巴西水電移民后期扶持模式及對中國的啟示*

葉恒雨，張海霞

(四川農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，四川 溫江，611130)

1 研究背景及意義

幾乎所有的水電開發(fā)項目都必然會涉及到一個敏感的問題：水電移民的后期扶持。能否妥善處理好水電移民的后期扶持工作，關(guān)系到整個水電開發(fā)項目的全局成敗，也關(guān)系到整個地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。因此，水電移民后期扶持一直是除水電工程建設(shè)外最重要的一環(huán)。我國是社會主義發(fā)展中大國，國家建設(shè)是為了提高人民群眾的生活水平，實現(xiàn)全社會的可持續(xù)發(fā)展。對于中國來說，未來的工作重心是發(fā)展可持續(xù)經(jīng)濟，而要讓經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展就必然需要一個穩(wěn)定的地區(qū)社會環(huán)境，可以說，水電移民后期扶持與水電開發(fā)是相輔相成、相互促進的。再者，在進行水電開發(fā)的全過程中，只有切實保障移民權(quán)益，進行充分且可行的后期扶持，才能保證移民地區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)性發(fā)展。這符合中國當(dāng)前的發(fā)展利益，也符合各地區(qū)移民群眾的利益。現(xiàn)階段，我國現(xiàn)有關(guān)于水庫移民后期扶持的主要政策依據(jù)來源于《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》。2006年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》，該《意見》指出：“為了幫助移民改善生產(chǎn)生活條件，國家先后設(shè)立了庫區(qū)維護基金、庫區(qū)建設(shè)基金和庫區(qū)后期扶持基金，努力解決水庫移民遺留問題，對保護移民權(quán)益、維護庫區(qū)社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用”[1]。不難看出，國家采取的水電移民后期扶持的方針是前期補償、補助與后期生產(chǎn)扶持相結(jié)合的辦法，這也是國際上許多國家通行的做法。

由于我國扶持政策落實不夠到位、扶持標(biāo)準(zhǔn)相對偏低、移民地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展缺乏動力等多種原因，我國水電移民的生產(chǎn)生活條件較為落后、可持續(xù)發(fā)展預(yù)期降低，有相當(dāng)多的移民仍生活在貧困之中。改革開放40多年來，我國經(jīng)濟實力不斷提高，已經(jīng)不再實行農(nóng)業(yè)補貼工業(yè)，農(nóng)村和城市割裂的政策，總體上已進入城鄉(xiāng)融合發(fā)展，城市與農(nóng)村地區(qū)的差距正在進一步縮小，國家財政能力也在逐步提高，有必要也有能力加大對水電移民的后期扶持。再者，2020年打贏脫貧攻堅和國家提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略給水電移民群體的各方面權(quán)益都提出了更高的要求。水電移民后期扶持既是經(jīng)濟問題，也是復(fù)雜的社會問題。水電移民后期扶持不應(yīng)該再是以往單純的經(jīng)濟補償加后期生產(chǎn)生活補助，而除了要有完善的制度設(shè)計保障水電移民后期扶持工作的實施推進，還需要不斷改進相關(guān)政策法規(guī)，確保政策與時俱進，解決水電移民后期扶持“最后一公里”的問題。結(jié)合脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從充分保障移民群體權(quán)益、激發(fā)移民群體內(nèi)生動力等方面著手實現(xiàn)移民群體和地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)我國水電移民后期扶持“搬得出，穩(wěn)得住，能發(fā)展，可致富”的目標(biāo)。

中國和巴西同為世界前列水電大國。相較于中國而言，巴西水電從20世紀(jì)30年代開始不斷發(fā)展至今，起步早、發(fā)展快，水力發(fā)電已經(jīng)成為該國80%電力需求的來源，其在水電移民后期扶持方面的實踐具有獨特的巴西特色和豐富經(jīng)驗。因此，對巴西水電移民后期扶持實踐進行研究，剖析其在該領(lǐng)域的現(xiàn)狀做法并總結(jié)其大致特點，對中國發(fā)展和優(yōu)化自己的水電移民后期扶持政策，保障移民群體權(quán)益、實現(xiàn)移民地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，保持世界領(lǐng)先水電大國強國地位具有重大借鑒意義。

