歐盟對(duì)華經(jīng)濟(jì)合作中的“安全顧慮”

劉蘭芬 劉明禮

[內(nèi)容提要]歐盟近年來(lái)在處理對(duì)華經(jīng)濟(jì)關(guān)系方面，“安全顧慮”明顯增加，突出表現(xiàn)為：中資收購(gòu)可能導(dǎo)致技術(shù)轉(zhuǎn)移，削弱歐洲經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力；雙方經(jīng)濟(jì)合作可能增加歐盟的網(wǎng)絡(luò)信息安全風(fēng)險(xiǎn)，還將中國(guó)列為“虛假信息來(lái)源國(guó)”；從中國(guó)進(jìn)口的中間產(chǎn)品比重上升，加大歐盟供應(yīng)鏈中斷風(fēng)險(xiǎn)；中國(guó)“分而治之”策略可能削弱歐盟團(tuán)結(jié)，危及其政治安全。歐盟“安全顧慮”首先源于雙方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性上升、互補(bǔ)性下降，也與歐盟自身的政治生態(tài)以及國(guó)際安全、戰(zhàn)略環(huán)境變化有關(guān)。受到歐盟“安全顧慮”以及相關(guān)政策調(diào)整的影響，中國(guó)對(duì)歐直接投資數(shù)量近年來(lái)持續(xù)下降，投資主體中國(guó)有企業(yè)比重明顯降低，投資目的地也從主要集中在大國(guó)轉(zhuǎn)向更加多元。但鑒于中國(guó)市場(chǎng)對(duì)歐洲投資者仍有吸引力、中歐服務(wù)貿(mào)易仍有潛力可挖等因素，未來(lái)雙方經(jīng)濟(jì)合作仍有很大空間。

中歐作為世界兩大經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)濟(jì)合作是雙邊關(guān)系的核心。由于經(jīng)濟(jì)合作的互利共贏性質(zhì)，雙方都視彼此為機(jī)遇和伙伴。在世界百年未有之變局下，中歐經(jīng)濟(jì)關(guān)系的內(nèi)涵發(fā)生變化，歐盟在安全方面的考慮愈加突出。本文在總結(jié)歐盟對(duì)華經(jīng)濟(jì)合作中“安全顧慮”主要表現(xiàn)的基礎(chǔ)上，分析這一現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，并研判其對(duì)中歐經(jīng)濟(jì)關(guān)系的影響。

一、歐盟對(duì)華經(jīng)濟(jì)合作中的“安全顧慮”

2020年是中歐建交45周年，中歐關(guān)系發(fā)展歷程與中國(guó)的改革開(kāi)放進(jìn)程基本吻合，雙方一直視彼此為重要的經(jīng)濟(jì)機(jī)遇，經(jīng)濟(jì)往來(lái)愈加密切，歐盟對(duì)華政策總體務(wù)實(shí)。但近年來(lái)，歐盟在對(duì)華政策上不再像過(guò)去一樣強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)收益，而是安全上的考慮增多。有歐洲智庫(kù)學(xué)者認(rèn)為，中歐經(jīng)濟(jì)關(guān)系正在迎來(lái)新時(shí)代，中國(guó)與日俱增的經(jīng)濟(jì)影響力愈發(fā)引起歐洲領(lǐng)導(dǎo)人的不安，國(guó)家安全因素而非經(jīng)濟(jì)效率正在挑戰(zhàn)過(guò)去中歐關(guān)系的平衡。(1)Tobias Gehrke，“Redefining the EU-China Economic Partnership: Beyond Reciprocity Lies Strategy，” Security Policy Brief，EGMONT Royal Institute for International Relations，F(xiàn)ebruary 2019，pp.1-3.在處理對(duì)華經(jīng)濟(jì)關(guān)系過(guò)程中，歐洲在安全方面的顧慮有多個(gè)方面。

一是對(duì)技術(shù)安全的擔(dān)憂。中歐分屬新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，歐盟技術(shù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，長(zhǎng)期以來(lái)處于產(chǎn)業(yè)鏈高端，也是中國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)程中重要的投資和技術(shù)來(lái)源方。中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，對(duì)歐投資較少，鮮有涉及技術(shù)合作。但在美國(guó)華爾街金融危機(jī)和隨后的歐洲債務(wù)危機(jī)爆發(fā)后，中歐經(jīng)濟(jì)關(guān)系出現(xiàn)新動(dòng)向，即中國(guó)對(duì)歐盟的直接投資大幅增加，從2008年的8.4億美元，增加到2016年的420億美元，八年間增加了50倍。(2)Valbona Zeneli，“Mapping China’s Investment in Europe，”https://thediplomat.com/2019/03/mapping-chinas-investments-in-europe/.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月20日)這一現(xiàn)象引起了歐洲決策層的關(guān)注，認(rèn)為中國(guó)在歐投資對(duì)《中國(guó)制造2025》的支持明顯，(3)Tobias Gehrke，“Redefining the EU-China Economic Partnership: Beyond Reciprocity Lies Strategy，” Security Policy Brief，EGMONT Royal Institute for International Relations，F(xiàn)ebruary 2019，p.1.并進(jìn)一步認(rèn)為：短期看，歐洲企業(yè)和東道國(guó)可能享受投資帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益；但長(zhǎng)期看，歐洲將失去技術(shù)優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。(4)Frank Bickenbach，Liu Wan-Hsin，“Chinese Direct Investment in Europe-Challenges for EU FDI Policy，”CESifo Forum December 2018, Volume 19，pp.16.-17.歐洲智庫(kù)有研究報(bào)告顯示，2014～2017年間，中國(guó)投資90%是并購(gòu)，這讓中國(guó)企業(yè)可以“輕易獲取技術(shù)”。(5)Tobias Gehrke，“Redefining the EU-China Economic Partnership: Beyond Reciprocity Lies Strategy，” Security Policy Brief，EGMONT Royal Institute for International Relations，F(xiàn)ebruary 2019，p.1.歐盟認(rèn)為，技術(shù)轉(zhuǎn)移既是競(jìng)爭(zhēng)力問(wèn)題，也是安全問(wèn)題，必須重視對(duì)這些“無(wú)形資產(chǎn)”的保護(hù)。(6)Erik Brattberg and Philippe Le Corre，“The EU and China in 2020: More Competition Ahead，”https://carnegieendowment.org/2020/02/19/eu-and-china-in-2020-more-competition-ahead-pub-81096.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月20日)

