評估方法也有很多缺陷。如在20世紀(jì)60年代，隨機(jī)對照試驗(yàn)(Random Control Trial, RCT)方法在首次引入國際發(fā)展評估領(lǐng)域時遭受冷遇。但在本世紀(jì)初再次進(jìn)入發(fā)展項(xiàng)目的評價領(lǐng)域時，很快就成為國際發(fā)展項(xiàng)目評價的新金律，其應(yīng)用范圍得到快速擴(kuò)大。很多學(xué)者把RCT在20世紀(jì)60年代遭受冷遇、本世紀(jì)初獲得成功歸因于該方法的“修辭與組織策略”；他們認(rèn)為，該方法首先從話語上將“發(fā)展知識”問題化，成為“一種解決不確定性的方法”，將有爭議性的發(fā)展問題轉(zhuǎn)化為技術(shù)問題。(27)C.Berndt, “Behavioural Economics, Experimentalism and the Marketization of Development,” Economy and Society, No.4, 2015, pp. 567-591; K.Donovan, “The Rise of Randomistas: On the Experimental Turn in International Aid,” Economy and Society, No.1, 2018, pp. 27-58.最近一項(xiàng)關(guān)于RCT的研究從歷史視角對該方法推廣的兩個時間段進(jìn)行了對比，認(rèn)為有三個原因促成了RCT在第二次推廣的成功：克服了第一個時段遭遇的政治抵抗；在發(fā)展援助與經(jīng)濟(jì)學(xué)等其他學(xué)科之間建立聯(lián)系，起到了“樞紐”的作用；聚焦于小型的短期干預(yù)項(xiàng)目而體現(xiàn)出更大的優(yōu)勢。(28)L.De Souza Le?o, G.Eyal, “The Rise of Randomized Controlled Trials (RCTs) in International Development in Historical Perspective,” Theory and Society,No. 48, 2019, pp. 383-418.另有學(xué)者從歷史視角分析研究后指出，RCT的成功在更大程度上取決于國際援助本身所面臨的歷史和制度環(huán)境。近年來，RCT僅聚焦短期影響、很難評估大型而復(fù)雜的發(fā)展干預(yù)項(xiàng)目、忽視潛在的結(jié)構(gòu)性及倫理等問題，因而遭到批評。在這種情況下，鑒定援助無效的方法可能會比證明援助有效的方法更可信。世行最近發(fā)表的一篇工作論文提供了一種鑒定和量化援助無效的方法，為援助資金可能會造成分配不均、財(cái)富隱藏及資金外逃提供了有力證據(jù)。但是，其中承認(rèn)，因?yàn)閲H清算銀行的數(shù)據(jù)并不透明，該研究無法真正追蹤存款賬戶受益人，所以結(jié)論更多是一種推測，不能確定這些賬戶受益人是否與世行的項(xiàng)目相關(guān)，更無法揭示其背后的機(jī)制。(29)J.J.Anderson, N. Johannesen and B. Rijkers, “Elite Capture of Foreign Aid, Evidence from Offshore Bank Accounts,”World Bank Group Policy Research Working Paper, No.9150, 2020.

另外，對于不同援助模式有效性的評價很難得出客觀性的結(jié)論。對部門范圍援助(SWAps)效果評價的復(fù)雜之處在于，某一援助機(jī)構(gòu)提供的援助可能只占受援國接收部門總資源的很少一部分，這就會稀釋援助資金與其可能產(chǎn)生影響之間的關(guān)系,很難得出具有說服力的結(jié)論。同樣，一般援助預(yù)算會納入政府的整體預(yù)算，其對收入及減貧等社會發(fā)展的貢獻(xiàn)很難獨(dú)立計(jì)量，這是想要客觀評價其效果時無法克服的障礙。對能力建設(shè)項(xiàng)目的評價也存在爭議。有專家認(rèn)為，對能力建設(shè)項(xiàng)目的評價完全可以像其他援助項(xiàng)目一樣，不同之處只在對于發(fā)展的理解。與一般的技術(shù)合作項(xiàng)目相比，能力建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)該更注重長期影響，而不是短期效果。但是，在很多情況下，能力建設(shè)項(xiàng)目評價的數(shù)據(jù)和方法都是依照傳統(tǒng)技術(shù)援助，如提供了多少課程、多少人接受培訓(xùn)。對以能力建設(shè)形式提供的援助項(xiàng)目，這種評價毫無意義。能力建設(shè)項(xiàng)目評價的另一個挑戰(zhàn)是很難找到參照，項(xiàng)目開展前的需求情況沒有基線數(shù)據(jù)可以參照。