2 巴西水電發(fā)展歷程及移民后期扶持現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計，巴西大型水電發(fā)電容量為8600萬kW，共計158座在運行，9座在建以及26座水電站計劃建設(shè)[2]，水電潛能居世界第三位，僅次于俄羅斯和中國，全國近80%的電力需求全部由大型水電站供給。巴西最大的水電站——伊泰普水電站(巴西與巴拉圭兩國共有)2014年以前都是世界上裝機容量、發(fā)電量第一大水電站。由于經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，使得巴西對電力的需求激增，巴西的水電建設(shè)開始不斷擴張。熱帶雨林地區(qū)既是水量蘊含豐富、水電建設(shè)重點地區(qū)，又是巴西土著居民世世代代聚居的區(qū)域。一方面，巴西在1995年城市化率就已經(jīng)達到77.8%，急速推進的城市化進程對充足的電力供應(yīng)提出了更大需求；另一方面，巴西各界也一直在質(zhì)疑建造水電站造成的非自愿性遷移帶來了許多社會問題。以始建于20世紀(jì)80年代的貝盧蒙蒂水電站為例，該電站的建設(shè)造成該地區(qū)24個少數(shù)民族共計1.3萬余人移民搬遷[2]。

由于國情的特殊，巴西政府和水電企業(yè)在進行水電開發(fā)的過程中，除了對水電移民地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、醫(yī)療衛(wèi)生和弱勢群體權(quán)益進行保護重視外，政府和水電企業(yè)以及社會組織還聚焦于土著居民的權(quán)益保障以及種族的保護和發(fā)展。

2.1 人性化保護土著實現(xiàn)搬得出

巴西2.09億的總?cè)丝谥?，黃種人和印第安人僅占到1.6%，在這部分人口中又有近2/3是巴西的原生土著民族，他們大多生活在水網(wǎng)密布的熱帶雨林當(dāng)中，并且受自然環(huán)境和外界活動影響較大。巴拉圭和巴西在共同建造伊泰普水電站時，巴西政府一共征用了包括伊瓜蘇市、馬特蘭迪亞、梅地亞內(nèi)拉等地區(qū)在內(nèi)的100，029hm2土地，其中大部分地區(qū)是土著居民區(qū)。在移民安置和后期扶持中起主要作用的是巴西印第安國家基金會和當(dāng)?shù)刎斦块T。在移民安置方面，政府部門和印第安國家基金會將大壩預(yù)算中的移民安置費用用來購買土地賠償給遷移的土著，并且會遵循土著群體的意愿進行現(xiàn)金補償或是土地補償。如1982年，印第安國家基金會和當(dāng)?shù)刎斦块T就出資購買250hm2土地用于奧科伊土著的安置和遷移部落保護工作。

當(dāng)?shù)氐耐林鴧f(xié)會也與印第安國家基金會簽訂一系列的合作協(xié)議，通過建立土著學(xué)校、成立土著社區(qū)、修建遷移博物館、發(fā)展土著文化特色旅游等方式保護和傳承土著文化，并且當(dāng)?shù)卣畷鶕?jù)遷移土著的不同居住生活要求為遷移土著提供他們習(xí)慣的生活方式。在經(jīng)濟發(fā)展方面，當(dāng)?shù)卣蛥f(xié)會也積極參與其中，促進土著移民地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

巴西政府在后期扶持的過程中，以人性化的措施降低了少數(shù)民族在非自愿性遷移時的抗議風(fēng)險，并且通過各種各樣的手段，幫助少數(shù)民族在遷入地能夠正常的生產(chǎn)生活以及傳承本民族的傳統(tǒng)文化。這既緩和了移民中產(chǎn)生的矛盾，使得少數(shù)民族順利搬出和遷入，又促進了少數(shù)民族移民群體的繼承與發(fā)展。

2.2 多樣化保障權(quán)益實現(xiàn)穩(wěn)得住

2.2.1 發(fā)展移民地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)

