城鄉(xiāng)一體化地籍?dāng)?shù)據(jù)整合實(shí)踐
——以泰州市為例

蔡建峰，王 斐，崔 立

（1.泰州市自然資源和規(guī)劃局，江蘇泰州 225300；2.南京國(guó)圖信息產(chǎn)業(yè)有限公司，江蘇南京 210036）

1 泰州市城鄉(xiāng)地籍管理情況概述

隨著城市的不斷外擴(kuò)和農(nóng)村的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)差異日益減小，原有的城鄉(xiāng)分割的地籍管理信息系統(tǒng)已無(wú)法解決城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理、城鄉(xiāng)接界和城鄉(xiāng)數(shù)據(jù)合一等問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)地籍一體化管理已經(jīng)迫在眉睫。第二次土地調(diào)查工作后，泰州市已經(jīng)建成了覆蓋城鎮(zhèn)、農(nóng)村范圍，包括航空數(shù)字正射影像圖、土地權(quán)屬、地類、土地登記等內(nèi)容，集影像、圖形、屬性、文檔等數(shù)據(jù)于一體，互聯(lián)共享的第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)，隨后相繼開展年度土地利用變更調(diào)查、集體土地所有權(quán)登記發(fā)證、農(nóng)村宅基地調(diào)查及集體建設(shè)用地調(diào)查等工作，進(jìn)一步豐富、完善和更新地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)［1］。根據(jù)2014 年《江蘇省城鄉(xiāng)一體化地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)整合工作指南》和《江蘇省城鄉(xiāng)一體化地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)指南》，對(duì)泰州市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)工作進(jìn)一步深化建設(shè)。

2 城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)整合技術(shù)流程

2.1 數(shù)據(jù)源整理

收集適用于城鄉(xiāng)一體化地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)的各類國(guó)土資源基礎(chǔ)和專題數(shù)字化成果數(shù)據(jù)，選擇驗(yàn)收通過的地籍調(diào)查成果資料、初始登記成果資料、日常變更地籍調(diào)查成果資料及變更登記成果資料等，主要包括已建成的城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫(kù)、農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證數(shù)據(jù)庫(kù)、集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證數(shù)據(jù)庫(kù)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證數(shù)據(jù)庫(kù)以及地籍檔案［2］。

2.2 基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)整合更新

按照基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，整合基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)，按地形數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行分層分類管理，補(bǔ)充完善各類地形要素信息。采用數(shù)據(jù)匹配、合成、鏈接等方法，實(shí)現(xiàn)全市范圍內(nèi)多數(shù)據(jù)源、多尺度、多時(shí)間段的基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)集成融合，形成基礎(chǔ)地理信息的空間數(shù)據(jù)集。

2.3 城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)整合

2.3.1 權(quán)屬整合

全面梳理全市范圍內(nèi)國(guó)有與集體土地間的交叉與縫隙，通過內(nèi)業(yè)判讀、外業(yè)調(diào)查等方式，確定交叉及縫隙的權(quán)屬性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)權(quán)屬的無(wú)縫銜接，權(quán)屬整合流程如圖1所示。

城鄉(xiāng)權(quán)屬交叉要遵循以農(nóng)轉(zhuǎn)用數(shù)據(jù)及已登記發(fā)證數(shù)據(jù)優(yōu)先、已登記宗地界線優(yōu)先于未登記宗地界線、地籍調(diào)查精度高的宗地界線優(yōu)先于精度低的宗地界線的原則。若使用權(quán)和所有權(quán)間存在國(guó)有與集體的矛盾，應(yīng)仔細(xì)分析原因，原則上農(nóng)轉(zhuǎn)用批次范圍以及已登記發(fā)證的國(guó)有使用權(quán)宗地界線優(yōu)于集體土地所有權(quán)和集體土地使用權(quán)宗地調(diào)查界線，特殊情況須補(bǔ)充調(diào)查，根據(jù)權(quán)源材料、調(diào)查成果和登記資料依據(jù)相關(guān)確權(quán)規(guī)定確定交叉地塊的權(quán)屬性質(zhì)［3］。

圖1 權(quán)屬整合流程

2.3.2 地類整合

根據(jù)權(quán)屬接邊成果，核查出微小孤立的地塊，以影像為依據(jù)，參考地理國(guó)情普查數(shù)據(jù)庫(kù)成果，進(jìn)行地類整合，消除原來(lái)由于征地、發(fā)證界線未進(jìn)行合理接邊而遺留下來(lái)的問題。

（1）圖斑、線物切割。

利用調(diào)整后的所有權(quán)宗地圖層對(duì)年度土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)中的地類圖斑進(jìn)行切割，利用最新切割后的地類圖斑對(duì)線狀地物進(jìn)行重新打斷。

（2）碎面、碎線處理。

切割后對(duì)于面積小于1 m2的碎圖斑，需要按照相應(yīng)的權(quán)屬將碎圖斑合并到相鄰圖斑中，對(duì)于界線上有線物的，線物位置相應(yīng)調(diào)整。