作為歐盟經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)頭羊，工業(yè)技術(shù)發(fā)達(dá)的德國(guó)對(duì)這一問(wèn)題十分關(guān)注，也較早在政策上作出反應(yīng)。2017年，德國(guó)通過(guò)對(duì)來(lái)自歐盟以外投資的審查立法，首次明確了關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施定義和涉及國(guó)家安全的技術(shù)清單。對(duì)于這些領(lǐng)域的外來(lái)收購(gòu)，如果超過(guò)公司股份25%，則被認(rèn)為將對(duì)其國(guó)家安全和公共秩序產(chǎn)生潛在威脅，須提交政府審查。2018年，德國(guó)政府又兩次下調(diào)這一比例要求，先后降至15%和10%。(7)“Investment Screening Becomes More Rigorous，”https://english.bdi.eu/article/news/investment-screening-becomes-more-rigorous/.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月21日)2016～2017年，數(shù)起中資收購(gòu)案例受到德國(guó)聯(lián)邦政府的密切關(guān)注，尤其是美的集團(tuán)對(duì)庫(kù)卡機(jī)器人公司和福建宏芯投資基金對(duì)德國(guó)半導(dǎo)體巨頭愛(ài)思強(qiáng)公司的收購(gòu)。2018年8月，德國(guó)政府第一次以國(guó)家安全為由，禁止了中國(guó)煙臺(tái)臺(tái)海集團(tuán)對(duì)德國(guó)機(jī)械制造商萊菲爾德(Leifeld)的收購(gòu)。同年，德國(guó)政府還阻止中國(guó)國(guó)家電網(wǎng)入股德國(guó)電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商50赫茲公司(50Hertz)。(8)Frank Bickenbach，Liu Wan-Hsin，“Chinese Direct Investment in Europe-Challenges for EU FDI Policy，” CESifo Forum, December 2018, Volume 19，pp.16-17.除德國(guó)外，法國(guó)、意大利等主要國(guó)家也在收緊對(duì)來(lái)自歐盟以外的投資的審查，尤其在疫情后對(duì)這一問(wèn)題更為重視。2020年4月29日，法國(guó)經(jīng)濟(jì)財(cái)政部長(zhǎng)勒梅爾宣布，政府將加強(qiáng)對(duì)外國(guó)投資者的審查，以保護(hù)受疫情重創(chuàng)的本國(guó)企業(yè)，如果歐盟以外投資者收購(gòu)一家法國(guó)公司，收購(gòu)股份達(dá)10%即須受政府審查和批準(zhǔn)。(9)“法國(guó)將加強(qiáng)對(duì)外國(guó)投資者的審查”，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/m/202004/20200402961062.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年6月28日)2020 年4月8日，意大利政府通過(guò)法令，擴(kuò)大了政府有權(quán)審查的領(lǐng)域范圍，以及對(duì)關(guān)鍵性收購(gòu)進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。(10)“意大利對(duì)戰(zhàn)略性領(lǐng)域?qū)嵤└鼮閲?yán)格的審查”，https://www.cliffordchance.com/content/dam/cliffordchance/briefings/2020/04/high-scrutiny-over-italian-strategic-sectors.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月8日)

在歐盟層面，2019年4月10日，歐盟完成了對(duì)外國(guó)投資審查機(jī)制的立法程序。根據(jù)新規(guī)則，外資收購(gòu)特定的部門(mén)，比如能源、港口、機(jī)場(chǎng)、電信、數(shù)據(jù)、航空和金融領(lǐng)域，都必須接受審查。2020年底前，歐盟委員會(huì)將可就特定的投資要求成員國(guó)提供信息，并發(fā)表自己的意見(jiàn)，雖然其意見(jiàn)尚不具備法律效力，但會(huì)具有很大的象征意義，預(yù)計(jì)會(huì)得到成員國(guó)決策層的重視。同時(shí)，歐盟機(jī)構(gòu)和成員國(guó)之間，預(yù)計(jì)還會(huì)有更大程度的信息共享和政策協(xié)調(diào)。(11)Erik Brattberg and Philippe Le Corre，“The EU and China in 2020: More Competition Ahead，” https://carnegieendowment.org/2020/02/19/eu-and-china-in-2020-more-competition-ahead-pub-81096.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月20日)即便在疫情肆虐、歐洲經(jīng)濟(jì)面臨嚴(yán)重衰退的情況下，歐盟委員會(huì)仍在提醒成員國(guó)對(duì)陷入困境的企業(yè)提供支持，以警惕中國(guó)資金趁機(jī)收購(gòu)的“威脅”。(12)“VestagerUrges Stakebuilding to Block Chinese Takeovers，”https://www.ft.com/content/e14f24c7-e47a-4c22-8cf3-f629da62b0a7.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月8日)

二是對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息安全的擔(dān)憂。網(wǎng)絡(luò)信息安全是全球主要國(guó)家關(guān)注重點(diǎn)，歐盟也不例外，而且在這方面也越來(lái)越多考慮“中國(guó)因素”。在使用中國(guó)5G設(shè)備方面，歐委會(huì)建議：每個(gè)成員國(guó)都必須進(jìn)行國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；在歐盟層面要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的協(xié)調(diào)；對(duì)應(yīng)對(duì)特定風(fēng)險(xiǎn)要建立共同的“工具箱”。2019年10月9日，歐委會(huì)就風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的協(xié)調(diào)發(fā)表報(bào)告，認(rèn)為5G網(wǎng)絡(luò)安全是歐盟面臨的重要威脅。12月3日，歐洲理事會(huì)認(rèn)可了報(bào)告的結(jié)論，并要求成員國(guó)作出回應(yīng)。(13)Erik Brattberg and Philippe Le Corre，“The EU and China in 2020: More Competition Ahead，” https://carnegieendowment.org/2020/02/19/eu-and-china-in-2020-more-competition-ahead-pub-81096.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月20日)目前，歐盟絕大多數(shù)成員在該問(wèn)題上仍在進(jìn)行評(píng)估，尚未作出最終決定。英國(guó)作為非歐盟成員國(guó)，在其國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全中心的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)上，2020年7月決定，2021年后不再購(gòu)買(mǎi)華為5G設(shè)備，2027年前將移除所使用的華為5G設(shè)備。(14)“Huawei to Be Removed from UK 5G Networks by 2027，”https://www.gov.uk/government/news/huawei-to-be-removed-from-uk-5g-networks-by-2027.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月21日)這一決定是否會(huì)在歐洲其他國(guó)家形成“示范效應(yīng)”仍有待觀察，但歐洲各國(guó)認(rèn)為需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估已成共識(shí)。歐盟機(jī)構(gòu)還在推動(dòng)把5G設(shè)備列為“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”，進(jìn)而謀求通過(guò)政府采購(gòu)的相關(guān)規(guī)定對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)”加以控制。(15)“Cybersecurity of 5G NetworksEU-Toolbox of Risk Mitigating Measures，”https://www.politico.eu/wp-content/uploads/2020/01/POLITICO-Cybersecurity-of-5G-networks-EU-Toolbox-January-29-2020.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月10日)

同時(shí)，中國(guó)國(guó)內(nèi)信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展及一些新舉措的出臺(tái)，也引發(fā)歐盟對(duì)自身信息安全的進(jìn)一步關(guān)注。對(duì)于中國(guó)將在2020年使用的社會(huì)信用體系(SCS),歐盟認(rèn)為“有理由給予深度擔(dān)憂”：這一體系的透明度可能有限，評(píng)估其對(duì)外國(guó)企業(yè)是否存在潛在歧視將會(huì)更加困難；由于個(gè)人信息和商業(yè)信息的界限可能模糊，很難確定隱私問(wèn)題能否得到保障?？傊瑲W盟認(rèn)為，這一體系將讓歐洲企業(yè)在華經(jīng)營(yíng)變得困難。對(duì)于中國(guó)2019年底開(kāi)始執(zhí)行的新網(wǎng)絡(luò)安全法，歐盟認(rèn)為，這讓公共安全部門(mén)有權(quán)獲得在華外國(guó)企業(yè)存儲(chǔ)在網(wǎng)絡(luò)上的信息、數(shù)據(jù)和通信記錄，對(duì)于外企在華經(jīng)營(yíng)也將產(chǎn)生重大影響。(16)“EU-China Trade and Investment Relations in Challenging Times，” Policy Department for External Relations，Directorate General for External Policies of the Union，May 2020，p.11.在歐盟看來(lái)，中國(guó)相關(guān)政策可能會(huì)影響歐盟對(duì)其企業(yè)商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的保護(hù)，威脅歐盟的信息安全。

