關(guān)于公共法律服務幾個基本問題的思考

2019年7月，筆者與山東大學法學院師生一道，赴臨沂、濟寧、濟南三市，深入考察了解公共法律服務體系建設相關(guān)問題，并通過座談交流、實地考察、問卷調(diào)查和與公共法律服務提供方、需求方見面訪談等形式，獲得第一手資料，全景式了解掌握這項工作。筆者發(fā)現(xiàn)，各地在公共法律服務體系建設方面進行了很多有益探索，實體平臺、熱線平臺和網(wǎng)絡平臺建設全面鋪開，公共法律服務產(chǎn)品日漸豐富，財政保障水平不斷提升，作用發(fā)揮越來越明顯，取得了良好的工作效果。與此同時，各地在工作中也存在一些認識誤區(qū)和思想困惑，亟需從理論與實踐相結(jié)合的角度進行分析，把其中的幾個基本問題梳理闡釋清楚，從而更加有力地推動實際工作開展。

公共法律服務體系建設事關(guān)人民群眾各方面合法權(quán)益的有效實現(xiàn)和全面依法治國大局，地位作用更加彰顯，亟需在思想認識上進一步深化

當前，人們普遍對公共法律服存在認識誤區(qū)，總覺得當前最重要的是教育、醫(yī)療、文化等公共服務領域，公共法律服務需求還不夠迫切，要“往后排一排”，對這項工作重要性的認識既不全面也不深刻，在現(xiàn)實生活中嚴重影響了工作的開展。這種片面認識亟需扭轉(zhuǎn)。

一是，我國社會主要矛盾發(fā)生深刻變化，人民群眾的美好生活需要更加多樣化，需求層次出現(xiàn)“迭代升級”的特征，正由滿足基本的物質(zhì)文化需要向追求安全、民主、公平、正義等社會參與、價值實現(xiàn)、精神追求方面延伸拓展，對法治以及公共法律服務的需求進一步旺盛。

二是，隨著經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和人權(quán)保障的加強，人民群眾享有越來越多、越來越真實具體的廣泛權(quán)利，涉及政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)環(huán)境等各個方面，涉及到多個部門、多部法律法規(guī)和大量政策文件，面寬量大、具體復雜，很多方面涉及到專業(yè)領域和專業(yè)知識。人民群眾要了解、掌握以及把這些“紙面上的權(quán)利”落到實際生活中，存在不小的難度。在當前的社會條件下，只能越來越仰仗專業(yè)人員的專業(yè)服務，越來越需要法律服務工作者的支持輔助。

三是，現(xiàn)實生活中人民群眾的合法權(quán)益受到侵犯后，要想獲得及時有效的法律幫助，通過訴訟等方式維護自身權(quán)益，同樣離不開擁有專業(yè)法律知識的法律服務工作者。這就必然要求加快公共法律服務體系建設，方便人民群眾及時快捷地獲得法律服務。

四是，推進全面依法治國、建設社會主義法治國家，很重要的一項基礎性工作就是提供充足高質(zhì)的法律服務。一方面，黨政機關(guān)可以通過聘請律師擔任法律顧問、開展行政決策和政策文件合法性審核、參與信訪值班和涉法涉訴案件處理等方式獲取專業(yè)法律服務，充分利用律師的中立地位和專業(yè)知識，提高依法決策、依法辦事水平；另一方面，人民群眾通過律師代理等專業(yè)法律服務提高了法治意識和依法維權(quán)本領，從而拓寬了參與、推動法治國家建設的途徑，并在一定程度上發(fā)揮了對法治國家、法治政府建設的“倒逼”作用，實現(xiàn)公權(quán)力與私權(quán)利的均衡狀態(tài)和良性互動。要做到這一點，同樣離不開公共法律服務體系建設。

綜上所述，公共法律服務不僅是人民群眾日益發(fā)展的法治需求的重要組成部分，同時也是現(xiàn)實享有其他各方面公共服務和合法權(quán)益的重要實現(xiàn)途徑，更是實施全面依法治國基本方略的重要基礎性工作，屬于權(quán)利體系中的“最基本”的權(quán)利、公共服務目錄中的“最優(yōu)先”的公共服務，需要優(yōu)先謀劃、優(yōu)先享有、優(yōu)先保障。