結(jié) 語

早在1969年，佩爾森委員會發(fā)表的援助與發(fā)展報告中就明確指出：“發(fā)展政策的制定和執(zhí)行必須最終由受援國自己負(fù)責(zé)，但是援助者有權(quán)對重大事件和決定提出建議并被告知(相關(guān)情況)。這就要求在非正式諒解的基礎(chǔ)上建立反映援助者和受援者相互權(quán)利和義務(wù)的新型伙伴關(guān)系?！?30)L.Pearson, Partners in Development: Report of the Commission on International Development, New York: Praeger Publishers, 1969,pp.7-8.可見，從那時起，基于援助方與受援方之間相互權(quán)力和義務(wù)為基礎(chǔ)的伙伴關(guān)系就千呼萬喚難出來，傳統(tǒng)援助國主導(dǎo)的“援助—被援助”之二元對立關(guān)系延續(xù)至今。傳統(tǒng)援助國與多邊機(jī)構(gòu)通過提供援助評價證據(jù)并吸收獨(dú)立學(xué)者、研究機(jī)構(gòu)的研究成果，指導(dǎo)援助的決策和實(shí)踐，制定對外援助的標(biāo)準(zhǔn)，同時建立起一套國際發(fā)展話語體系，確立起國際發(fā)展知識領(lǐng)域的霸權(quán)。發(fā)展援助評價作為一種去政治化的研究在發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家不平等的國際關(guān)系建構(gòu)中一直發(fā)揮著很重要的作用。在這個過程中，傳統(tǒng)援助國與多邊援助機(jī)構(gòu)通過自己主導(dǎo)的評價體系強(qiáng)化自己在國際援助中的地位，也積極聽取學(xué)術(shù)界及批評者的聲音，不斷適應(yīng)國際發(fā)展新形勢，革新援助方式、吸引多方參與，以鞏固其制度和話語體系。因此，援助評價的結(jié)果大多體現(xiàn)了援助提供方的視角和立場，評價主體為援助提供方或發(fā)達(dá)國家的獨(dú)立評估機(jī)構(gòu)和學(xué)者，受援國的視角和話語是缺失的。

傳統(tǒng)援助國倡導(dǎo)的國際發(fā)展援助的倫理動機(jī)是善行、道義責(zé)任，但根植于發(fā)達(dá)國家“發(fā)達(dá)—欠發(fā)達(dá)”、“先進(jìn)—落后”甚至是“文明—野蠻”的二元對立之社會意識形態(tài)。其預(yù)設(shè)前提是受援國不能依靠自己的力量實(shí)現(xiàn)發(fā)展，或者它們的發(fā)展方式出現(xiàn)了問題。在這樣的意識指導(dǎo)下，傳統(tǒng)援助者長期堅(jiān)持“援助—被援助”的單向、線性思維方式和行事邏輯，并依賴在援助評價標(biāo)準(zhǔn)制定中的話語權(quán)影響本國公眾、受援國及國際社會，進(jìn)而固化發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間的不平等關(guān)系。

近年來，隨著國際局勢的變化，傳統(tǒng)援助國不斷吸收新的發(fā)展知識和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，更新評價體系，將注意力集中于創(chuàng)建、計(jì)算、評價發(fā)展合作的內(nèi)容和有效性及不斷拓展援助主體，其目標(biāo)是將傳統(tǒng)援助國從官方發(fā)展援助(ODA)的現(xiàn)實(shí)承諾以及它們的歷史責(zé)任中分離出來，鼓勵各國政府動員更多私人資金，同時吸納援助國內(nèi)以盈利為目的的私營部門的支持，借以夸大其援助數(shù)量。同時，傳統(tǒng)援助國不斷將南南合作的話語融入其對外發(fā)展合作，利用“互惠互利”原則將其國內(nèi)利益合法化，并將向發(fā)展中國家提供的非優(yōu)惠貸款與國內(nèi)公司、產(chǎn)品和技術(shù)專家進(jìn)行捆綁。這種做法對發(fā)展程度相似的發(fā)展中國家之間是可以接受的，但一旦經(jīng)眾多發(fā)達(dá)國家的推廣，那就可能擴(kuò)大南北發(fā)展差距。

中國作為南南合作的最大參與國，一直遵循平等、互利、不干涉內(nèi)政的互助合作原則，在不斷完善對外援助評估體系的同時，也努力參與和推進(jìn)全球性南南發(fā)展合作評估框架建構(gòu)、國際發(fā)展知識體系重塑。目前，國際形勢的最新變化正在沖擊“援助—被援助”的二元架構(gòu)，國際發(fā)展合作在多邊主義道路上闊步前進(jìn)，中國提倡的人類命運(yùn)共同體理念提供了既符合人類理想、又因時因地制宜的國際發(fā)展思路，更昭示了廣大發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代文明的美好前景。○