基于消費端的自然保護(hù)地指標(biāo)交易機(jī)制：生態(tài)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)

楊 銳 ,鐘 樂,趙智聰

1 清華大學(xué)建筑學(xué)院景觀學(xué)系, 北京 100084 2 華中農(nóng)業(yè)大學(xué)園藝林學(xué)學(xué)院風(fēng)景園林系, 武漢 430070

1 問題的提出

自然保護(hù)有著顯著的外部性特征,導(dǎo)致“自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的經(jīng)濟(jì)價值難以顯現(xiàn)”[1],“供給生態(tài)產(chǎn)品所獲的邊際收益和社會邊際收益之間的矛盾十分突出”[2],具體表現(xiàn)為目前我國不同行政單元之間存在自然保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的結(jié)構(gòu)性矛盾。自然保護(hù)是全民事業(yè),生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)全民共享,自然保護(hù)責(zé)任也應(yīng)全民共擔(dān)。但自然保護(hù)責(zé)任在不同行政單元之間存在明顯差異。舉例來說,西部省區(qū)承擔(dān)了我國自然保護(hù)的主要任務(wù),卻并未享受到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)紅利：以胡煥庸線分界,除港、澳、臺外,東部和西部地區(qū)分別有24個、7個省級行政單元,東部的經(jīng)濟(jì)、人口指標(biāo)遠(yuǎn)超西部,自然保護(hù)貢獻(xiàn)卻遠(yuǎn)低于西部(表1)。誠然,地理區(qū)位、宜居程度等是造成這一現(xiàn)象的主要原因,但生態(tài)資源十分豐富的西部之所以在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上大幅落后,與自然保護(hù)的約束不無關(guān)聯(lián)。這一困境該如何破解？另外,中國目前的自然保護(hù)地約占國土總面積的18%,未來承擔(dān)自然保護(hù)功能的國土面積占比很可能提高至生態(tài)紅線所要求的25%[3],甚至更高,如何將面積指標(biāo)的增長需求公平地分配、落實？顯然,如果無法破解生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)難題、解決中國不同行政單元間自然保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡這一結(jié)構(gòu)性矛盾,則難以實現(xiàn)我國自然保護(hù)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

表1 我國東、西部省份自然保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要指標(biāo)對比

目前我國生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的主要手段是生態(tài)保護(hù)補償。它是我國特有并與國外“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(Payment for Ecosystem Services,PES)”類似的概念[4-5],已取得階段性進(jìn)展[6]。其具體方式主要有縱向財政轉(zhuǎn)移支付、橫向財政轉(zhuǎn)移支付和市場化模式[7-8]。其中縱向財政轉(zhuǎn)移支付相對常見和成熟,但也存在“資金渠道單一、補償效率低下、缺乏與其他政策的協(xié)調(diào)性、管理體系尚未完善”等問題[9],其支付力度遠(yuǎn)無法彌補生態(tài)產(chǎn)品供給者所損失的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)利。而橫向財政轉(zhuǎn)移支付雖有一定的市場屬性,但前提是補償方和受償方之間須具有十分明確的生態(tài)利益關(guān)系[10],常局限于流域或區(qū)域內(nèi)部。因此,必須大力拓展市場化模式[11]。

建立生態(tài)保護(hù)市場是充分實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值的有效保障。生態(tài)保護(hù)市場機(jī)制的本質(zhì)是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的市場化交易,其前端和后端分別是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供應(yīng)端和消費端,中間是市場化的交易平臺和機(jī)制。碳、水、流域、生物多樣性、漁業(yè)等是全球生態(tài)保護(hù)市場相關(guān)研究與實踐的焦點[12-16]。我國的研究主要涉及生態(tài)產(chǎn)品定價[17]、交易成本[18]、市場化工具[19]、機(jī)制設(shè)計[20]等方面,相關(guān)的市場建設(shè)實踐圍繞排污權(quán)、碳排放權(quán)、水權(quán)等展開[21],還處于探索階段。此外,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是生態(tài)保護(hù)市場中溝通供應(yīng)端和消費端的關(guān)鍵,關(guān)于其價值評估的研究在我國已較為豐富[22],尤其是生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值(Gross Ecosystem Product,GEP)概念得到了世界自然保護(hù)聯(lián)盟(International Union for Conservation of Nature, IUCN)的積極倡導(dǎo)[23-24],并被應(yīng)用于縱向財政轉(zhuǎn)移支付中[25〗。我國的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估實踐則早在1988年便已經(jīng)開展,其組織方涉及到國家統(tǒng)計局、國家環(huán)保部門、國務(wù)院發(fā)展研究中心和世界銀行、聯(lián)合國統(tǒng)計司、歐盟等國內(nèi)外相關(guān)主管部門和權(quán)威機(jī)構(gòu)[26-27]。