始終堅持公益性的基本定位，準確界定公共法律服務的范圍，明確其內(nèi)涵和外延，對于理解把握這項工作至關(guān)重要

公共服務是指?；?、固底線、普惠制、公共性的，主要由政府提供，或者由政府出資購買、市場主體提供的公共服務產(chǎn)品。公益性始終是公共服務的本質(zhì)特征。公共法律服務作為公共服務的有機組成部分，當然具有一般公共服務的特征，應當始終堅持公益性的基本定位。由此可以看出，公共法律服務主要是政府責任，它與面向法律服務市場的盈利性服務行為性質(zhì)不同，有必要區(qū)分清楚。因為這是界定政府責任，進而明確財政事權(quán)的前提。如果把兩者混同起來，就不能清晰地看清事物的本質(zhì)，明確各自的職責，不利于這項事業(yè)的健康發(fā)展。

當然，不可否認，法律服務行業(yè)是面向社會提供專業(yè)法律服務的，是社會主義法治體系的重要組成部分，是法治建設的一支生力軍，對于維護國家法制統(tǒng)一、人民權(quán)益保障、社會秩序穩(wěn)定等都具有重要意義。它與一般的服務行業(yè)不同，具有鮮明的政治屬性和法律屬性，有很強的公共性和社會性。也正是在這個意義上，我們說它是具有很強“公共性”的“特殊”服務行業(yè)。

但是，具有很強的“公共性”與將整個行業(yè)視為“公共服務”范疇是截然相反的兩回事。從本質(zhì)上講，法律服務行業(yè)與其它服務行業(yè)沒有本質(zhì)上的區(qū)別，都是受雇主委托提供專業(yè)性服務的社會中介組織和社會中介人員，都是通過“出售”自己的專業(yè)知識和技能獲取相應報酬的市場主體。既然是市場主體，就要按照市場規(guī)則辦事，遵循市場規(guī)律和等價交換原則。在這個領域，政府的“看得見的手”不宜干預過多。如果混淆兩者的區(qū)別，用行政命令的手段來推動公共法律服務體系建設，讓法律服務工作者義務、無償或者以明顯低于市場價值的價格“半義務”“半無償”地從事公共法律服務工作，既不可能持久，也無法充分調(diào)動他們的積極性、主動性、創(chuàng)造性，工作的質(zhì)效也就無法保障。

如果在某種程度上要將整個法律服務行業(yè)納入到公共法律服務框架里，那只能是在國家政策層面規(guī)劃法律服務行業(yè)發(fā)展、解決法律服務資源總量不足問題，以及解決法律服務資源在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間分布不均，實現(xiàn)法律服務均等化，更主要是整體制度設計、宏觀政策指導的問題。除此之外，不宜將整個法律服務行業(yè)納入公共法律服務體系框架。這樣做的好處是，一方面可以避免概念混淆不清，從邏輯上說不通，另一方面也可以避免無法厘清政府的責任和財政事權(quán)，防止習慣性地用行政命令的手段推動工作開展。

大力推動公共法律服務產(chǎn)品開發(fā)，盡快豐富和拓展公共法律服務觸角，加快公共法律服務規(guī)范化、標準化步伐

當前，公共法律服務平臺建設已經(jīng)基本到位，但這只是一項最基礎性的工作，更為關(guān)鍵的是要開發(fā)公共法律服務產(chǎn)品，推動公共法律服務產(chǎn)品的細致分類，引入標準化理念和管理，做到產(chǎn)品服務的規(guī)范化、標準化，切實增強人民群眾的獲得感、滿足感。

