民辦高校分類管理研究

于洋 孫英皓 劉世杰

隨著民辦高校經(jīng)過多年的發(fā)展，逐步得到社會(huì)和政府的認(rèn)可，全面提高了教育供給服務(wù)水平，促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但也存在諸多問題，民辦高校長期處于營利和非營利的邊緣，迫切需要明確法人屬性、投資回報(bào)、產(chǎn)權(quán)處理、稅收政策、土地政策和扶持政策、收費(fèi)政策等問題，亟需加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃。在此背景下民辦高校分類管理新法新政不斷出臺(tái)，加快了民辦高校分類管理和政策的落地，促進(jìn)了民辦高校健康發(fā)展。營利性與非營利性民辦高校分類管理產(chǎn)生的歷史軌跡（非營利性屬性確立、營利性屬性的隱性認(rèn)同、合理回報(bào)的出現(xiàn)、營利性和非營利性分類管理）對(duì)于民辦高校分類管理有著重要的現(xiàn)實(shí)意義，本文詳細(xì)分析了民辦高校分類管理的歷史進(jìn)程。

民辦高校分類管理的起點(diǎn)：非營利性的屬性確立

中國近代私立教育始于清末、興于民國，合并于解放后。經(jīng)過長時(shí)間的沉寂，又在上世紀(jì)七十年代末八十年代初蓬勃發(fā)展，始稱"社會(huì)力量辦學(xué)"，后稱之為民辦高等教育，雖然其發(fā)展歷史與公立高校平行并存。新中國成立之初，我國采取的是“兩條腿走路”的辦學(xué)方針，公私并存，同步發(fā)展。但在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域所有制改造過程中引起了教育領(lǐng)域辦學(xué)體制的改變，公有制經(jīng)濟(jì)和集體所有制經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)要求與之相配套的高等教育結(jié)構(gòu)，在1951-1956年間所有私立高等院校或改制成為公立院?；虿⑷牍⒃盒?，私立高等教育在中國消失，沉睡了近30年。十一屆三中全會(huì)后，我國所有制結(jié)構(gòu)從單一的公有制機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣?huì)主義公有制為主體的多種成分并存的所有制經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，其結(jié)構(gòu)的重大變化帶動(dòng)了教育投入體系的轉(zhuǎn)型，社會(huì)力量辦學(xué)從1978年開始逐步恢復(fù)。隨著改革開放和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，1982年《中華人民共和國憲法》第19條第四款開始允許并鼓社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)。民辦教育清晰的制度認(rèn)同是1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，期中明確并鼓勵(lì)各種社會(huì)力量可以采取多種形式和辦法，積極自愿地為發(fā)展教育貢獻(xiàn)力量。民辦教育的第一個(gè)全國性文件是1987年頒布的只有1700字的《國家教委關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》，其中第16條規(guī)定：“社會(huì)力量舉辦學(xué)校的全部收入及固定資產(chǎn)，歸學(xué)校所有。"充分體現(xiàn)了民辦高校的非營利性定位。1988年《國家教委關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的通知》中進(jìn)一步明確和完善了了辦學(xué)的相關(guān)規(guī)定。1993年國務(wù)院關(guān)于《中國教育改革和發(fā)展綱要》的實(shí)施意見中更是強(qiáng)調(diào)了多種形式的聯(lián)合辦學(xué)對(duì)我國教育事業(yè)發(fā)展的重要意義。1995年9月1日實(shí)施的《中華人民共和國教育法》第25條規(guī)定：“任何組織和個(gè)人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。”進(jìn)一步提出了民辦高校的非營利屬性。1997年頒布的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》第6條規(guī)定：“社會(huì)力量舉辦教育機(jī)構(gòu)，不得以營利為目的"直接了當(dāng)?shù)牡拇_定了民辦高校的非營利屬性。

民辦高校分類管理的發(fā)展：

營利性屬性的隱性認(rèn)同

根據(jù)各項(xiàng)政策民辦高校確立了與公立高校同形的非營利性的使命，但是在實(shí)踐過程中，民辦高校享有的政策、資源和公立高校完全不同。民辦高校的投資者為了發(fā)展會(huì)自發(fā)地捕捉利澗，取得營利。國家整體制度變遷的鼓勵(lì)與促進(jìn)下，營利性屬性隱性認(rèn)同伴隨產(chǎn)生。八十年代后，民辦高校發(fā)展過程中第一個(gè)稍稍觸及營利的問題規(guī)定是1987年頒布的《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》，規(guī)定中第15條也只是要求各民辦高校不可以收費(fèi)過高，并沒有涉及營利的本質(zhì)。在1997年《社會(huì)力量辦學(xué)條例》之前，營利性這是一個(gè)"并非不合法"領(lǐng)域，加之相關(guān)政策基本處于空白期，民辦高校營利性長時(shí)間處于一種“沒有說行也沒有說不行”的狀態(tài)”，雖然民辦高等教育在起步階段發(fā)展迅速，但整體上仍然非常弱小掩蓋營利的發(fā)生，并不容易為國家和社會(huì)感知，也并未引起學(xué)術(shù)界的重視。隨著國家整體制度變遷的鼓勵(lì)與促進(jìn)，內(nèi)生的營利行為也逐漸增加，民辦高校辦學(xué)就要取得回報(bào)的營利思想越來越理所當(dāng)然化。

民辦高校分類管理的轉(zhuǎn)折：合理回報(bào)的出現(xiàn)