為了能夠讓庫區(qū)移民享受更好的醫(yī)療條件，針對伊泰普水電站移民的實際狀況，巴西聯(lián)邦、州、市政府三級政府聯(lián)合力量專門設(shè)立了“伊泰普健康基金會”。該基金會通過與移民簽訂醫(yī)療協(xié)議建立完善的移民社區(qū)醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)，用來提供預(yù)防疾病、治療康復(fù)以及醫(yī)務(wù)護理服務(wù)。除此之外，移民社區(qū)的衛(wèi)生部門還為準(zhǔn)備從事醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的移民個體提供專業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)崗位。通過“自產(chǎn)自銷”的方式為移民社區(qū)提供了良好的醫(yī)療服務(wù)，保障了移民群體的健康權(quán)益，也在某種程度上減輕了政府的財政負擔(dān)。

2.2.2 保護移民地區(qū)弱勢群體的社會權(quán)益

為了給移民群體的后代營造良好的成長環(huán)境，讓其健康成長，伊泰普水電站移民地區(qū)的非政府組織(NGO)、社會團體、國際組織和私人企業(yè)等共同發(fā)起了一項“保護兒童和青少年”計劃(Protection Program for The Child and Adolescent，簡稱PPCA)。通過加強宣傳和教育，鼓勵社會保護兒童和青少年的權(quán)利，并且加大對童工、性剝削以及其他形式暴力和侵犯的監(jiān)督和管理；還通過與移民家庭進行一對一的走訪調(diào)查，評估該戶兒童是否存在以上問題，并及時提供精神輔導(dǎo)，把非自愿性移民對兒童的負面影響降到最低；勞工組織對非法童工也采取了零容忍的態(tài)度，只要一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，那么雇傭童工的企業(yè)會被告上法庭，處以重罰。

這也符合巴西的國情：(1)巴西處于熱帶地區(qū)，各種疾病多發(fā)流行，加大對移民地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生的投入，能使得移民地區(qū)大多數(shù)疾病處于低流行狀態(tài)，保證健康人口群體數(shù)量；(2)2018年巴西的人口增長率僅為0.78%，遠低于世界1.16%的平均水平[3]。因此，巴西政府會注重營造一個更適合生育和對下一代尤其是移民群體子女更有利的成長環(huán)境，這樣才能提高移民群體的生育率。

2.3 多元化發(fā)展經(jīng)濟實現(xiàn)可致富

巴西在發(fā)展水電移民地區(qū)經(jīng)濟，促進移民群體發(fā)展致富時，一般以多元化的形式，既發(fā)揮原有優(yōu)勢，又兼顧一、三產(chǎn)業(yè)同時發(fā)展。一方面，巴西對適宜移民地區(qū)發(fā)展的農(nóng)業(yè)項目進行大力扶持，加大資金投入，不斷創(chuàng)新發(fā)展，以此提高移民群體收入；另一方面，巴西立足旅游資源豐富的實際，通過開發(fā)形式多樣的旅游產(chǎn)品，打造旅游專屬地，滿足了市場各層次的需求。

2.3.1 推動移民地區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展

為了促進移民地區(qū)的農(nóng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)業(yè)企業(yè)在2017年投資數(shù)百萬美元聯(lián)合科研機構(gòu)、高校、非政府組織(NGO)和當(dāng)?shù)卣?，支持發(fā)展家庭農(nóng)業(yè)，鼓勵可持續(xù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進農(nóng)業(yè)消費和地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展。首先，在伊泰普水電站開發(fā)集團的支持下，移民地區(qū)成立了有機種植研究組織(SPDO)，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)有機化發(fā)展提供研究基礎(chǔ)；其次，社區(qū)大學(xué)農(nóng)業(yè)相關(guān)專業(yè)的學(xué)院為移民社區(qū)的家庭農(nóng)業(yè)合作社免費提供農(nóng)業(yè)技術(shù)課程，讓移民小農(nóng)戶掌握一定的有機農(nóng)業(yè)種植技術(shù)；最后，社會農(nóng)業(yè)組織為移民小農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)合作社捐助幼苗、種子、肥料等，提供實物幫助。從2015年到2017年，共投入數(shù)十萬美元用來支持移民小農(nóng)戶的發(fā)展和移民地區(qū)的經(jīng)濟技術(shù)援助，并且移民地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品與特定的農(nóng)產(chǎn)品公司簽訂收購合同，以此保障農(nóng)產(chǎn)品銷路。從2013年開始，巴西農(nóng)業(yè)企業(yè)阿瓦迪亞曼特集團為伊泰普水電站的遷移農(nóng)戶提供種植技術(shù)，并且在農(nóng)產(chǎn)品有機認證方面提供技術(shù)性便利，讓移民地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品形成特色品牌，競爭力不斷提高，移民農(nóng)戶的收入也隨之不斷提高。截止2017年，具有有機農(nóng)產(chǎn)品認證的農(nóng)戶從100戶增加到135戶，農(nóng)業(yè)生態(tài)和技術(shù)互助家庭戶數(shù)增至400戶，與農(nóng)業(yè)相關(guān)的社會專業(yè)組織增至16個[4]。這些舉措在不同程度上都促進了水庫移民地區(qū)的農(nóng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，并且提高了移民群體的收入。

