從全球公域資源分類看其開發(fā)的新前景

沈 鵬

（中國社會(huì)科學(xué)院，北京100720）

國際上通常認(rèn)為公海、國際海底區(qū)域、南極洲、大氣層這幾個(gè)區(qū)域可被稱為全球公域[1]。這些區(qū)域的環(huán)境尚不適宜人類大規(guī)模涉足，但卻蘊(yùn)藏著豐富的自然資源，引來不少國際關(guān)注。其中一些資源已經(jīng)得到長期的開發(fā)，比如公海漁業(yè)資源。另一些資源雖然已知儲(chǔ)量很大，但由于其獲得的難度也很大，或者由于開發(fā)利用的國際制度尚存爭(zhēng)議，因此目前尚沒有得到充分利用，例如國際海底區(qū)域、外層空間的礦產(chǎn)資源。還有一些全球公域資源是隨著人類技術(shù)的發(fā)展而不斷得到新的關(guān)注。

因此，討論和分析全球公域資源的類別并考察其開發(fā)前景是有意義的，特別是對(duì)于我國這種資源消耗大的經(jīng)濟(jì)體而言。本文擬對(duì)全球公域資源進(jìn)行簡(jiǎn)單的分類討論，然后對(duì)一些資源的開發(fā)前景和不太引人注目的資源潛力進(jìn)行思考。

1 “全球公域”資源的分類

全球公域資源種類很多。有些資源如果沒有產(chǎn)生具體的經(jīng)濟(jì)價(jià)值就不會(huì)引起人們的關(guān)注和博弈，例如陽光、海水、大氣等。一個(gè)國家并不會(huì)控制這類自然資源，而且其流動(dòng)性的特點(diǎn)也不受國家控制。我們關(guān)注的是另外那些有明確經(jīng)濟(jì)價(jià)值的資源。特別是稀缺資源或新型資源。如果分類來看，可以按地理特征分為大陸架資源、公海資源、國際海底區(qū)域資源、南極資源、外層空間資源。這些區(qū)域的資源種類各有特色。

表1 對(duì)主要的“全球公域”資源進(jìn)行了歸類。鑒于資源種類的多樣性，表1 中所列舉的這些資源可能并不全面，但也囊括了一些主要類別。鑒于全球公域資源的邊界會(huì)隨著技術(shù)的進(jìn)步而變化，對(duì)該問題的宏觀概括也能為我們指明方向。

表1 “全球公域”資源概況及相關(guān)國際條約

2 引起爭(zhēng)論的各類全球公域資源

值得注意的是，全球公域資源開發(fā)是一項(xiàng)經(jīng)常引起爭(zhēng)論的議題。這主要源于兩方面原因，一是環(huán)境保護(hù)方面的擔(dān)憂，二是如何合理分配資源方面的擔(dān)憂。

首先，自20 世紀(jì)60、70年代以來，隨著全球環(huán)境與生態(tài)保護(hù)運(yùn)動(dòng)的興起，如何保護(hù)全球公域的環(huán)境受到了越來越多的關(guān)注和重視。目前，全球公域環(huán)境問題包括氣候變化、大氣污染、海洋污染、太空碎片等[2]。為了應(yīng)對(duì)環(huán)境挑戰(zhàn)，一系列國際條約及國際法律文件確立了一系列針對(duì)全球公域中人類活動(dòng)的規(guī)制與約束。這些國際法文件確立了關(guān)于環(huán)境保護(hù)的一些重要原則，例如：可持續(xù)發(fā)展原則、風(fēng)險(xiǎn)與損害預(yù)防原則等。這樣，有的全球公域資源處于禁止開發(fā)階段。例如，《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》就規(guī)定50年內(nèi)禁止開發(fā)南極礦產(chǎn)資源。這方面的持續(xù)爭(zhēng)論在于如何平衡環(huán)境的脆弱性和開發(fā)資源的經(jīng)濟(jì)吸引力之間的矛盾。除了南極資源因環(huán)境保護(hù)問題被基本凍結(jié)之外，在開發(fā)公海生物資源、北極資源、外層空間資源方面也面臨設(shè)立多么嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的問題。