（3）屬性處理。

根據(jù)最新行政區(qū)圖層的行政區(qū)編碼，按照空間關(guān)系賦值，把行政區(qū)編碼賦值到相關(guān)圖層行政區(qū)代碼字段。根據(jù)新的行政區(qū)編碼字段，重新對(duì)圖斑進(jìn)行編號(hào)。根據(jù)新的圖斑信息對(duì)線物扣除信息重新進(jìn)行扣除。按照國(guó)家質(zhì)檢軟件要求，對(duì)所有圖層進(jìn)行空間拓?fù)錂z查，根據(jù)拓?fù)溴e(cuò)誤進(jìn)行修改。利用地籍管理信息系統(tǒng)功能對(duì)整合后的數(shù)據(jù)庫(kù)重新進(jìn)行面積計(jì)算與平差。

2.3.3 數(shù)據(jù)庫(kù)合并

城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、所有權(quán)數(shù)據(jù)等原先是分區(qū)縣按照街道使用不同的管理軟件進(jìn)行管理的，為了適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化地籍管理系統(tǒng)工作需要，對(duì)各類數(shù)據(jù)進(jìn)行合并，將城鎮(zhèn)地籍、土地利用現(xiàn)狀、所有權(quán)等各類數(shù)據(jù)合并到統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫(kù)內(nèi)，將分區(qū)縣管理的各類數(shù)據(jù)庫(kù)合并為按市級(jí)管理，形成城鄉(xiāng)一體化地籍管理數(shù)據(jù)庫(kù)（見圖2）。

2.4 宗地統(tǒng)一編碼

收集最新的街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)界線以及權(quán)屬整合宗地?cái)?shù)據(jù)。地籍區(qū)在縣級(jí)行政轄區(qū)內(nèi)，采用行政界線（街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）與典型線狀地物（如道路、河流、山脊線等）相結(jié)合的方法劃定。當(dāng)宗地跨縣級(jí)行政界線時(shí)，可依據(jù)宗地的形狀，跨縣（區(qū)）劃定地籍區(qū)，確保宗地界線在同一地籍區(qū)內(nèi)。對(duì)各種類型的宗地進(jìn)行集中統(tǒng)一編碼，讓每個(gè)宗地具有唯一的“身份證號(hào)”。

2.5 成果分析及上報(bào)

匯交上報(bào)整合后的城鄉(xiāng)一體化地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)成果。對(duì)整合前后的年度變更數(shù)據(jù)進(jìn)行權(quán)屬、地類變化分析，編寫數(shù)據(jù)情況修改說(shuō)明。數(shù)據(jù)經(jīng)過國(guó)家質(zhì)檢合格后進(jìn)行數(shù)據(jù)上報(bào)，作為下一年度土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)［4］。

3 城鄉(xiāng)一體化地籍管理系統(tǒng)升級(jí)

3.1 地籍區(qū)、地籍子區(qū)管理模式

各類宗地摒棄原有的街坊管理宗地模式，采用地籍區(qū)、地籍子區(qū)進(jìn)行管理。作為宗地管理新的管理范圍，地籍區(qū)、地籍子區(qū)打破了原有行政區(qū)劃的管理模式，有效地解決了因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)、街道、行政村頻繁調(diào)整帶來(lái)的不穩(wěn)定性問題，同時(shí)將城鎮(zhèn)、農(nóng)村的宗地統(tǒng)一到相同的管理區(qū)內(nèi)管理，使城鄉(xiāng)一體化的地籍信息管理建設(shè)成為可能。以地籍區(qū)、地籍子區(qū)管理宗地，系統(tǒng)功能隨之升級(jí)，包括宗地編號(hào)、界址點(diǎn)編號(hào)都按照地籍區(qū)編號(hào)、管理。

3.2 地籍管理信息系統(tǒng)升級(jí)

3.2.1 一體化地籍管理

宗地層按照使用權(quán)宗地（包括地上、地下）和所有權(quán)宗地分圖層存儲(chǔ)，增加所有權(quán)、集體土地使用權(quán)的相關(guān)管理功能，能夠統(tǒng)一管理、一體化變更，為使用權(quán)和所有權(quán)發(fā)證業(yè)務(wù)提供支撐。升級(jí)后地籍管理信息系統(tǒng)中，包括城鎮(zhèn)國(guó)有使用權(quán)、集體所有權(quán)、集體使用權(quán)等在內(nèi)的所有宗地統(tǒng)一按地籍區(qū)、地籍子區(qū)管理。

3.2.2 分局管理延伸

隨著計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、信息化程度的提高，將日常部分地籍管理工作根據(jù)需要下發(fā)至分局甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所工作人員，如地籍?dāng)?shù)據(jù)變更、數(shù)據(jù)查詢、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等，根據(jù)工作人員所轄區(qū)域、工作內(nèi)容等因素分配對(duì)應(yīng)權(quán)限，提高地籍管理工作效率。

3.2.3 表、圖樣式升級(jí)