三是對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈安全的擔(dān)憂。經(jīng)濟(jì)全球化背景下，工業(yè)生產(chǎn)的對(duì)外依賴度日益增高，而外部一旦發(fā)生危機(jī)，可能威脅本國(guó)工業(yè)安全，以制造業(yè)為本的德國(guó)對(duì)此尤為關(guān)切。2019年1月，德國(guó)工業(yè)聯(lián)合會(huì)發(fā)表報(bào)告，敦促政府重視企業(yè)進(jìn)口來(lái)源和出口市場(chǎng)多元化，以減少對(duì)中國(guó)的“過(guò)度依賴”。(17)“Partner and Systemic Competitor-How Do We Deal with China’s State-Controlled Economy?”https://english.bdi.eu/publication/news/china-partner-and-systemic-competitor/.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月8日)2019年2月，德國(guó)經(jīng)濟(jì)和能源部發(fā)布《國(guó)家工業(yè)戰(zhàn)略2030》報(bào)告，提出“閉環(huán)工業(yè)增值鏈”的想法，認(rèn)為若從研發(fā)、基本材料獲取，到加工制造、分配、服務(wù)等各個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)都集中在同一區(qū)域，則可顯著增強(qiáng)生產(chǎn)的抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力，也有利于企業(yè)擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。(18)李超：“德國(guó)產(chǎn)業(yè)政策新轉(zhuǎn)向值得關(guān)注”，《瞭望》，2019年第13期，第58～59頁(yè)。如果說(shuō)德國(guó)的“閉環(huán)工業(yè)增值鏈”還是停留在紙面上的構(gòu)想，那么新冠疫情暴發(fā)后，歐洲國(guó)家醫(yī)療物資供應(yīng)嚴(yán)重不足，似乎增加了讓“構(gòu)想”走向現(xiàn)實(shí)的動(dòng)力。歐洲認(rèn)為，中國(guó)在湖北等地采取“封城”措施，導(dǎo)致了全球產(chǎn)業(yè)鏈出現(xiàn)不穩(wěn)定傾向，包括歐洲在內(nèi)的全球生產(chǎn)供應(yīng)都受到了影響。(19)“EU-China Trade and Investment Relations in Challenging Times，”https://www.bruegel.org/wp-content/uploads/2020/06/EU-China-trade-and-investment-in-challenging-times.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月15日)有歐洲智庫(kù)認(rèn)為，在制藥等領(lǐng)域?qū)χ袊?guó)的依賴已經(jīng)在歐洲引發(fā)了焦慮和恐懼，保障產(chǎn)業(yè)鏈韌性已經(jīng)成為歐盟的優(yōu)先目標(biāo)。(20)Jonathan Hackenbroich，Jeremy Shapiroand Tara Varma，“Health Sovereignty: How to Build a Resilient European Response to Pandemics，”https://www.ecfr.eu/publications/summary/health_sovereignty_how_to_build_a_resilient_european_response_to_pandemics.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月22日)法國(guó)總統(tǒng)馬克龍呼吁，法國(guó)和歐洲必須大規(guī)模增加口罩、呼吸機(jī)和其他“戰(zhàn)略性”醫(yī)療設(shè)備的本地生產(chǎn)，以減少對(duì)中國(guó)的依賴，加強(qiáng)歐洲“經(jīng)濟(jì)主權(quán)”。(21)“Macron Urges Massive Increase in Local Production of Medical Equipment，”https://www.politico.eu/article/macron-urges-massive-increase-in-local-production-of-medical-equipment/.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月22日)在德國(guó)和法國(guó)2020年5月聯(lián)合提出的規(guī)模多達(dá)5000億歐元的歐洲經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇計(jì)劃中，也明確提出“在產(chǎn)業(yè)鏈上要降低對(duì)中國(guó)的依賴，增加歐洲經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的韌性”。(22)“Germany and France Unite in Call for 500bn Europe Recovery Fund，” https://www.ft.com/content/c23ebc5e-cbf3-4ad8-85aa-032b574d0562.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月22日)鑒于歐盟出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)回遷動(dòng)向，中東歐國(guó)家也積極計(jì)劃利用自身的地理、勞動(dòng)力成本、工業(yè)基礎(chǔ)等優(yōu)勢(shì)，希望能夠成為歐洲產(chǎn)業(yè)回遷的落腳地。保加利亞副總理托米斯拉夫·東切夫認(rèn)為，歐盟的產(chǎn)業(yè)鏈重組對(duì)保加利亞“是個(gè)好機(jī)會(huì)”。波蘭經(jīng)濟(jì)研究所甚至準(zhǔn)備了幾套方案，用于將在中國(guó)制造的半成品和制成品基地轉(zhuǎn)回歐洲。(23)“法媒：工廠回遷潮下中東歐國(guó)家或成最大贏家”，http://www.oushinet.com/europe/CEE/20200605/352788.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月22日)

四是對(duì)“政治安全”的擔(dān)憂。歐盟是歐洲一體化的產(chǎn)物，而一體化是兩次世界大戰(zhàn)后，歐洲國(guó)家為避免再次發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)，創(chuàng)新性作出的戰(zhàn)略選擇。可以說(shuō)，一體化對(duì)歐洲來(lái)講不僅是繁榮與發(fā)展的問(wèn)題，更是戰(zhàn)爭(zhēng)與和平的問(wèn)題，是歐洲最大的政治安全問(wèn)題。而要推動(dòng)一體化進(jìn)程，或者至少維系一體化既有成果，團(tuán)結(jié)是前提條件。近年來(lái)在英國(guó)脫歐、中東歐出現(xiàn)“波匈”軸心、難民持續(xù)涌入、南歐國(guó)家質(zhì)疑財(cái)政紀(jì)律等一系列難題困擾下，維系團(tuán)結(jié)對(duì)歐洲來(lái)講更加重要，也尤為敏感。在這樣的大背景下，加上歐洲尚缺共同外交政策指導(dǎo)，各個(gè)國(guó)家分別與中國(guó)打交道，引起了中國(guó)影響力上升削弱歐盟團(tuán)結(jié)的擔(dān)憂。英《金融時(shí)報(bào)》刊文認(rèn)為，歐洲成功還是失敗，“終極考驗(yàn)”是能否形成共同的對(duì)華政策。(24)“China Is Pitting EU Countries against Each Other，”https://www.ft.com/content/4ca9aafe-9c37-11ea-adb1-529f96d8a00b.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月22日)

具體而言，在“政治安全”方面，歐盟的一個(gè)突出擔(dān)憂就是，中國(guó)可能正在利用“17+1”合作機(jī)制和簽署“一帶一路”合作備忘錄對(duì)其“分而治之”。歐洲認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)往來(lái)會(huì)衍生出權(quán)力，而這種權(quán)力并非是“中性”的，而是非對(duì)稱的，一個(gè)國(guó)家可以借此對(duì)他國(guó)施加政治和戰(zhàn)略影響。(25)Tobias Gehrke，“Redefining the EU-China Economic Partnership: Beyond Reciprocity Lies Strategy，” Security Policy Brief，EGMONT Royal Institute for International Relations，F(xiàn)ebruary 2019，p.2.中國(guó)可能利用投資威脅東道國(guó)政府在政治問(wèn)題上與之保持一致，尤其是在“一個(gè)中國(guó)”“西藏”“人權(quán)”等問(wèn)題方面。過(guò)去，中國(guó)多次使用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)其他國(guó)家施加政治影響，有些取得了成功。(26)Frank Bickenbach，Liu Wan-Hsin，“Chinese Direct Investment in Europe-Challenges for EU FDI Policy，”CESifo Forum, December 2018, Volume 19，pp.16-17.2019年意大利作為唯一的七國(guó)集團(tuán)成員和歐盟大國(guó)，與中國(guó)簽署“一帶一路”合作備忘錄，在歐洲引起較為強(qiáng)烈的反響，甚至有歐洲輿論認(rèn)為“一帶一路”已經(jīng)成為“分裂歐洲之路”。(27)“The Road That Divided the EU: Italy Joins China’s Belt and Road Initiative，”https://europeanlawblog.eu/2019/06/25/the-road-that-divided-the-eu-italy-joins-chinas-belt-and-road-initiative/.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月22日)