2.3.2 因地制宜發(fā)展和推廣地區(qū)旅游業(yè)

伊泰普水電站通過發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，提高庫區(qū)移民的收入。當(dāng)?shù)爻闪⒘怂饺诵再|(zhì)和政府性質(zhì)的旅游組織——伊泰普旅游綜合體(The Itaipu Tourist Complex)，對有旅游業(yè)就業(yè)意向的移民人群進行入行培訓(xùn)，設(shè)立旅行顧問等崗位，并且通過打造世界知名旅游區(qū)吸引世界各地的游客。這些旅游項目既有團體性的既定路線出游，也有針對于背包客的雨林穿越項目，還有移民特色文化社區(qū)游等。2017年，游客總數(shù)達到568，518人，團體訪問數(shù)達到50，601個，分別增加8.91%和9.5%。為移民社區(qū)的220人提供旅游就業(yè)崗位[4]。伊泰普旅游項目也因此獲得了旅游者選擇最佳排行中的巴西第三名和南美洲第六名的優(yōu)秀排名。

圖1 2014-2017年伊瓜蘇地區(qū)旅游觀光人數(shù)增長趨勢

3 巴西經(jīng)驗對我國后期扶持政策完善的啟示

3.1 讓經(jīng)濟補償更具針對性和多樣化

我國現(xiàn)行的移民補償標(biāo)準(zhǔn)是每人每年600元，雖然在一定程度上對移民個體和家庭有所幫助，但是由于生活水平的不斷提高，生活成本也在不斷上升。隨著我國經(jīng)濟實力的不斷提高，我國在民生領(lǐng)域的投入也越來越多。因此，在經(jīng)濟補償方面，應(yīng)該逐漸提高經(jīng)濟補償，并且按照地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達狀況、移民家庭人口、健康等狀況劃定不同的補償標(biāo)準(zhǔn)，按照中央財政、地方財政、水電開發(fā)企業(yè)三方共攤的方式，設(shè)立補償專項資金，按照不同標(biāo)準(zhǔn)進行發(fā)放。

“綠水青山就是金山銀山”，國民開始意識到環(huán)境保護的重要性。水電建設(shè)過程中不可避免地會出現(xiàn)環(huán)境破壞問題，在這種情況下應(yīng)該引入生態(tài)環(huán)境補償機制，按照一定的破壞標(biāo)準(zhǔn)對庫區(qū)移民進行賠償。水電企業(yè)在開發(fā)建設(shè)之前就應(yīng)該做好環(huán)評工作，按照評估結(jié)果，與移民進行協(xié)商討論，最后逐戶簽訂補償協(xié)議，并且設(shè)置間隔時間對環(huán)境進行檢測。這樣不僅體現(xiàn)水電開發(fā)企業(yè)的社會責(zé)任感，也讓庫區(qū)移民群體多一份“環(huán)境收入”。

3.2 更加注重移民權(quán)益的保護

水電移民由于到遷入地不久，沒有完全扎根下來，所以在醫(yī)療衛(wèi)生、教育方面十分欠缺，但是需求又相對較大。其在醫(yī)療、教育等方面不能及時享受到與遷入地原有居民同等待遇。所以，有關(guān)部門應(yīng)該在一定安頓時期內(nèi)(如3～5年)為遷移群體提供醫(yī)保上的便利，地方財政和水電開發(fā)企業(yè)共同承擔(dān)一部分，剩余部分由移民承擔(dān)。這段時間過后，逐漸將標(biāo)準(zhǔn)恢復(fù)至普通居民水平。教育部門應(yīng)在移民子女的就學(xué)上提供學(xué)校選擇和入學(xué)戶口的便利，讓移民子女能夠享受到與原有居民同等的待遇。