上述研究與實踐多從供應(yīng)端出發(fā),對消費端關(guān)注不足。從供應(yīng)端入手的研究和實踐有助于明確生態(tài)產(chǎn)品的“產(chǎn)能”,但并不能促成“產(chǎn)能”價值的最終實現(xiàn)。構(gòu)建基于消費端的自然保護(hù)地指標(biāo)交易機(jī)制是通過市場化充分實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值、解決中國不同行政單元間自然保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡這一結(jié)構(gòu)性矛盾的創(chuàng)新性思路,也是實現(xiàn)“綠水青山”向“金山銀山”轉(zhuǎn)化的更為公平和高效的途徑。它是生態(tài)保護(hù)市場的一種,是以消費端需求為主導(dǎo),由多個縣級及以上人民政府分別作為供應(yīng)端和消費端主體,進(jìn)行自然保護(hù)地面積指標(biāo)貨幣化交易的機(jī)制。相比其他生態(tài)保護(hù)市場,它能實現(xiàn)轉(zhuǎn)化比例和激勵邏輯的重大突破,保障中國自然保護(hù)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展(表2)。這是因為生態(tài)產(chǎn)品價值充分實現(xiàn)的前提在于消費端認(rèn)識到其商品交易價值；生態(tài)產(chǎn)品能否順利銷售則直接取決于消費端的需求量和購買力。消費端對市場價格、供需平衡、競爭關(guān)系等產(chǎn)生決定性影響,是生態(tài)保護(hù)市場的構(gòu)建的關(guān)鍵。

表2 基于消費端的自然保護(hù)地指標(biāo)交易機(jī)制與其他生態(tài)保護(hù)市場的區(qū)別

本文旨在探索性地建構(gòu)基于消費端的自然保護(hù)地指標(biāo)交易機(jī)制框架,明確其總體思路、基本原則、市場要素,并闡述其市場規(guī)律的實現(xiàn)途徑,為今后的理論研究與實踐探索奠定基礎(chǔ)。

2 基于消費端的自然保護(hù)地指標(biāo)交易機(jī)制框架

2.1 總體思路

建構(gòu)自然保護(hù)地指標(biāo)交易機(jī)制的基礎(chǔ)在于形成以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)消耗量為依據(jù)的自然保護(hù)地面積指標(biāo)初始分配機(jī)制。它是指中央政府依據(jù)各行政單元的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)消耗量,將全國自然保護(hù)地面積設(shè)立的總體需求分配到各個省級行政單元,再由省級政府向下逐級傳導(dǎo)分配到市級、縣級行政單元。以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)消耗量為依據(jù)的初始分配機(jī)制,可在生態(tài)產(chǎn)品的“產(chǎn)出”與“消費”之間建立市場化邏輯關(guān)系。