“17+1”合作機(jī)制和“一帶一路”倡議，契合了中東歐地區(qū)國(guó)家的發(fā)展需求，得到了積極響應(yīng)。(28)2018年9月歐盟發(fā)表《連接歐洲和亞洲——對(duì)歐盟戰(zhàn)略的設(shè)想》政策文件，其目標(biāo)與“一帶一路”倡議基本相同，都是要加強(qiáng)該地區(qū)的互聯(lián)互通，可以視為歐盟對(duì)自身“政策缺失”的彌補(bǔ)。從經(jīng)濟(jì)上看，這有利于解決歐洲的地區(qū)發(fā)展不平衡問(wèn)題，對(duì)經(jīng)濟(jì)趨同有利。之所以引發(fā)擔(dān)憂，主要原因在于歐盟認(rèn)為，近年來(lái)在歐盟凝聚力下降和中東歐國(guó)家離心力上升的情況下，“17+1”合作機(jī)制中的歐洲國(guó)家將會(huì)以此作為平臺(tái)，與歐盟討價(jià)還價(jià)。(29)Tobias Gehrke，“Redefining the EU-China Economic Partnership: Beyond Reciprocity Lies Strategy”，Security Policy Brief，EGMONT Royal Institute for International Relations，F(xiàn)ebruary 2019，p.4.疫情暴發(fā)初期，塞爾維亞總統(tǒng)武契齊公開(kāi)表示“歐盟團(tuán)結(jié)只是寫(xiě)在紙上的童話，能給塞爾維亞提供幫助的只有中國(guó)”，(30)“China Has Its Eyes on Serbia，”https://foreignpolicy.com/2020/04/08/china-serbia-aleksander-vucic-xi-jinping-coronavirus/.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月22日)這對(duì)歐盟團(tuán)結(jié)造成一定刺激。

二、歐盟對(duì)華經(jīng)濟(jì)合作“安全顧慮”的原因

歐盟在處理對(duì)華經(jīng)濟(jì)關(guān)系中更強(qiáng)調(diào)安全顧慮，與中歐經(jīng)濟(jì)實(shí)力的相對(duì)走勢(shì)和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的結(jié)構(gòu)性變化有關(guān)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)崛起、歐盟全球競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)下滑，雙邊經(jīng)濟(jì)關(guān)系的競(jìng)爭(zhēng)性上升、互補(bǔ)性下降，這些變化都引發(fā)了歐盟對(duì)自身經(jīng)濟(jì)前景和經(jīng)濟(jì)安全的焦慮。同時(shí)，歐盟還有意以安全問(wèn)題為抓手，謀求在更大程度上實(shí)現(xiàn)對(duì)華市場(chǎng)準(zhǔn)入，并增強(qiáng)其自身軟實(shí)力、實(shí)現(xiàn)“歐洲主權(quán)”等戰(zhàn)略目標(biāo)。

其一，中歐貿(mào)易增加與歐盟內(nèi)貿(mào)易下降形成鮮明對(duì)比。在歐盟的對(duì)外貿(mào)易伙伴中，中國(guó)所占比重上升，因而成為歐盟政策重點(diǎn)目標(biāo)。歐盟數(shù)據(jù)顯示，2000年，中歐貿(mào)易僅占?xì)W盟對(duì)外貿(mào)易的5%，但2018年已經(jīng)上升至15%。(31)“EU-China Trade and Investment Relations in Challenging Times，”https://www.bruegel.org/wp-content/uploads/2020/06/EU-China-trade-and-investment-in-challenging-times.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月15日)更為重要的是，歐盟的研究顯示，中國(guó)在全球產(chǎn)業(yè)鏈中日益上升的地位，還改變了歐盟內(nèi)部貿(mào)易的結(jié)構(gòu)，比如歐盟內(nèi)部貿(mào)易占?xì)W盟全部貿(mào)易的比重在下降，而與中國(guó)貿(mào)易的比重則在上升。歐盟成員國(guó)在中間產(chǎn)品方面更多與中國(guó)進(jìn)行貿(mào)易，產(chǎn)業(yè)鏈越來(lái)越和中國(guó)融合在一起，而內(nèi)部產(chǎn)業(yè)鏈卻在縮水。由此引發(fā)了外界對(duì)中國(guó)在歐盟經(jīng)濟(jì)一體化方面所扮演角色的質(zhì)疑。這種情況在歐洲則被解讀為，歐盟和中國(guó)愈加緊密的貿(mào)易關(guān)系是以歐盟內(nèi)部一體化程度的下降為代價(jià)的。(32)“EU-China Trade and Investment Relations in Challenging Times，”https://www.bruegel.org/wp-content/uploads/2020/06/EU-China-trade-and-investment-in-challenging-times.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月15日)

與此同時(shí)，在歐盟看來(lái)，中歐產(chǎn)業(yè)鏈的融合還具有非對(duì)稱的特點(diǎn)。也就是說(shuō)，在中國(guó)出口的產(chǎn)品中，所使用的從歐盟進(jìn)口的中間產(chǎn)品相對(duì)少；而在歐盟的出口產(chǎn)品中，則從中國(guó)進(jìn)口的中間產(chǎn)品更多。這在一定程度意味著，歐盟的出口越來(lái)越依賴從中國(guó)進(jìn)口，而中國(guó)則不然。歐盟認(rèn)為這種傾向應(yīng)該引起警惕，因?yàn)闅W盟出口產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)附加值下降，表明歐洲的就業(yè)機(jī)會(huì)和財(cái)富創(chuàng)造份額在減少。(33)“EU-China Trade and Investment Relations in Challenging Times，”https://www.bruegel.org/wp-content/uploads/2020/06/EU-China-trade-and-investment-in-challenging-times.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月15日)