概括來說，公共法律服務主要包括三個方面的內(nèi)容。第一個是針對特殊困難群體的特惠制的公共法律服務，法律援助就是最為典型的例子。下一步，隨著援助事項范圍的擴大以及援助門檻的降低，再加上刑事案件辯護全覆蓋的實施，會迎來援助案件數(shù)量上的快速增長。第二個就是針對全體社會公眾的普惠制的公共法律服務。這方面的例子很多，比如普法宣傳教育、公共法律服務大廳的免費法律咨詢、12348法律服務熱線和網(wǎng)絡平臺問題解答、進社區(qū)開展法治講座等等。第三個就是與法治建設密切相關(guān)、需要黨政機關(guān)作出表率和承諾并參與其中的公共法律服務。這個方面是最容易被忽視但恰恰是最有潛力、最具成長性的領域。比如，聘請法律服務工作者擔任黨政機關(guān)以及村（居）的法律顧問，參與依法決策、文件合同合法性審核、行政復議、行政應訴等工作，提高依法執(zhí)政、依法行政和依法辦事水平；聘請法律服務工作者到信訪接待大廳值班，參與處理涉法涉訴和信訪案件處理；委托法律中介機構(gòu)起草相關(guān)地方性法規(guī)和制度文件；進行法律服務行業(yè)投訴案件處理；開展專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解；組織對民營企業(yè)開展“法律體檢”，及時防范化解企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的法律漏洞和法律風險等等。這些都是依法執(zhí)政、依法行政的重要方面和重要內(nèi)容，使得黨政機關(guān)可以充分借助法律服務機構(gòu)的第三方地位和法律實踐經(jīng)驗豐富的優(yōu)勢，為打造法治化營商環(huán)境、推動法治進程提供專業(yè)性服務和保障。

應當看到，當前的公共法律服務產(chǎn)品開發(fā)還僅僅是初步的，還有很大的提升空間。更應當看到，法律服務需求和供給在很大程度上是正相關(guān)關(guān)系，是相輔相成、相互催生、相互促進的關(guān)系。正如習近平總書記深刻指出的，“沒有需求，供給就無從實現(xiàn)，新的需求可以催生新的供給；沒有供給，需求就無法滿足，新的供給可以創(chuàng)造新的需求”。隨著全面依法治國進程的推進，以及財政保障力度的加大，公共法律服務產(chǎn)品的供給規(guī)模、品種和品質(zhì)會越來越大、越來越好，這會進一步刺激公共法律服務需求快速增長；而隨著公共法律服務需求的增長，也會進一步刺激公共法律服務供給擴大再生產(chǎn)，推動公共法律服務產(chǎn)品升級換代，從而形成良性循環(huán)。所以，在公共法律服務體系建設方面，必須要有長遠的眼光和規(guī)劃，在現(xiàn)有的條件下先干起來，逐步擴大供給規(guī)模，培養(yǎng)和刺激需求增長，盡快達到供需雙方良性互動、良性循環(huán)的目標。

加強頂層設計和制度創(chuàng)新，加大公共法律服務政策和經(jīng)費支持力度，推動公共法律服務由“有沒有”向“好不好”發(fā)展

當前，公共法律服務體系建設已經(jīng)破題并起勢，基本的框架也已搭建完畢，下一步的工作重點是如何進一步精細化、精準化，提質(zhì)增效，實現(xiàn)工作的規(guī)范化、標準化、長效化。

一是進一步明晰工作定位。不容否認，不同地區(qū)、城鄉(xiāng)、社會群體之間法治意識和法律素質(zhì)存在較大差異，在公共法律服務財力保障水平還不高的情況下，如何明確公共法律服務的目標定位就非常關(guān)鍵了，要確保有限的資源和財力“用在刀刃上”。相對來說，經(jīng)濟發(fā)達的城市社區(qū)法律服務需求較多，而農(nóng)村則相對較少，應當針對人民群眾法律需求的差異而有所側(cè)重。正如習近平總書記指出的，“農(nóng)村基層法制宣傳教育，與機關(guān)、事業(yè)、企業(yè)和學校相比有很大的不同。對于農(nóng)村的普通群眾來說，普及法律知識畢竟是有限的，他們不可能像專業(yè)人士或者機關(guān)干部那樣掌握很多的法律知識，更為重要的是要使廣大農(nóng)民群眾樹立起法治觀念”。這為我們開展公共法律服務工作提供了遵循。首先要重在提高人民群眾的法治觀念，在他們遇到問題時，第一時間有個法律方面的專家和“明白人”給支支招、出出主意，引導到適合解決問題的法律途徑上來。也就是說，公共法律服務要首先起到一個負責盡職的“導醫(yī)臺”作用，使老百姓明白要掛哪個科的號、找哪方面的專家。在此基礎上，針對具體地區(qū)和人員細分，推出更為專業(yè)精準的法律服務“知名專家”號，引導其向市場上的高端法律服務尋求幫助，從而更好滿足人民群眾的個性化需求。所以，公共法律服務體系建設不能將目標定得過高，要量力而行、循序漸進，從培養(yǎng)公民的法治觀念入手，由表及里、由淺入深、逐步提升，切忌急于求成、欲速不達。

