構建疫情防控法律體系研究

立法是疫情防控的第一道制度動力和防線。習近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上指出：“要完善疫情防控相關立法，加強配套制度建設，完善處罰程序，強化公共安全保障，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的疫情防控法律體系。”這為疫情防控法律體系的構建提供了根本遵循。疫情防控法律體系構建是一項龐大的系統(tǒng)工程，涉及多個層面、多方面事宜、多個環(huán)節(jié)、多層責任主體，具有極強專業(yè)性、應急性、廣泛性和全面性。此次新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作對我國現(xiàn)行疫情防控法律體系的檢驗與考驗，充分暴露出疫情防控有效法律制度供給的不足，凸顯出當前疫情防控法律體系中存在的問題與短板。如何構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的疫情防控法律體系，成為擺在我們面前急需解決的一個現(xiàn)實法律問題。

一、疫情防控法律體系現(xiàn)狀的實證分析

（一）疫情防控法律體系總體框架已搭建

我國疫情防控法律體系主要是指公共衛(wèi)生管理及應急法律體系。黨中央、全國人大、國務院等高度重視疫情防控法律體系的構建，不斷制定修改出臺相關法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及與之配套的行政規(guī)章、部委規(guī)范性文件。截至2020年2月，共出臺法律法規(guī)、規(guī)范性文件400多件，包括法律41件、行政法規(guī)35件、司法解釋6件、部委規(guī)章38件、地方性法規(guī)近70件，與之配套的國務院規(guī)范性文件34件、部委規(guī)范性文件172件、“兩高”規(guī)范性文件5件，可以說，我國疫情防控法律體系的基本框架已構建。

1.法律41件。（1）公共衛(wèi)生專業(yè)防治方面的法律共11件，《傳染病防治法》《國境衛(wèi)生檢疫法》《動物防疫法》《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》等；（2）應急方面的法律共1件，《突發(fā)事件應對法》；（3）其它的一些相關性法律共29件，《刑法》《國境衛(wèi)生檢疫法》《政府信息公開條例》《出入境管理法》《行政處罰法》《慈善法》《紅十字會法》《治安管理處罰法》等。

2.行政法規(guī)35件。（1）突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急方面的行政法規(guī)共2件，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》（國務院令第588號）《重大動物疫情應急條例》（國務院令第687號）；（2）公共衛(wèi)生專業(yè)防治方面的行政法規(guī)共12件，《公共場所衛(wèi)生管理條例》（國務院令第714號）《國內(nèi)交通衛(wèi)生檢疫條例》（國務院令第254號）《醫(yī)療廢物管理條例》（國務院令第588號）《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》（國務院令第676號）《病源微生物實驗室生物安全管理條例》（國務院令第698號）《國境衛(wèi)生檢疫法實施細則》（國務院令第709號）《國境口岸衛(wèi)生監(jiān)督辦法》（國務院令第709號）等。（3）其它相關的行政法規(guī)共21件，《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》（國務院令第588號）《血液制品管理條例》（國務院令第666號）《植物檢疫條例》（國務院令第687號）等。

3.部委規(guī)章38件。國家衛(wèi)生健康、環(huán)境保護和海關總署等行政部門共出臺《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細則》《消毒管理辦法》《人間傳染的高致病性病原微生物實驗室和實驗活動生物安全審批管理辦法》（2016修訂）《醫(yī)療機構傳染病預檢分診管理辦法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件交通應急規(guī)定》等38件部委規(guī)章。

4.司法解釋6件?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院、公安部、司法部關于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》（法發(fā)〔2020〕7號）《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理妨害預防、控制突發(fā)傳染病疫情等災害的刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（法釋〔2003〕8號）《最高人民法院關于審理破壞野生動物資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（法釋〔2000〕37號）《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理利用信息網(wǎng)絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2001〕10號）等。

5.地方性法規(guī)近70件。大量疫情防控工作不斷下沉到地方和基層后，各省、自治區(qū)、直轄市啟動立法程序，對相關配套立法工作進行部署，陸續(xù)出臺地方性法規(guī)。據(jù)不完全統(tǒng)計，疫情防控的地方性法規(guī)有近70件。如山東省出臺《山東省突發(fā)事件應對條例》《山東省醫(yī)療廢物管理辦法》。