其二，中歐經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)存在競(jìng)爭(zhēng)性上升、互補(bǔ)性下降趨勢(shì)。歐盟研究報(bào)告認(rèn)為，中國(guó)從生產(chǎn)低端勞動(dòng)密集型產(chǎn)品向“世界工廠”轉(zhuǎn)變，這極大地影響到歐洲的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并認(rèn)為得益于收購(gòu)?fù)鈬?guó)企業(yè)，一些中國(guó)企業(yè)主導(dǎo)了其國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，成為歐洲企業(yè)的主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。2019年的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)向歐盟出口的主要產(chǎn)品中，很多都是高國(guó)內(nèi)附加值產(chǎn)品，比如電信設(shè)備、數(shù)據(jù)處理器、電子器械等。(34)“File:Most Traded Products Between EU-27 and China，”https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=File:Most_traded_products_between_EU-27_and_China,_2019.png.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月22日)全球財(cái)富500強(qiáng)企業(yè)中，很多中國(guó)企業(yè)和美國(guó)公司一樣，已經(jīng)成為歐洲企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)者。中歐企業(yè)之間競(jìng)爭(zhēng)不僅限于雙方經(jīng)貿(mào)關(guān)系，還涉及到第三方市場(chǎng)。在俄羅斯，中歐產(chǎn)品原本是互補(bǔ)而不是替代關(guān)系，中國(guó)主要生產(chǎn)勞動(dòng)密集型產(chǎn)品，而歐洲主要提供資本和技術(shù)密集型產(chǎn)品。但有研究顯示，中國(guó)產(chǎn)品在俄羅斯市場(chǎng)，對(duì)歐洲產(chǎn)品形成的替代性越來(lái)越強(qiáng)。歐盟的研究報(bào)告認(rèn)為，這意味著，中俄愈加緊密的合作關(guān)系，將對(duì)歐洲出口造成負(fù)面影響，削弱了歐洲制造業(yè)公司的優(yōu)勢(shì)，包括電子器械、機(jī)械裝備、核反應(yīng)堆等領(lǐng)域。類似的競(jìng)爭(zhēng)在拉美市場(chǎng)也愈加明顯，主要領(lǐng)域是電子器械和陸地交通工具。(35)“EU-China Trade and Investment Relations in Challenging Times，” https://www.bruegel.org/wp-content/uploads/2020/06/EU-China-trade-and-investment-in-challenging-times.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月15日)中國(guó)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)對(duì)歐盟的“替代效應(yīng)”不僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，還會(huì)引起歐盟外交上的憂慮。比如，歐俄互為強(qiáng)鄰，在貿(mào)易和能源上相互依賴，但政治和安全方面存在嚴(yán)重分歧，如何處理與俄羅斯的關(guān)系是讓歐盟頭疼的問(wèn)題。憑借強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，經(jīng)貿(mào)一直是歐盟借以對(duì)俄羅斯施加影響的手段。2014年烏克蘭危機(jī)之后，歐盟對(duì)俄羅斯進(jìn)行制裁，雙方貿(mào)易量也隨之下降。但有歐洲研究認(rèn)為，俄羅斯有能力將自己的進(jìn)口和出口重點(diǎn)轉(zhuǎn)向其他經(jīng)濟(jì)體，尤其是中國(guó)，(36)“EU-China Trade and Investment Relations in Challenging Times，” https://www.bruegel.org/wp-content/uploads/2020/06/EU-China-trade-and-investment-in-challenging-times.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月15日)這無(wú)疑也會(huì)引起歐盟的警惕。

為扭轉(zhuǎn)競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)下滑局面，歐盟所謂“安全顧慮”以及相關(guān)政策動(dòng)向，一定程度上也是謀求增加自己的談判“籌碼”，以進(jìn)一步打開(kāi)中國(guó)市場(chǎng)。2019年3月，歐盟委員會(huì)在題為《歐盟—中國(guó)：戰(zhàn)略展望》的報(bào)告中提出，鑒于歐盟公共采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放程度遠(yuǎn)超中國(guó)，歐洲企業(yè)在中國(guó)市場(chǎng)獲得的機(jī)會(huì)相對(duì)少，建議歐盟盡早通過(guò)“國(guó)際政府采購(gòu)工具”(IPI)修正案，授權(quán)歐委會(huì)同第三國(guó)就市場(chǎng)準(zhǔn)入進(jìn)行談判，幫助歐盟實(shí)現(xiàn)中歐市場(chǎng)的“對(duì)等開(kāi)放”，為歐洲企業(yè)贏得更多機(jī)遇。(37)“EU-China-A Strategic Outlook，”https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/communication-eu-china-a-strategic-outlook.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月22日)可見(jiàn)，歐盟相關(guān)政策的最終目的未必是“加強(qiáng)保護(hù)”，而是實(shí)現(xiàn)“對(duì)等開(kāi)放”。

其三，“中國(guó)模式”影響力引發(fā)歐盟焦慮。歐盟對(duì)華經(jīng)濟(jì)政策的制定，也離不開(kāi)當(dāng)前的政治環(huán)境。在中國(guó)加速發(fā)展的情況下，歐盟對(duì)華整體認(rèn)知發(fā)生重大變化，提出了四個(gè)層面的對(duì)華定位，(38)歐盟認(rèn)為中國(guó)是：有共同目標(biāo)的合作伙伴；需要平衡利益的談判伙伴；追求技術(shù)領(lǐng)先的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)者；拓展可替代治理模式的“系統(tǒng)性對(duì)手”。參見(jiàn)：“EU-China-A Strategic Outlook，”https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/communication-eu-china-a-strategic-outlook.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月22日)其中最值得關(guān)注的一點(diǎn)是認(rèn)為，“在治理模式方面，中國(guó)是‘系統(tǒng)性對(duì)手’”，這體現(xiàn)了歐盟對(duì)中國(guó)發(fā)展模式的焦慮。歐盟作為一支重要國(guó)際力量，十分重視通過(guò)軟實(shí)力實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，其軟實(shí)力核心即其發(fā)展模式的吸引力。但近年，歐盟因?yàn)槎嘀匚C(jī)陷入戰(zhàn)略困境，“中國(guó)模式”影響力卻與日俱增，不可避免會(huì)引發(fā)歐洲的警惕和敏感。

在經(jīng)濟(jì)問(wèn)題上，歐洲所謂的“安全顧慮”，在很大程度上也與“中國(guó)模式”有關(guān)。2017年底，歐盟出臺(tái)長(zhǎng)達(dá)466頁(yè)的《中國(guó)經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重扭曲》報(bào)告，認(rèn)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制存在嚴(yán)重扭曲，這是歐盟首次出臺(tái)針對(duì)其他國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制的評(píng)估報(bào)告。(39)“On Significant Distortions in the Economy of the People’s Republic of China for the Purposes of Trade Defence Investigations，”https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2017/december/tradoc_156474.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月22日)德國(guó)制造業(yè)工業(yè)聯(lián)合會(huì)2019年1月發(fā)表的報(bào)告將中國(guó)形容為“系統(tǒng)性競(jìng)爭(zhēng)者”(systemic competitor)，表達(dá)了與日俱增的對(duì)中國(guó)有能力“扭曲市場(chǎng)”的挫折感，呼吁德國(guó)政治家采取更嚴(yán)厲措施，應(yīng)對(duì)中國(guó)國(guó)家主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)的威脅。(40)Erik Brattberg and Philippe Le Corre，“The EU and China in 2020: More Competition Ahead，”Carnegie Endowment For International Peace, February 2020, p.1.還有歐洲研究機(jī)構(gòu)的報(bào)告認(rèn)為，2017年的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)68%的投資是國(guó)有企業(yè)行為，這些企業(yè)與中國(guó)共產(chǎn)黨有“千絲萬(wàn)縷”的聯(lián)系，已經(jīng)引起歐洲官方的不信任。(41)Tobias Gehrke，“Redefining the EU-China Economic Partnership: Beyond Reciprocity Lies Strategy，” Security Policy Brief，EGMONT Royal Institute for International Relations，F(xiàn)ebruary 2019，p.1.歐洲認(rèn)為，在投資的背后，中國(guó)政府“模模糊糊”地介入更加重了歐洲對(duì)國(guó)家安全的擔(dān)憂。(42)Frank Bickenbach，Liu Wan-Hsin，“Chinese Direct Investment in Europe-Challenges for EU FDI Policy，”CESifo Forum, December 2018, Volume 19，p.16-17.由于對(duì)中國(guó)模式的顧慮，技術(shù)問(wèn)題也已經(jīng)被政治化，甚至意識(shí)形態(tài)化。比如歐洲主流媒體宣稱，中國(guó)如在人工智能、5G、量子計(jì)算等領(lǐng)域取得成功，將獲得“史無(wú)前例的經(jīng)濟(jì)、政治和軍事優(yōu)勢(shì)”，威脅整個(gè)“民主世界”，呼吁民主國(guó)家創(chuàng)建“技術(shù)聯(lián)盟”，協(xié)調(diào)對(duì)抗中國(guó)“科技威脅”。(43)“China’s Post-Covid 19‘Techno-nationalist’Industrial Policy，”EU Observer，May 29，2020.