其核心思路和主要流程如下：(1)根據(jù)國土生態(tài)安全和自然保護(hù)的需要,設(shè)定全國自然保護(hù)地總面積。(2)以縣級行政建制為基本單元,通過人口數(shù)量、固體垃圾排放量、用電量、廢水排放量、廢氣排放量等計算出各縣用于生存、生產(chǎn)和生活的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)消耗量。(3)通過各縣生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)消耗量占全國總消耗量的比重確定其所應(yīng)設(shè)立的自然保護(hù)地面積。其計算公式為SA=SN×Y,其中SA為A地所應(yīng)設(shè)立的自然保護(hù)地面積,Y為A地的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)消耗量占全國生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)消耗總量的比重,SN為全國自然保護(hù)地總面積的設(shè)立目標(biāo)。(4)由中央政府通過法律、行政等手段強制推行全國各地自然保護(hù)地面積指標(biāo)的初始分配。(5)將各地現(xiàn)狀自然保護(hù)地面積與初始分配的面積指標(biāo)進(jìn)行對比,盈余地區(qū)成為供應(yīng)端,反之則成為消費端。(6)盈余自然保護(hù)地面積指標(biāo)可直接成為交易商品,或是建立起“換算掛鉤”機(jī)制轉(zhuǎn)換成耕地、建設(shè)用地面積指標(biāo)成為交易商品。在我國執(zhí)行嚴(yán)格的土地用途管制和耕地、建設(shè)用地總量控制的背景下,實現(xiàn)自然保護(hù)地面積指標(biāo)交易價值的進(jìn)一步提升(圖1)。

圖1 以消費端需求確立自然保護(hù)地指標(biāo)交易市場供需關(guān)系示意圖

2.2 基本原則

第一,生態(tài)安全原則。必須堅持以滿足國土生態(tài)安全格局和自然保護(hù)空間布局的基本需要為底線。底線范圍之內(nèi)的自然保護(hù)地面積不可減少、空間不可改變。唯有在底線范圍之外的面積指標(biāo)才可以交易。

第二,可操作性原則。任一行政單元都同時是生態(tài)系統(tǒng)系統(tǒng)服務(wù)的生產(chǎn)者和消費者,嚴(yán)格區(qū)別其供應(yīng)端或消費端身份的傳統(tǒng)方式需要分別計算生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的生產(chǎn)量和消耗量,所帶來的海量數(shù)據(jù)需求和長時間計算過程嚴(yán)重影響效率。為確保交易機(jī)制的可操作性,應(yīng)避免將時間和精力耗散于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)生產(chǎn)量計算,而是專注于消耗量的縱向比較,以此降低數(shù)據(jù)需求、簡化計算過程、保證操作效率。

第三,動態(tài)調(diào)整原則。全國自然保護(hù)地總面積要求和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)消耗量本質(zhì)上都是特定時間的人口集聚程度、生產(chǎn)生活方式、自然保護(hù)觀念等的綜合反映,因此自然保護(hù)地面積指標(biāo)的初始分配需動態(tài)調(diào)整以匹配不同時期的資源特征、社會特征和自然保護(hù)需求。該調(diào)整周期與中央政府編制《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要》的周期保持一致。

2.3 市場要素

(1)市場客體

市場客體分為2類,其一是自然保護(hù)地的可交易面積指標(biāo)。計算公式為：Sj=Sx-Sc,其中Sj、Sc、Sx分別為自然保護(hù)地的可交易面積指標(biāo)、初始分配面積指標(biāo)和現(xiàn)狀面積指標(biāo),當(dāng)Sj>0時可以出售,Sj<0時則需要購買；其二是通過“換算掛鉤”機(jī)制將某行政單元可交易自然保護(hù)地面積指標(biāo)折抵換算成的耕地面積指標(biāo)、建設(shè)用地面積指標(biāo)。

(2)市場主體

市場主體包含由縣級及以上的各級人民政府構(gòu)成的供應(yīng)端主體和消費端主體。自然保護(hù)地指標(biāo)交易實質(zhì)上是土地指標(biāo)的交易,綜合考慮到我國土地管理、自然保護(hù)管理的特性,交易主體只能是縣級及以上的人民政府。

(3)交易方式

按交易的優(yōu)先等級由高到低依序為地市內(nèi)交易、省內(nèi)交易、相鄰省際交易、全國省際交易。地市內(nèi)交易是指同一地市級行政單元內(nèi)不同縣(區(qū))級人民政府之間的交易；省內(nèi)交易發(fā)生于同一省級行政單元內(nèi)的不同地市級人民政府之間；省際交易在不同省(直轄市)級人民政府之間完成。只有當(dāng)?shù)厥袃?nèi)交易、省內(nèi)交易均完成后,還存在自然保護(hù)地面積指標(biāo)的交易需求,才能由省(直轄市)級人民政府統(tǒng)籌進(jìn)入全國交易中心進(jìn)行省際交易。