6.國務院規(guī)范性文件34件。《國務院辦公廳轉發(fā)國家衛(wèi)生健康委、人力資源社會保障部、財政部關于改善一線醫(yī)務人員工作條件切實關心醫(yī)務人員身心健康若干措施的通知》（國辦發(fā)〔2020〕4號）《國務院應對新型冠狀病毒肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機制關于加強新型冠狀病毒肺炎疫情防控期間孕產(chǎn)婦疾病救治與安全助產(chǎn)工作的通知》（肺炎機制發(fā)〔2020〕25號）《國務院辦公廳關于加強傳染病防治人員安全防護的意見》（國辦發(fā)〔2015〕1號）《國務院辦公廳關于印發(fā)突發(fā)事件應急預案管理辦法的通知》（國辦發(fā)〔2013〕101號）《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》（國務院2006制定）《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應急預案》（國務院2006年制定）《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》（國務院2006年制定）等。

7.部委規(guī)范性文件172件。國家衛(wèi)生健康、環(huán)境保護、中醫(yī)藥管理、海關總署、財政、城鄉(xiāng)建設、發(fā)改等行政部門共出臺《國家衛(wèi)生健康委辦公廳關于加強新冠肺炎首診隔離點醫(yī)療管理工作的通知》（國衛(wèi)辦醫(yī)函〔2020〕120號）《國家衛(wèi)生健康委辦公廳關于進一步加強疫情期間醫(yī)用防護服嚴格分級分區(qū)使用管理的通知》（國衛(wèi)辦醫(yī)函〔2020〕118號）《國家衛(wèi)生健康委辦公廳、住房和城鄉(xiāng)建設部辦公廳關于印發(fā)新型冠狀病毒肺炎應急救治設施設計導則（試行）的通知》（國衛(wèi)辦規(guī)劃函〔2020〕111號）《國家衛(wèi)生健康委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關于做好新型冠狀病毒肺炎疫情防控期間保障醫(yī)務人員安全維護良好醫(yī)療秩序的通知》（國衛(wèi)醫(yī)函〔2020〕43號）等172件規(guī)范性文件。

8.“兩高”規(guī)范性文件5件?！蹲罡呷嗣穹ㄔ簣?zhí)行局關于做好防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情期間執(zhí)行工作相關事項的通知》（最高人民法院執(zhí)行局2020-01-30）《最高人民法院關于新型冠狀病毒疫情防控期間訴訟服務和申訴信訪工作的通告》（最高人民法院2020-01-30）《最高人民檢察院關于新型冠狀病毒疫情防控期間以來信、網(wǎng)絡和電話方式接待群眾來訪工作的公告》（最高人民檢察院2020-01-29）等。

（二）疫情防控的有關法律制度基本確立

從疫情的監(jiān)測預警、發(fā)現(xiàn)、報告到防控措施以及法律責任的承擔，我國法律已作出具體規(guī)定，基本確立相關法律制度。

1.疫情監(jiān)測與預警制度。《突發(fā)事件應對法》第41條、第42條規(guī)定國家建立健全突發(fā)事件監(jiān)測制度、突發(fā)事件預警制度。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第14條第2款第3款、第15條規(guī)定監(jiān)測與預警制度?！秱魅静》乐畏ā返?7條、第18條第2款第3款規(guī)定國家建立傳染病監(jiān)測制度，第19條、第20條第2款規(guī)定國家建立傳染病預警制度。

2.疫情發(fā)現(xiàn)報告制度。疫情發(fā)現(xiàn)并報告是公共衛(wèi)生突發(fā)事件應急工作最前端事項，直接關系疫情預防和控制工作。《傳染病防治法》第30條至第34條規(guī)定疫情發(fā)現(xiàn)報告制度。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第21條、第24條第2款對疫情報告主體、報告方式、報告程序和時限作出詳細規(guī)定。

3.疫情信息公布制度。《傳染病防治法》第38條規(guī)定國家建立傳染病疫情信息公布制度。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第25條規(guī)定國家建立突發(fā)事件的信息發(fā)布制度。

4.疫情防控處置制度。（1）應急狀態(tài)。《突發(fā)事件應對法》第7條、第16條對疫情應急狀態(tài)的確定和宣布作出明確規(guī)定。（2）應急預案。《突發(fā)事件應對法》第7條、第16條、第17條對應急預案的啟動與實施作出具體規(guī)定。（3）疫情防控措施。《傳染病防治法》第四章疫情控制中第39條至第49條規(guī)定了詳盡的防控措施。《突發(fā)事件應對法》第48條至第57條規(guī)定了應急處置和救援措施?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第26條至第44條規(guī)定了應急處理措施。