其四，歐盟機(jī)構(gòu)有意借安全議題強(qiáng)化自身地位和權(quán)力。在英國(guó)脫歐、離心力上升等問(wèn)題沖擊下，歐洲各界對(duì)歐盟機(jī)構(gòu)的治理能力提出了更高期待。歐盟機(jī)構(gòu)拋出“歐洲主權(quán)”等口號(hào)，意在推動(dòng)國(guó)家權(quán)力進(jìn)一步向“超國(guó)家”層面集中，以便能夠“更有作為”，更多體現(xiàn)一體化的好處。對(duì)于日益崛起的中國(guó)及其對(duì)歐洲帶來(lái)的影響，如果歐盟機(jī)構(gòu)能夠作出“強(qiáng)有力”的應(yīng)對(duì)，將會(huì)強(qiáng)化其自身的價(jià)值和地位。在這樣的背景下，中歐經(jīng)濟(jì)問(wèn)題一定程度被“政治化”。比如中國(guó)入世后持續(xù)保持貿(mào)易盈余，既是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，也是政治話題。歐盟報(bào)告認(rèn)為，2000～2018年，歐盟對(duì)華貿(mào)易逆差從490億美元增加到3000億美元，相當(dāng)于歐盟GDP的2%，(44)“EU-China Trade and Investment Relations in Challenging Times，” Policy Department for External Relations，Directorate General for External Policies of the Union，May 2020，p.13.盡管多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家不主張將盈余或逆差作為衡量貿(mào)易得失的標(biāo)準(zhǔn)，但隨著中美貿(mào)易戰(zhàn)的到來(lái)，這在政治上受到極大關(guān)注。有歐洲學(xué)者也認(rèn)為，歐委會(huì)將投資審查作為優(yōu)先目標(biāo)，其中考慮之一就是強(qiáng)化“歐洲主權(quán)”。(45)同上，p.5.但保護(hù)和保護(hù)主義的界限模糊，歐洲自認(rèn)為采取的保護(hù)措施，在外界可能會(huì)被解讀為保護(hù)主義。

最后，國(guó)際戰(zhàn)略環(huán)境變化也促使歐盟更為關(guān)注安全問(wèn)題。世界正面臨百年未有之變局，中美博弈持續(xù)緊張激烈，歐洲在中美間雖然總體保持“不選邊”，但實(shí)際不可能不受影響。特朗普政府也并不隱藏其打算利用歐洲盟友對(duì)中國(guó)施加壓力的想法。即便在新冠疫情下，美國(guó)國(guó)務(wù)卿仍然頻繁造訪歐洲國(guó)家，5G問(wèn)題成為雙方重要議題。歐洲雖然并未全盤(pán)接受美國(guó)的要求，但也在密切關(guān)注美國(guó)的對(duì)華政策動(dòng)向，并將其作為歐洲的決策參考，認(rèn)為美國(guó)2017年的國(guó)家戰(zhàn)略清晰地闡述“經(jīng)濟(jì)安全就是國(guó)家安全”，這一點(diǎn)也適用于歐洲。(46)Tobias Gehrke，“Redefining the EU-China Economic Partnership: Beyond Reciprocity Lies Strategy，” Security Policy Brief，EGMONT Royal Institute for International Relations，F(xiàn)ebruary 2019，p.1.作為美國(guó)的傳統(tǒng)盟友，在涉及安全的問(wèn)題上，美歐之間的共識(shí)似乎也大于中歐之間，至少歐洲可以利用中美關(guān)系僵局下中國(guó)想和歐洲走近的心理，以抬高對(duì)華談判要價(jià)。(47)Erik Brattberg and Philippe Le Corre，“The EU and China in 2020: More Competition Ahead，” Carnegie Endowment For International Peace, February 2020, p.3.有歐洲學(xué)者認(rèn)為，由特定類型投資引發(fā)的國(guó)家安全擔(dān)憂并不新鮮，但中國(guó)投資引發(fā)的安全擔(dān)憂更為明顯。歐洲認(rèn)為，與歐洲其他多數(shù)投資來(lái)源地不同，中國(guó)作為正在崛起的超級(jí)大國(guó)，軍隊(duì)快速實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，地緣政治雄心與日俱增，但在安全上不是歐洲國(guó)家的盟友，并且明確表示外交政策目標(biāo)與歐洲及其在北美、亞洲的盟友不同。(48)Frank Bickenbach，Liu Wan-Hsin，“Chinese Direct Investment in Europe-Challenges for EU FDI Policy，” CESifo Forum, December 2018, Volume 19，p.16-17.因而，在百年未有之變局下，歐盟在制定對(duì)華經(jīng)濟(jì)政策時(shí)，也不得不考慮中美博弈和美歐關(guān)系問(wèn)題，這其中包括多項(xiàng)重要安全議題，比如北約軍事設(shè)施安全、網(wǎng)絡(luò)信息安全甚至臺(tái)海、南海安全，等等，其結(jié)果就是中歐經(jīng)濟(jì)關(guān)系中被滲入“安全因素”。

三、歐盟對(duì)華經(jīng)濟(jì)合作“安全顧慮”的影響

由于歐盟安全顧慮的增加和相應(yīng)的政策調(diào)整，近年來(lái)中歐經(jīng)濟(jì)關(guān)系已經(jīng)切實(shí)受到了影響，最突出的表現(xiàn)是中國(guó)對(duì)歐直接投資額近年來(lái)直線下降，投資主體和投資布局也發(fā)生改變，但相關(guān)負(fù)面影響也不宜夸大。

第一，中國(guó)對(duì)歐投資數(shù)量持續(xù)下滑。根據(jù)美國(guó)咨詢公司榮鼎集團(tuán)的數(shù)據(jù)，中國(guó)對(duì)歐直接投資在2016年到達(dá)峰值(373億歐元)后，伴隨歐洲國(guó)家以及歐盟層面審查機(jī)制的陸續(xù)出臺(tái)，投資數(shù)量逐年銳減，2017～2019年分別下降到292億、174億和117億歐元。預(yù)計(jì)2020年將進(jìn)一步下降至十年來(lái)最低水平。在此次新冠疫情發(fā)生后，歐洲雖然面臨大幅經(jīng)濟(jì)衰退，但對(duì)危機(jī)的反應(yīng)較為迅速，包括歐洲央行的7500億歐元的資產(chǎn)購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃，加上成員國(guó)政府和歐盟“復(fù)蘇基金”對(duì)企業(yè)的支持，榮鼎集團(tuán)的分析認(rèn)為，相比于2008-2009年金融危機(jī)后中國(guó)對(duì)歐洲直接投資大幅增加，此次很難出現(xiàn)上一次的“收購(gòu)狂歡”。投資是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的三駕馬車之一，對(duì)短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響立竿見(jiàn)影。在新冠疫情導(dǎo)致“史無(wú)前例”經(jīng)濟(jì)衰退的背景下，歐盟仍然在強(qiáng)調(diào)中國(guó)投資可能帶來(lái)的“威脅”，顯示其對(duì)中國(guó)投資的態(tài)度已經(jīng)發(fā)生方向性轉(zhuǎn)變，要很快扭轉(zhuǎn)可能性很小，這意味著中國(guó)對(duì)歐投資至少短期內(nèi)將難出現(xiàn)報(bào)復(fù)性反彈。