民辦高校在非營利合法性宗旨下，事實(shí)上以合理性營利驅(qū)動(dòng)下的發(fā)展模式高速發(fā)展了近20年后，遇到了難以跨越的瓶頸，獲利水平連續(xù)走跌，原有的制度弊端明顯，制度變革呼之欲出。民辦髙等教育規(guī)模擴(kuò)張導(dǎo)致合法性危機(jī)出現(xiàn)，民辦高校從1998年的21所，占全國普通高校（1022所）的2%增加到2019年的757所（含獨(dú)立學(xué)院257所，成人高校1所），占全國普通高等學(xué)校（2431所）的31.14%。在校生人數(shù)也從1998年的1.2萬人，占普通高校在校生的0.35%增加到2019年的708.83萬人，占去全國普通高校在校生的23.38%[3]。民辦高校不再僅是公立高校的補(bǔ)充，而成為高校的重要組成部分。資本的逐利性愈演愈烈，非營利性辦學(xué)宗旨與營利性事實(shí)高度背離，逐步引起社會(huì)、學(xué)者和民眾的感知與反思。民辦教育利益相關(guān)者多重博弈后民辦高校分類管理出現(xiàn)轉(zhuǎn)折，2002年《民辦教育促進(jìn)法》第51條規(guī)定民辦高校出資人或舉辦者可以在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后，出資人或舉辦者可以獲得合理回報(bào)，民辦高等教育第一次從法律角度明確了合理回報(bào)的法律地位，在一定時(shí)間內(nèi)促進(jìn)了民辦教育的發(fā)展并成為民辦高校分類管理的里程碑[4]，這是但在落實(shí)過程中民辦高校對(duì)于合理回報(bào)制度"取皮去麵"的空化現(xiàn)象嚴(yán)重，即在真正落實(shí)過程中依然采取"假公益真營利"的模式。國家出臺(tái)合理回報(bào)制度的初衷是為了鼓勵(lì)和促進(jìn)更多的民間資金投入高等教育領(lǐng)域，試圖以含混表述來達(dá)到法律邏輯和社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間的平衡，但發(fā)展過程中卻是民辦高校的投資者以合理回報(bào)為法理依據(jù)，穿著公益性的合法外衣隱蔽的進(jìn)行營利。使"合理回報(bào)"陷入既不合理又不合法的尷尬場(chǎng)景。

上世紀(jì)90年代國外學(xué)術(shù)界已將私立大學(xué)發(fā)展的焦點(diǎn)集中在營利性與非營利性分類管理上，并展開研究。2000年世界銀行組織提出了區(qū)分私立教育機(jī)構(gòu)的營利性和非營利性分類的實(shí)際意義。2004年國家頒布的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》）是民辦高等教育管理歷史上首次分類嘗試，在《條例》第37條中，已經(jīng)將民辦學(xué)校隱含的分成了兩類：一類是不要求回報(bào)的非營利性學(xué)校，出資人可以在每個(gè)會(huì)計(jì)年末從凈收益中提取25%作為學(xué)校的發(fā)展基金;另一類是要求取得合理回報(bào)的非營利性學(xué)校，民辦高校的出資人可以在每個(gè)會(huì)計(jì)年末，從結(jié)余中合理取得回報(bào)。同時(shí)該《條例》還明確了民辦教育與公辦教育法律上的平等地位，促進(jìn)民辦教育的可持續(xù)發(fā)展。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 （2010— 2020）》明確提出，“要積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理”。2016年頒布的《民促法》修正案更為我國民辦教育分類管理提供了法律依據(jù)和未來研究的發(fā)展方向。緊接著被統(tǒng)稱為民辦教育分類管理實(shí)施的“1+3”文件相繼出臺(tái)，開啟了民辦教育分類管理和非分類管理改革的破冰之旅。2017年9月1日頒布的《民辦教育促進(jìn)法》第19條規(guī)定：“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立營利性或非營利性學(xué)校。”民辦高校開始實(shí)施分類管理。2019年2月23日中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國教育現(xiàn)代化2035》中指出要鼓勵(lì)民辦學(xué)校按照營利性和非營利性兩種組織屬性開展現(xiàn)代學(xué)校制度改革創(chuàng)新。國內(nèi)外的研究層面也從理論層面（該不該分類管理？）過渡到目標(biāo)層面（進(jìn)行什么樣的分類管理？）以及現(xiàn)實(shí)層面（如何進(jìn)行分類管理？）。民辦高校進(jìn)行什么樣的分類管理，在新的《民促法》實(shí)施后，學(xué)者們主要圍繞以下三個(gè)方面展開討論：其一是在遵循黨對(duì)高校的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的前提下借鑒私有制的“國際慣例”;其二是對(duì)營利性民辦高校和非營利性民辦高校實(shí)施差別扶持政策;其三是依據(jù)國家法制統(tǒng)一原則進(jìn)行分類。

面向未來，民辦高校分類管理后機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，民辦高校雖從政策到法律已經(jīng)不斷完善，但民辦高校的“營非選擇”以及過渡期的重重困難，使其向前發(fā)展的道路依然任重道遠(yuǎn)。

[本文系基金項(xiàng)目“吉林省教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃重點(diǎn)（一般規(guī)劃）課題：營利性與非營利性民辦高校分類管理研究“（吉教科研辦字[2019]5號(hào)）研究成果]

（東北師范大學(xué)人文學(xué)院）