移民子女的權(quán)益保護是一個永恒的話題。移民子女“移二代”在身份認同、社會融入、自身成長等方面有著許多問題需要解決。他們往往對新環(huán)境的適應(yīng)能力較弱，對于外界的傷害，自身抵御能力也不足。因此，首先應(yīng)該對移民子女開展心理疏導(dǎo)，及時甄別心理適應(yīng)障礙個體并對其進行相關(guān)治療；其次，當(dāng)?shù)仃P(guān)心下一代工作委員會和相關(guān)的社會組織應(yīng)該加大對兒童性侵犯、暴力等惡劣事件的監(jiān)督，定期組織走訪移民子女家庭，了解情況，排除隱患。除此之外，還應(yīng)該對家庭困難的“移二代”提供生活和學(xué)習(xí)上的幫助，解決他們的后顧之憂，讓其健康成長。

如果把移民與文化問題聯(lián)系起來，那么搬遷就會對人們產(chǎn)生特殊的社會文化影響。研究表明，強制性搬遷可能造成心理壓力和社會文化壓力的增加，在移民中常產(chǎn)生一種無權(quán)感，并產(chǎn)生感情上的疏遠，特別是在整個社會被從熟悉的環(huán)境中連根拔除的情況下[5]。因此，應(yīng)該做好心理輔導(dǎo)和認同感培養(yǎng)工作，讓移民群體能夠真正地融入到遷入地，實現(xiàn)“穩(wěn)得住”。

3.3 緊扣脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興實現(xiàn)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展

2020年打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，對于一些深度貧困地區(qū)來說時間緊、任務(wù)重。許多水電開發(fā)的移民地區(qū)正是與扶貧開發(fā)的重疊區(qū)。與此同時，國家提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建設(shè)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡纳鐣髁x現(xiàn)代鄉(xiāng)村[6]。因此，在對移民后期扶持的過程中，應(yīng)該結(jié)合國家脫貧攻堅來進行。通過國家扶貧政策與后期扶持政策并軌實施，促使地區(qū)脫貧致富，使得移民群體能夠提高收入水平。

我國大多數(shù)水電移民地區(qū)都以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大多都是傳統(tǒng)的耕作方式，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出比不高，附加值低。對于遷入地的移民群體來說，如何提高收入是他們最關(guān)心的問題之一。因此，遷入地的農(nóng)業(yè)部門應(yīng)該與知名農(nóng)業(yè)院?；?qū)I(yè)協(xié)會合作成立農(nóng)業(yè)研究機構(gòu)。根據(jù)遷入地的實際狀況選擇、改良作物品種，對目標(biāo)農(nóng)戶進行專業(yè)培訓(xùn)、共享種養(yǎng)殖技術(shù)，形成地區(qū)優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品品牌，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值。再通過當(dāng)?shù)仉娚唐脚_進行互聯(lián)網(wǎng)推廣，打開農(nóng)產(chǎn)品銷路，解決銷售問題。

除此之外，許多移民地區(qū)往往因為受人為影響較少而保持原始風(fēng)貌，因此蘊藏著豐富的旅游資源等待深入開發(fā)利用。以長江三峽區(qū)域為例，2018年1月至9月，三峽區(qū)域共接待游客1.65億人次，旅游收入達到1345.7億元。因此，應(yīng)該大力挖掘移民區(qū)域的旅游資源，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，并且優(yōu)先考慮移民群體為從業(yè)人員，為庫區(qū)移民提供職業(yè)培訓(xùn)和更多的就業(yè)崗位，保障移民群體的收入來源。

在有條件的地區(qū)進行旅游開發(fā)，有的地區(qū)又可以因地制宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)，帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。這樣不僅幫助遷入地成功脫貧摘帽，也讓移民群體享受到國家的優(yōu)惠政策。在形成一定的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢后，助力鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)“能發(fā)展，可致富”。