其次，如果某些全球公域資源可以開發(fā)，那么該如何分配這些資源呢？畢竟全球公域資源的產(chǎn)權(quán)問題相當(dāng)復(fù)雜。不恰當(dāng)?shù)亻_發(fā)全球公域資源可能會(huì)導(dǎo)致“擁擠效應(yīng)”和“資源枯竭”等多重問題。對(duì)此，許多理論模型被提出來用以考察公共事務(wù)治理中個(gè)體理性與集體理性的矛盾與困境問題，例如“囚徒困境”模型、“公共池塘資源”模型等等[3]。而在各種解決方案中，將公域及其資源進(jìn)行分割并將產(chǎn)權(quán)分配給每一位使用者，無論是自然人還是國家，這樣產(chǎn)權(quán)所有人就可自行決定如何使用他自己那份資源。這種“圈占”的方式通常是最重要的公域治理方式。但分割公域并不是唯一的辦法。另一種解決辦法是由利益相關(guān)方組成一個(gè)組織來共同管理資源。上述辦法到底哪種更有效取決于不同案例的成本與收益情況。例如，目前很多國家在向聯(lián)合國爭(zhēng)取獲得超過其海岸350 海里的外大陸架主權(quán)，就屬于希望獲得一部分全球公域資源的產(chǎn)權(quán)。而國際海底區(qū)域則被《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定成為人類共同繼承財(cái)產(chǎn)，由國際海底管理局管理其分配問題。這種財(cái)產(chǎn)所有權(quán)方式是“共同”的，屬于全人類，不是為各國共有或者按份額共有，這種單一性或整體性要求由國際管理機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一管理，包括分配從國際海底區(qū)域獲得的收益[4]。在外層空間條約體系中，《外層空間條約》和《月球協(xié)定》規(guī)定了外空天體及資源的所有權(quán)問題[5]。即天體不得被國家宣示主權(quán)。與國際海底區(qū)域相類似，《月球協(xié)定》規(guī)定“月球及其自然資源均為全體人類的共同財(cái)產(chǎn)”[6]。但《月球協(xié)定》到目前為止并沒有得到多少國家的簽署和批準(zhǔn)，主要原因在于資源開發(fā)的利益分配方面的分歧。近年來，以美國、盧森堡為代表的一些國家希望通過國內(nèi)立法，允許私人公司開發(fā)外層空間資源，這使得《外層空間條約》的規(guī)定如何解讀的問題變得引人注目。

3 新興全球公域資源的開發(fā)前景

除了石油、天然氣以及比較常見的各類礦產(chǎn)資源外，全球公域中蘊(yùn)藏的資源的最大特點(diǎn)是其新穎性和巨大的潛力。這也使得國際社會(huì)需要為制定相關(guān)資源開發(fā)的規(guī)則進(jìn)行協(xié)商。有時(shí)這種談判會(huì)相當(dāng)激烈。從目前人類發(fā)現(xiàn)的新興的全球公域資源來看，有幾種非傳統(tǒng)資源值得關(guān)注。

第一，國際海底區(qū)域的多金屬結(jié)核、富鈷結(jié)殼等礦物質(zhì)開發(fā)已經(jīng)取得不少進(jìn)展。這些資源對(duì)于生產(chǎn)智能手機(jī)、電腦、電動(dòng)車等現(xiàn)代高科技產(chǎn)品至關(guān)重要。例如，用于動(dòng)力電池材料的鈷、光伏發(fā)電的碲等。其中美國是目前技術(shù)水平最高的國家。日本、韓國、印度等國家也在加快海底礦物資源開發(fā)的準(zhǔn)備。積極推進(jìn)以占有國際海底區(qū)域資源為目的的勘查工作。有的國家的企業(yè)已經(jīng)在其本國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)開始了開采演練。各國當(dāng)前競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)是勘探礦區(qū)的申請(qǐng)。國際海底管理局到2019年已批準(zhǔn)了29 份有效期為15年的勘探許可，覆蓋了除北冰洋之外的所有大洋。各國紛紛盡量提出申請(qǐng)，為今后的開發(fā)面積打下基礎(chǔ)。