5.法律責任追究制度。我國疫情防控法律責任體系較為完善，規(guī)定了各類違法行為的行政責任、刑事責任和民事責任?！秱魅静》乐畏ā返?5條至第77條規(guī)定了各類主體不履行法定職責或者不履行有關義務應承擔的行政責任、刑事責任和民事責任。《突發(fā)事件應對法》第63條至第68條設定了行政責任、刑事責任和民事責任?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第45條至第52條強化了政府及其部門不履行法定職責應當承擔的責任，明確了有關醫(yī)療衛(wèi)生機構不履行有關義務應當承擔的責任，規(guī)定了有關單位和個人不按照規(guī)定履行應急處理義務應當承擔的責任。

二、疫情防控法律體系存在的問題及原因分析

（一）疫情防控法律體系的法律邏輯不夠清晰，存在著系統(tǒng)性、基礎性問題

疫情防控法律體系應當按照一定的法律邏輯設計，使各責任主體責任明確，相互之間環(huán)環(huán)相扣，形成早發(fā)現(xiàn)、早報告、早評估、早決策、早防控、早處置的聯(lián)動機制。當前疫情防控法律體系是以《傳染病防治法》《突發(fā)事件應對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等法律行政法規(guī)為主，以相關法律法規(guī)為輔，行政規(guī)章、地方性法規(guī)、部委規(guī)范性文件等進行補充的法律體系，存在著主次不清、條塊分割嚴重等系統(tǒng)性問題、基礎性問題，并且其內(nèi)容過于紛繁復雜，特別是部委規(guī)范性文件以及地方性法規(guī)過多，對執(zhí)法、司法、守法、普法造成一定困擾，影響法律實施效果。

（二）主要法律、行政法規(guī)的有些關鍵條款的設定不夠詳細嚴謹，缺乏可操作性

1.現(xiàn)行法律對傳染病的分類與措施的對應關系設置缺乏立法邏輯周延性?！秱魅静》乐畏ā钒褌魅静》譃榧最?、乙類和丙類，并對應地設置了防治措施，特別是規(guī)定針對甲類傳染病的措施并不適用乙類和丙類。這就導致了這次國家衛(wèi)生健康委員會一方面將新型冠狀病毒感染肺炎定級為乙類傳染病，另一方面又宣布對它采取甲類傳染病的預防、控制措施。這一不得已的“變通”，正是為了臨時彌補立法上的“缺陷”。

2.現(xiàn)行法律對政府部門如何確認和宣布應急狀態(tài)的程序和形式規(guī)定不夠明確。雖然《突發(fā)事件應對法》對縣級以上政府如何應對突發(fā)事件作出了分工，但最關鍵是應當通過什么程序并以什么形式對社會宣布未作明確規(guī)定，這致使在政府不斷發(fā)布的各種文件中，人們很難判斷哪個文件是屬于對進入某種應急狀態(tài)的宣布。

3.現(xiàn)行法律對政府部門如何及時準確公布疫情信息規(guī)定不夠具體。雖然《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》都規(guī)定了國家建立傳染病疫情信息公布制度，并特別規(guī)定當傳染病暴發(fā)、流行時，國務院衛(wèi)生行政部門負責向社會公布傳染病疫情信息，并可以授權省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門向社會公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息，但對于落實這項工作的標準和程序未作具體規(guī)定，例如，幾例病例以上才算是“傳染病暴發(fā)、流行”；確定“傳染病暴發(fā)、流行”后，必須在幾天內(nèi)公布疫情；公布疫情的頻率如何把握，一天公布一次還是每周公布一次；在什么載體上公布，政府公報還是官方網(wǎng)站。上述問題的不確定性，就為地方政府瞞報、延報提供了可能。

（三）相關法律之間的有些規(guī)定存在沖突

按照法制統(tǒng)一原則，法律對同一事項的規(guī)定應該是相一致的，但在現(xiàn)行法律中存在著對同一事項的規(guī)定不盡相同的現(xiàn)象。例如，《傳染病防治法》《突發(fā)事件應對法》對傳染病引發(fā)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預警、突發(fā)事件應對中的征用的規(guī)定處置方式不一致，易被執(zhí)法機構和人員選擇性適用，導致執(zhí)法上存在瑕疵。