(4)交易機(jī)制

包含價格機(jī)制、審核機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制。由財政部、自然資源部、國家林業(yè)和草原局等相關(guān)部門制定價格機(jī)制,在充分考慮自然資源特征、社會經(jīng)濟(jì)條件水平和自然保護(hù)管理需求等的基礎(chǔ)上,制定指導(dǎo)價格。由自然保護(hù)地主管部門、自然資源主管部門制定審核機(jī)制,對供應(yīng)端、消費端分別進(jìn)行入市的資格審核,確保供應(yīng)盈余的自然保護(hù)地面積指標(biāo)對應(yīng)的是真正具有自然保護(hù)價值的生態(tài)空間,確保消費端是由資源環(huán)境條件約束等客觀原因產(chǎn)生指標(biāo)需求,而并非主觀不作為。由財政部門、審計部門、自然資源主管部門、自然保護(hù)地主管部門等制定監(jiān)督機(jī)制,監(jiān)督資金的如約交付、合理使用(圖2)。

圖2 自然保護(hù)地指標(biāo)交易市場要素的確立示意圖

3 基于消費端的自然保護(hù)地指標(biāo)交易機(jī)制中市場規(guī)律的體現(xiàn)

基于消費端的自然保護(hù)地指標(biāo)交易市場應(yīng)全面符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)的三大客觀規(guī)律,每一規(guī)律又表現(xiàn)出由低到高、臻于理想的三個層次,最終實現(xiàn)“反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)自然價值和代際補償”[28]的目標(biāo)(圖3)。

圖3 基于消費端的自然保護(hù)地指標(biāo)交易市場的理想狀態(tài)示意圖

(1)價值規(guī)律的體現(xiàn)

通過自然保護(hù)地面積指標(biāo)初始分配機(jī)制體現(xiàn)價值規(guī)律。該機(jī)制通過立法、行政等途徑強制實施。在中央政府的干預(yù)下,現(xiàn)狀面積達(dá)不到初始分配指標(biāo)要求的地區(qū)必然面臨著新建立自然保護(hù)地的壓力,也由此賦予了自然保護(hù)地面積指標(biāo)直接交易價值。

(2)供需規(guī)律的體現(xiàn)

供需規(guī)律的實現(xiàn)建立在自然保護(hù)地面積指標(biāo)初始分配機(jī)制和“換算掛鉤”機(jī)制的基礎(chǔ)上。在面積指標(biāo)的初始分配完成后,供應(yīng)端、消費端被識別,供需關(guān)系建立。當(dāng)“換算掛鉤”機(jī)制建立之后,消費端隨即擴(kuò)大為有耕地面積指標(biāo)、建設(shè)用地面積指標(biāo)需求的所有地區(qū)。

(3)競爭規(guī)律的體現(xiàn)

競爭規(guī)律的突出特征是僅有消費端競爭。由于嚴(yán)格的空間用途管制,生態(tài)產(chǎn)品供給者在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中始終處于弱勢。為激勵保護(hù)熱情,應(yīng)給予政策傾斜,通過總量控制、價格保護(hù)等措施實現(xiàn)僅允許消費端競爭,以此為生態(tài)產(chǎn)品供給者謀求更大的收益。

4 結(jié)束語

基于消費端的自然保護(hù)地指標(biāo)交易機(jī)制是更為充分、公平和高效的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑。有助于激發(fā)生態(tài)產(chǎn)品供給者的熱情,激勵其從被動、消極的保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?、積極的保護(hù)。充滿活力的自然保護(hù)地指標(biāo)交易機(jī)制將為中國自然保護(hù)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展奠定堅實、長效的資金保障機(jī)制,并將大幅度促進(jìn)中國綠色發(fā)展和自然保護(hù)之間的良性循環(huán)。