第二，深海底生物資源是國際上新資源研究與開發(fā)的前沿方向。人類只是在近些年來才發(fā)現(xiàn)深海是地球表面生物多樣性最為豐富的地區(qū)。深海底生物資源包括物種資源、基因資源和產(chǎn)物資源。相關(guān)生活于深海熱液噴口區(qū)和海山區(qū)的生物群落，包括管狀蠕蟲、蛤、蝦及廣泛存在的微生物。深海底生物在高壓、劇變的溫度和有毒物質(zhì)的包圍下，形成了獨(dú)特的生物結(jié)構(gòu)并在體內(nèi)產(chǎn)生各種極端酶。與陸源生物活性物質(zhì)結(jié)構(gòu)、功能迥異。這些生物特質(zhì)在工業(yè)、醫(yī)藥、環(huán)保等領(lǐng)域都將有廣泛的應(yīng)用。目前國際上深海生物基因資源的應(yīng)用已經(jīng)帶來數(shù)十億美元的產(chǎn)業(yè)價(jià)值。生物遺傳資源被認(rèn)為是一種戰(zhàn)略資源，不斷吸引研究人員和公司。巴斯夫公司這樣的跨國企業(yè)就擁有大量海洋生物DNA 序列的專利。但將公海生物DNA 序列申請(qǐng)專利以阻止其他組織研究的做法并不合理，應(yīng)盡量考慮到人類公共資源的利益和權(quán)益。對(duì)于這個(gè)區(qū)域的生物資源應(yīng)如何確定其歸屬并合理利用是國際社會(huì)目前爭(zhēng)議很大的問題，在國際法的角度存在空白。

第三，外層空間的其他行星、衛(wèi)星和小天體富含大量各類新興資源，如月球上的氦-3 物質(zhì)是核聚變的燃料，還有的小行星上可能大量存在鎳、鉑、金等貴重金屬。對(duì)外空資源的探測(cè)正在成為未來航天發(fā)展的新熱點(diǎn)。以美國為首的國家已實(shí)質(zhì)性地制定了外空資源開發(fā)的法律政策。這將推進(jìn)企業(yè)開展相關(guān)探索活動(dòng)，有可能為人類社會(huì)帶來不可估量的影響。雖然短期內(nèi)還不會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，但10年后的技術(shù)發(fā)展情況就很難估量了。今年4月，美國發(fā)布了一項(xiàng)名為《鼓勵(lì)國際支持獲得和利用太空資源》的行政命令。該行政命令稱，美國人有權(quán)根據(jù)法律從事商業(yè)探索，獲取和利用外層空間資源。美國政府還正在就月球開采起草一項(xiàng)由美國推動(dòng)的最新國際協(xié)議，并將其起名為《阿爾忒彌斯協(xié)議》（Artemis Accords）。協(xié)議目標(biāo)是在未來的月球基地周圍建立“安全區(qū)”，防止敵對(duì)國家和公司造成干擾或破壞，為私人公司提供框架，允許它們擁有在月球開采所得的資源。

總之，當(dāng)今正是全球公域資源從探索到開發(fā)的節(jié)點(diǎn)時(shí)期。資源開發(fā)涉及外交和政治競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，各國都高度重視并采取切實(shí)措施，以期在競(jìng)爭(zhēng)中處于有利地位。另一方面，在國際法尚不完備的情況下，各國政府可以出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)意見以調(diào)動(dòng)資金，激勵(lì)和發(fā)展創(chuàng)新的技術(shù)。這些都是值得我國關(guān)注和借鑒的。