二是進一步完善制度設計。律師作為公共法律服務最重要的供給方，大多集中在城區(qū)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和廣大農(nóng)村普遍存在法律服務資源短缺的問題。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在有的縣（市、區(qū)）一個律師同時擔任著六七個村（居）的法律顧問，除此之外還要代理案件、從事其它方面的法律事務，且律師大多居住在城區(qū)，與所服務的村（居）距離較遠，交通很不方便，很難保證服務時間和服務質(zhì)量。而基層法律服務貼近農(nóng)村基層，卻面臨著市場準入門檻高、補充力量困難的窘境。為了解決法律服務資源分布不均衡的問題，建議制定出臺基層法律服務方面的行政法規(guī)，恢復設立基層法律服務所的行政許可，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設立一個基層法律服務所，同時將法律服務工作者的準入條件規(guī)定為法學?？埔陨蠈W歷，進一步扶持壯大基層法律服務隊伍，更好地滿足農(nóng)村地區(qū)法律服務需求。與此同時，鼓勵律師事務所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立分支機構(gòu)，從辦公場所、稅收、收費等方面提供優(yōu)惠政策，鼓勵律師服務農(nóng)村基層群眾。

三是進一步創(chuàng)新服務形式。要適應人民群眾接受心理和習慣的變化，注重運用豐富多彩、靈活多樣、喜聞樂見的形式開展工作。比如，利用新媒體網(wǎng)絡平臺，切實發(fā)揮12348法律服務熱線作用，通過開通抖音、快手、微信小程序、微博、手機APP等多種形式，實現(xiàn)法律服務事項掌上辦、指上辦、隨時辦，進一步提升法律服務質(zhì)效。推動網(wǎng)絡平臺大數(shù)據(jù)建設，起點要高、功能要全，與其它部門互聯(lián)互通，實現(xiàn)資源共享，使平臺由查詢功能向辦事功能拓展，方便人民群眾實際辦理法律及相關(guān)業(yè)務。推動訴調(diào)對接工作，將多類民事案件先行委托人民調(diào)解組織進行調(diào)解，調(diào)解成功后進行司法確認，解決人民法院員額制改革后案多人少的突出矛盾。推動信訪、交通、醫(yī)患、物業(yè)、環(huán)保等專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織建設，推動律師參與調(diào)解工作，提高人民調(diào)解專業(yè)化水平，選聘一批綜合素質(zhì)高、專業(yè)水平精的人員擔任專職調(diào)解員，以專業(yè)服務有效化解矛盾糾紛。

四是進一步強化考核獎懲。將公共法律服務體系建設納入全面依法治國（省、市、縣）指標體系，列入法治督察、科學發(fā)展考核和單位績效考評范圍，通過抓黨委政府和工作部門來抓工作落實，重點解決政府財政保障不足的問題。在財力保障落實的基礎上，建立健全對公共法律服務質(zhì)量的評價考核體系，特別是要注重聽取服務對象的意見建議，獎優(yōu)罰劣，督責問效，激發(fā)調(diào)動法律服務工作者參與公共法律服務的熱情。注重發(fā)揮公益性民間社會組織的作用，從體制機制上為他們“松綁”，引導社會志愿者參與公共法律服務工作。進一步轉(zhuǎn)變工作思路，實現(xiàn)從“養(yǎng)機構(gòu)”向“買服務”方向轉(zhuǎn)變，通過向法律服務機構(gòu)購買專業(yè)法律服務的方式來解決面臨的問題，用專業(yè)方法、專業(yè)力量辦專業(yè)的事，不斷提升公共法律服務的質(zhì)效。