（四）相關法律和與其配套的行政法規(guī)、行政規(guī)章不匹配

《傳染病防治法》《突發(fā)事件應對法》等構成疫情防控法律體系的主干部分，本應該有行政法規(guī)層次的實施細則，但實際上與《傳染病防治法》配套的只有準行政法規(guī)，與《突發(fā)事件應對法》配套的連準行政法規(guī)都沒有，這導致各地在適用該法相關規(guī)定上不盡統(tǒng)一。而且從地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章角度看，相關的規(guī)范性文件也是零零散散。目前國家和省級應急預案細化了大量的法律規(guī)范，實踐上構成了疫情防控法律體系的一部分，建議通過法定程序分別上升為行政法規(guī)和規(guī)章。

（五）疫情防控有效法律制度供給不足

《傳染病防治法》《突發(fā)事件應對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等法律行政法規(guī)雖然確立了行之有效的大量法律制度，但與繁重的疫情防控工作相比，顯然遠遠不夠。如，疫情監(jiān)測預警制度、疫情信息發(fā)布制度不夠健全，公共衛(wèi)生與防疫系統(tǒng)建設、社會應急組織體系建設雖有法律規(guī)定，但是未形成完善有效的配套法律制度。我國法律需要對建立一套完善的社會應急組織體系和公共衛(wèi)生與防疫系統(tǒng)作出規(guī)定，這樣一旦出現(xiàn)應急防疫問題，從一個縣到一個地市、到一個省，直到整個國家的緊急防疫應對系統(tǒng)就依法啟動了。

究其原因，筆者認為主要有以下方面。一是人大在立法中的主導作用發(fā)揮不夠，2003年非典疫情之后尚未對疫情防控法律體系的構建編制宏觀系統(tǒng)的立法規(guī)劃和具體年度立法計劃。二是近年來國家進行機構改革，政府有關組成部門的職能發(fā)生變化，有關立法的修改滯后，有關職能部門互相推諉扯皮，導致配套法律制度的落實不到位。三是對構建疫情防控法律體系的重視程度不夠。2003年非典疫情之后我國的疫情防控法律體系建設一度受到重視，大量法律行政法規(guī)出臺，法治能力水平總體得到顯著提高。但隨著時間的推移，疫情防控法律體系建設意識開始淡化，甚至沒有得到真正重視和有效落實，特別是在這次新型冠狀病毒肺炎疫情的沖擊中，問題突顯。

三、構建疫情防控法律體系的路徑思考

（一）統(tǒng)籌進行立法規(guī)劃，構建“全方位、立體化、精準化、動態(tài)化”的疫情防控法律體系

立法機構應當按照國家法制統(tǒng)一原則，依照“一盤棋”立法思路，對《傳染病防治法》《突發(fā)事件應對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等構成的疫情防控法律體系主干部分進一步修改，特別要根據(jù)我國機構改革后國家機構職責的調(diào)整，厘清在疫情防控工作中負有主要義務部門的職責，建立一套完善的社會應急組織體系和公共衛(wèi)生與防疫系統(tǒng)；將此次新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作中積累的“聯(lián)防聯(lián)控機制”等有效經(jīng)驗上升為法律行政法規(guī)；對與《傳染病防治法》《突發(fā)事件應對法》相配套的行政法規(guī)、行政規(guī)章進行梳理，對缺失事項的該立法的進行立法，對與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應的條款該廢止就進行廢止；對《野生動物保護法》《國境衛(wèi)生檢疫法》等其它構成疫情防控法律體系的輔助法律，以及與之相配套的下位規(guī)范性文件進行梳理、清理，緊緊圍繞主干部分進行修改；地方性法規(guī)按照依法立法原則，進行全方位清理。在此基礎上，構建“全方位、立體化、精準化、動態(tài)化”的疫情防控法律體系。