第二，中國(guó)對(duì)歐直接投資主體發(fā)生改變。統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，國(guó)有企業(yè)過(guò)去曾主導(dǎo)中國(guó)在歐直接投資。2010～2015年間，國(guó)企投資比例超過(guò)70%，之后這一數(shù)字出現(xiàn)波動(dòng)，2018年降到41%，2019年進(jìn)一步降到11%，達(dá)到2000年以來(lái)的最低點(diǎn)。(49)Agatha Kratz，MikkoHuotari，ThiloHanemann，Rebecca Arcesati，“Chinese FDI in Europe: 2019 Update，”A Report by Rhodium Group(RHG)and Mercator Institute for China Studies(MERICS)，April 2020，p.12.從2019年的情況看，比較大的投資有兩筆：安踏收購(gòu)芬蘭運(yùn)動(dòng)品牌亞瑪芬(Amer)公司涉及資金達(dá)46億歐元，以及海爾花費(fèi)4.75億歐元收購(gòu)意大利電器制造商卡迪(Candy)，這兩者很大程度上也是因?yàn)橥顿Y企業(yè)是私企，不容易引起政府的警惕。鑒于歐盟對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制、國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼問(wèn)題的擔(dān)憂難以消除，私營(yíng)部門(mén)正在對(duì)歐投資中扮演更重要角色。

第三，中國(guó)對(duì)歐投資布局發(fā)生改變。有活力的研發(fā)環(huán)境、先進(jìn)的高科技產(chǎn)業(yè)、豐富的專業(yè)技術(shù)知識(shí)讓歐洲主要大國(guó)成為21世紀(jì)以來(lái)中國(guó)對(duì)外直接投資的主要目的地。但近年情況正在發(fā)生變化，在中國(guó)對(duì)歐的年投資總量當(dāng)中，投往英、法、德三大國(guó)的資金所占比例，從2017年的71%，2018年的45%，下降到2019年的34%。與此同時(shí)，中國(guó)對(duì)歐投資中，資金投往北歐國(guó)家的比重大幅上升，2019年達(dá)到53%。這很大程度得益于一些大規(guī)模并購(gòu)，比如安踏收購(gòu)芬蘭的亞瑪芬公司，是有史以來(lái)中國(guó)對(duì)歐盟的第四大投資，中國(guó)恒大集團(tuán)投資國(guó)能電動(dòng)汽車瑞典有限公司(NEVS)規(guī)模也達(dá)到8.3億歐元。(50)Tobias Gehrke，“Redefining the EU-China Economic Partnership: Beyond Reciprocity Lies Strategy，” Security Policy Brief，EGMONT Royal Institute for International Relations，F(xiàn)ebruary 2019，p.10.由于主要大國(guó)在安全上考慮相對(duì)多，近年來(lái)也都出臺(tái)了相關(guān)審查規(guī)定，因此中國(guó)在投資布局上，安全顧慮相對(duì)少的北歐“小國(guó)”有望成為中國(guó)投資的重要目的地。

從上面可以看出，歐洲的“安全顧慮”對(duì)中國(guó)投資產(chǎn)生了切實(shí)影響，這引起了人們對(duì)歐洲部分國(guó)家重塑產(chǎn)業(yè)鏈背景下中歐經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)脫鉤的疑慮。實(shí)際上，中國(guó)對(duì)歐投資下降的原因，除了上述安全因素外，還有其他宏觀方面原因，比如2017年以來(lái)中國(guó)加強(qiáng)對(duì)外投資行政審查，一些關(guān)鍵領(lǐng)域的“非理性收購(gòu)”被禁止，“去杠桿化”降低了中國(guó)企業(yè)海外投資的融資能力等等?？傊?，中國(guó)對(duì)外投資下滑并非針對(duì)歐洲，也不表明中國(guó)企業(yè)對(duì)歐洲市場(chǎng)失去興趣，而是與中國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境有關(guān)。也就是說(shuō)，中國(guó)對(duì)歐投資下滑并非歐洲政策變化單一因素作用的結(jié)果，未來(lái)中歐經(jīng)貿(mào)合作仍存在機(jī)遇。

其一，中國(guó)市場(chǎng)對(duì)歐洲投資者仍有吸引力。近年來(lái)歐盟對(duì)中國(guó)市場(chǎng)開(kāi)放多有抱怨，從數(shù)據(jù)上看，歐盟對(duì)華投資也有所下滑，但這可能與統(tǒng)計(jì)方式有關(guān)。在外資進(jìn)入中國(guó)這一問(wèn)題上，香港一直扮演著橋梁或者管道作用。由于全球環(huán)境的不確定和資本管制的影響，越來(lái)越多的跨國(guó)公司想通過(guò)離岸中心進(jìn)入中國(guó)。歐盟對(duì)香港的直接投資從2011年的14億歐元，增加到2017年的198億歐元。這顯示，歐洲企業(yè)仍對(duì)中國(guó)市場(chǎng)感興趣，區(qū)別是更多取道香港投資。鑒于中國(guó)市場(chǎng)的規(guī)模和增長(zhǎng)潛力，對(duì)于歐盟而言，至少在中期內(nèi)，中國(guó)的機(jī)遇要大于美國(guó)。(51)“EU-China Trade and Investment Relations in Challenging Times，”https://www.bruegel.org/wp-content/uploads/2020/06/EU-China-trade-and-investment-in-challenging-times.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月15日)歐盟的投資審查具有保護(hù)主義色彩，但歐盟總體上仍屬開(kāi)放經(jīng)濟(jì)體，因而相關(guān)政策也在保護(hù)自身安全、保持對(duì)外資吸引力和打開(kāi)外部市場(chǎng)等目標(biāo)間尋求平衡。因此，歐盟對(duì)中國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入的期待，將令其不可能對(duì)中國(guó)投資關(guān)閉大門(mén)。近年，中歐關(guān)系的一個(gè)優(yōu)先重點(diǎn)就是完成投資協(xié)定談判。在2020年9月14日舉行的中歐領(lǐng)導(dǎo)人視頻會(huì)議上，雙方再次重申了年內(nèi)完成談判的目標(biāo)。(52)“習(xí)近平同德國(guó)歐盟領(lǐng)導(dǎo)人共同舉行會(huì)晤”，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-09/15/c_1126493059.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年9月28日)