系統(tǒng)對(duì)日常地籍業(yè)務(wù)中各類表單和圖件樣式升級(jí)，對(duì)宗地地籍調(diào)查填寫表及調(diào)查表輸出、打印等均進(jìn)行升級(jí)，保證填寫內(nèi)容及輸出模板符合規(guī)程要求；提供集體土地所有權(quán)權(quán)屬協(xié)議填寫及權(quán)屬爭(zhēng)議緣由書填寫、編輯、查看、輸出功能；并對(duì)宗地圖、分幅地籍圖樣式進(jìn)行升級(jí)，保證不同比例尺數(shù)據(jù)輸出的成果符合規(guī)程圖件整飾要求。

圖2 一體化數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)

3.2.4 宗地圖管理方式升級(jí)

宗地圖由現(xiàn)有的Oracle存儲(chǔ)，修改為實(shí)體文件存儲(chǔ)，既能提高宗地圖調(diào)取、審核效率，也能方便數(shù)據(jù)備份。

3.2.5 批量、范圍內(nèi)宗地管理

現(xiàn)有批量、范圍內(nèi)宗地管理功能已經(jīng)不能滿足日常地籍管理業(yè)務(wù)，增加針對(duì)公告注銷的按范圍管理宗地功能。增加宗地批量變更功能，實(shí)現(xiàn)對(duì)指定范圍內(nèi)宗地進(jìn)行批量屬性變更（區(qū)劃調(diào)整）、批量滅失（拆遷）等。

3.2.6 運(yùn)營(yíng)維護(hù)功能升級(jí)

一體化地籍管理將城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)、農(nóng)村“三權(quán)”調(diào)查數(shù)據(jù)等各類地籍?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一管理，管理的數(shù)據(jù)量、數(shù)據(jù)類型均有很大程度的擴(kuò)張。將地籍管理工作下發(fā)至分局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所，系統(tǒng)使用人員數(shù)量激增且人員情況更加復(fù)雜。所以為了保證地籍?dāng)?shù)據(jù)的安全、保密，以及地籍系統(tǒng)的安全運(yùn)行，升級(jí)運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)整體系統(tǒng)運(yùn)行的安全管理，包括權(quán)限管理、用戶管理、業(yè)務(wù)授權(quán)、流程管理、日志管理等功能，為管理城鄉(xiāng)一體化數(shù)據(jù)和支撐應(yīng)用系統(tǒng)提供基礎(chǔ)保障。

3.3 與“一張圖”應(yīng)用數(shù)據(jù)接口

地圖服務(wù)是一種新的數(shù)據(jù)瀏覽的手段，根據(jù)用戶需要，將一定的圖層、圖形渲染方式、標(biāo)注、顯示范圍等內(nèi)容集中在一起，形成所謂的“服務(wù)”，并通過GIS技術(shù)將這些服務(wù)發(fā)布到局域網(wǎng)上。系統(tǒng)不僅支持矢量數(shù)據(jù)的加載和瀏覽，同時(shí)需要支持對(duì)服務(wù)的加載和瀏覽。

將數(shù)據(jù)服務(wù)應(yīng)用到日常地籍管理工作中，通過瀏覽地籍?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)即可預(yù)覽轄區(qū)內(nèi)地籍情況。日常登記發(fā)證審批過程中，發(fā)證系統(tǒng)可以直接調(diào)用宗地服務(wù)并定位到當(dāng)前宗地位置，疊加地籍圖服務(wù)和地形圖服務(wù)等，除了能詳細(xì)展現(xiàn)本宗的界址情況，更能直觀地展示本宗在當(dāng)前行政區(qū)內(nèi)所處位置以及鄰宗及周圍地形要素。同時(shí)，在國(guó)土資源“一張圖”工程建設(shè)中，地籍?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)可作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)服務(wù)，為國(guó)土部門批、供、用、補(bǔ)、查各環(huán)節(jié)提供服務(wù)支撐，避免數(shù)據(jù)服務(wù)的重復(fù)建設(shè)。

4 結(jié)語(yǔ)

通過泰州市城鄉(xiāng)一體化地籍?dāng)?shù)據(jù)整合，解決了數(shù)據(jù)之間存在的如坐標(biāo)系不一致、權(quán)屬不一致，圖形范圍重疊等矛盾，解決了因不同尺度、多源數(shù)據(jù)、歷史原因、變更口徑等導(dǎo)致數(shù)據(jù)的交叉問題，消除了城鄉(xiāng)接邊處數(shù)據(jù)的不銜接，形成了清晰明確的城鄉(xiāng)邊界，形成了組織模式統(tǒng)一、宗地編碼統(tǒng)一的城鄉(xiāng)一體化地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)，為全國(guó)城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)整合做了有益嘗試。在城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)整合成果基礎(chǔ)上，泰州市已順利推進(jìn)全市地籍管理信息系統(tǒng)、與“一張圖”應(yīng)用數(shù)據(jù)接口等的升級(jí)，全面提升了泰州市國(guó)土資源管理能力和水平，為實(shí)現(xiàn)全市國(guó)土資源精細(xì)化管理奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。