（二）對疫情防控法律體系的主干法律行政法規(guī)進行側重修改

立法是實踐經(jīng)驗的提煉與總結。結合在這次新型冠狀病毒肺炎防控工作中積累的經(jīng)驗教訓，對構成疫情防控法律體系的《傳染病防治法》《突發(fā)事件應對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等基礎性法律、行政法規(guī)進行梳理，對一些過于原則、抽象的，不詳細、不嚴謹?shù)模菀妆粓?zhí)法機構和人員任意解說和運用的關鍵條款進行修改，增強可操作性；對相互沖突的法律條款進行修訂。例如，對《傳染病防治法》第3條、第4條規(guī)定進行修改，修改傳染病分類與措施之間的對應關系，擴大某些預防、控制措施的普適性；對第三章疫情報告、通報和公布中準確公布疫情信息的標準和程序作出具體規(guī)定，增強可操作性。再如，對《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應對法》關于傳染病引發(fā)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預警、突發(fā)事件應對中征用的規(guī)定處置方式的不一致條款進行統(tǒng)一規(guī)范。

（三）對疫情防控法律體系的配套法律行政法規(guī)進行協(xié)調(diào)性修改

《國境衛(wèi)生檢疫法》《動物防疫法》《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》《食品安全法》《野生動物保護法》《陸生野生動物保護實施條例》等法律法規(guī)支撐和搭建起了我國疫情防控法律體系的輔助系統(tǒng)，但鑒于有些法律法規(guī)頒布時間較早，且相互之間存在一些不是很協(xié)調(diào)的地方或者對相關問題沒有進行規(guī)范，建議本著“問題導向”“結果導向”原則，對它們進行梳理和調(diào)整，以打包方式進行協(xié)調(diào)性修改，以適應新情況、新變化、新要求。例如，我國雖然已有《野生動物保護法》《陸生野生動物保護實施條例》等法律法規(guī)，但它們在禁止和限制食用野生動物方面，沒有直接規(guī)定，存在明顯不足。對相關法律進行修改完善，及時彌補上述空隙，已顯得越來越必要。

（四）對行政規(guī)章、地方性法規(guī)、部委規(guī)范性文件進行進行“立、改、廢、釋”式地補充性修改

如前所述，行政規(guī)章、地方性法規(guī)、部委規(guī)范性文件構成了我國疫情防控法律體系的龐大內(nèi)容，占了近80%。通過梳理發(fā)現(xiàn)，一是很多部委規(guī)范性文件及地方性法規(guī)制定時間較早，有的是國家機構改革前制定，如以前衛(wèi)生部制定的很多規(guī)范性文件，已滯后于社會發(fā)展，建議進行廢止或者修改。二是許多行政措施與現(xiàn)行相關法律法規(guī)之規(guī)定不相符合，建議進行修改。例如，疫情防控期間，各地政府采取強有力的應急防控措施，包括相關行政審批部門、稅務機關、外匯部門、海關等，特事特辦，開啟綠色通道，為防控物資生產(chǎn)、供應企業(yè)提供便利服務。這些政策措施為迅速調(diào)動社會資源抗擊疫情提供了有力保障。但同時我們也應當看到，這其中許多行政措施與現(xiàn)行相關法律法規(guī)之規(guī)定是不相符合的。比如新上建設項目，正常程序需要履行土地、規(guī)劃、環(huán)保、建設、衛(wèi)健等部門的行政審批手續(xù)，但這些規(guī)定已經(jīng)遠遠滿足不了特殊情況下的社會需要。其他調(diào)動生產(chǎn)、服務供應的相關管理規(guī)定也同樣存在類似問題。為此應當對行政規(guī)章、地方性法規(guī)、部委規(guī)范性文件進行進行“立、改、廢、釋”式地補充性修改，以滿足特殊情況下的特殊要求和需要，讓一切對應行為均在法律框架內(nèi)運行，讓法律為相關行為提供強力法治支撐。

（五）健全完善疫情防控的配套法律制度

針對對疫情防控起著決定性、關鍵性作用的法律制度進行健全完善。制定配套的行政規(guī)章、政府規(guī)范性文件，進一步健全完善疫情監(jiān)測預警制度，做到早預防、早控制；健全完善疫情信息發(fā)布制度，按照法定內(nèi)容、程序、方式、時限及時準確報告疫情信息，依法做好疫情報告和發(fā)布工作；完善法律責任追究制度，嚴厲懲治某些公共衛(wèi)生職能失職瀆職行為以及某些地方“關鍵少數(shù)”的形式主義和官僚主義作風，對失職失責者嚴肅問責，對違犯黨紀政紀者嚴格執(zhí)紀，對瀆職犯罪者嚴厲追責，確保各項法律制度得到切實貫徹、執(zhí)行；加強監(jiān)督制度建設和創(chuàng)新，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導，推動人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào)，確保法律制度的尊嚴、權威和有效實施。