其二，中歐服務(wù)貿(mào)易具有發(fā)展前景。從1991年到2018年，歐盟內(nèi)部服務(wù)貿(mào)易占GDP比重從9.6%上升到24.9%。但相對(duì)于制造業(yè)而言，中國(guó)的服務(wù)業(yè)發(fā)展慢，導(dǎo)致中歐服務(wù)貿(mào)易所占比重較小。盡管如此，中國(guó)已經(jīng)是歐盟的第三大服務(wù)貿(mào)易伙伴，雖然總量較大幅度落后于瑞士和美國(guó)。與貨物貿(mào)易不同，歐盟對(duì)華服務(wù)貿(mào)易是順差，且呈現(xiàn)逐年遞增趨勢(shì)，2017-2019年順差額分別為88億、117億和167億歐元。(53)歐盟官方網(wǎng)站：https://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/countries/china/.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月24日)歐盟對(duì)華服務(wù)貿(mào)易順差主要來(lái)自旅行和技術(shù)服務(wù)兩大領(lǐng)域，前者主要依靠旅游，后者則顯示近年來(lái)歐盟相比于美國(guó)更愿意與中國(guó)進(jìn)行技術(shù)合作。(54)“EU-China Trade and Investment Relations in Challenging Times，”https://www.bruegel.org/wp-content/uploads/2020/06/EU-China-trade-and-investment-in-challenging-times.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月15日)

其三，中國(guó)對(duì)歐投資仍有潛力可挖。雖然在安全顧慮下，歐盟及其成員國(guó)對(duì)中國(guó)的投資政策在收緊，但仍然有些投資不易引發(fā)歐盟官方的警惕，甚至?xí)艿綒g迎。第一個(gè)是綠地投資。相比于并購(gòu)，綠地投資對(duì)就業(yè)的拉動(dòng)更為明顯，而且較少涉及“技術(shù)轉(zhuǎn)移”，不易引發(fā)“安全顧慮”。從投資額看，中國(guó)對(duì)歐直接投資中，綠地投資僅占5%左右，隨著近年來(lái)一些投資計(jì)劃取得進(jìn)展，比如無(wú)錫生化在愛(ài)爾蘭的制造基地和疫苗廠，寧德時(shí)代在德國(guó)的電池工廠，未來(lái)幾年均有較大的增長(zhǎng)潛力。(55)Agatha Kratz，MikkoHuotari，ThiloHanemann，Rebecca Arcesati，“Chinese FDI in Europe: 2019 Update，”A Report by Rhodium Group(RHG)and Mercator Institute for China Studies(MERICS)，April 2020，p.9.第二個(gè)是研發(fā)合作。當(dāng)前歐洲的審查“工具箱”主要目標(biāo)是產(chǎn)權(quán)投資，多數(shù)的研發(fā)活動(dòng)并未涵蓋在審查框架內(nèi)。近年來(lái)中國(guó)在研發(fā)方面投入較多，研發(fā)占GDP比例已經(jīng)超過(guò)歐盟，與中國(guó)聯(lián)合研發(fā)也會(huì)讓歐洲受益。(56)Agatha Kratz，MikkoHuotari，ThiloHanemann，Rebecca Arcesati，“Chinese FDI in Europe: 2019 Update，” A Report by Rhodium Group(RHG)and Mercator Institute for China Studies(MERICS)，April 2020，p.16.比如在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上，中歐都提出了頗具雄心的目標(biāo)：根據(jù)歐盟委員會(huì)2020年3月提出的《氣候法》，2030年歐盟溫室氣體排放量要比1990年下降55%，遠(yuǎn)高于之前設(shè)定的40%目標(biāo)，而且2050年還要實(shí)現(xiàn)碳中和；(57)“Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council Establishing the Framework for Achieving Climate Neutrality and Amending Regulation(EU)2018/1999(European Climate Law)，”https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020PC0080&from=EN.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年10月5日)2020年9月22日，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上表示，中國(guó)將采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和，各國(guó)要抓住新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的歷史性機(jī)遇，推動(dòng)疫情后世界經(jīng)濟(jì)“綠色復(fù)蘇”。(58)“習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上發(fā)表重要講話”，http://www.xinhuanet.com/mrdx/2020-09/23/c_139389875.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年10月1日)在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上，技術(shù)革新至關(guān)重要，中歐雙方要實(shí)現(xiàn)各自目標(biāo)，在技術(shù)研發(fā)上有很大的合作必要性和可能性。

此外，由安全顧慮引發(fā)的歐洲一些動(dòng)向在政策層面未必會(huì)落實(shí)。歐洲各國(guó)對(duì)中國(guó)投資的看法和利益也是多元的，依靠創(chuàng)新和技術(shù)推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)體希望能夠得到更多的保護(hù)，而依賴旅游、消費(fèi)和外資的經(jīng)濟(jì)體，對(duì)中國(guó)投資的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估則有所不同。同時(shí)，中歐之間也在彼此適應(yīng)對(duì)方的行為模式。歐方雖然抱怨中國(guó)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)，但歐盟自己也在修改過(guò)去的規(guī)則，比如歐盟委員會(huì)同意對(duì)歐盟政府補(bǔ)貼的相關(guān)規(guī)則進(jìn)行修改，允許成員國(guó)政府對(duì)新創(chuàng)立的創(chuàng)新型企業(yè)、微小企業(yè)等提供資金支持。

結(jié) 語(yǔ)

回顧歷史，可以看出，中歐關(guān)系發(fā)展一直存在重大有利因素，兩者經(jīng)濟(jì)規(guī)模龐大且相互依賴，并不存在重要地緣政治沖突。即便在世界百年未有之變局的今天也是如此。歐盟在對(duì)華經(jīng)濟(jì)合作過(guò)程中，“安全顧慮”的產(chǎn)生，很大程度上基于對(duì)快速發(fā)展的中國(guó)缺乏了解，或者說(shuō)是不適應(yīng)，也與其自身的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和政治生態(tài)有關(guān)。這些所謂“安全問(wèn)題”也未必導(dǎo)致壞的結(jié)果。比如，中國(guó)技術(shù)進(jìn)步雖然會(huì)增加歐洲的競(jìng)爭(zhēng)壓力，但對(duì)于歐洲和世界來(lái)講，都會(huì)提高效率和增進(jìn)民眾福利，這也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則和全球化的內(nèi)在要求。歐盟承認(rèn)，中歐企業(yè)之間愈加激烈的競(jìng)爭(zhēng)，會(huì)給歐洲消費(fèi)者帶來(lái)更低的物價(jià)水平，與中國(guó)企業(yè)合作也會(huì)更好提高歐洲制造業(yè)的效率。(59)“EU-China Trade and Investment Relations in Challenging Times，”https://www.bruegel.org/wp-content/uploads/2020/06/EU-China-trade-and-investment-in-challenging-times.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月15日)中歐經(jīng)濟(jì)問(wèn)題政治化將給合作帶來(lái)困難，需要決策層務(wù)實(shí)看待。從歐方角度講，如果歐洲競(jìng)爭(zhēng)力確實(shí)在下降的話，應(yīng)該在全球化的競(jìng)爭(zhēng)中分析其原因，全球格局變化和新冠疫情沖擊等重大事件似乎沖淡了歐洲的結(jié)構(gòu)性改革議題，但這卻是歐洲重喚經(jīng)濟(jì)活力的關(guān)鍵所在。從中方角度看，改革開(kāi)放以來(lái)取得的成就是不爭(zhēng)事實(shí)，但如此豐富的實(shí)踐和成果尚未理論化，也不便于世界了解“中國(guó)模式”，甚至?xí)`認(rèn)為這種模式是“不公平競(jìng)爭(zhēng)”“利用國(guó)際規(guī)則漏洞”，而不是世界多種發(fā)展模式中的一種?？傊袊?guó)和歐洲、世界還需要更多溝通，減少安全領(lǐng)域的“零和博弈”，增加經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“互利合作”?！?/p>