淺析行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)集中核算存在的問題及優(yōu)化措施

師亞玲

（甘肅省白銀公路局，甘肅 白銀 730900）

一、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)集中核算概述

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)集中核算是指單位的預(yù)算管理體制、資金所有權(quán)、使用權(quán)和會計(jì)主體法律責(zé)任不變的前提下，撤銷納入核算單位的原會計(jì)崗位，原事業(yè)單位僅保留報(bào)賬員，集中進(jìn)行會計(jì)核算業(yè)務(wù)，融會計(jì)核算、監(jiān)督、管理、服務(wù)于一體的財(cái)務(wù)管理模式。

實(shí)施財(cái)務(wù)集中核算后，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，整合財(cái)務(wù)資源，按照“集中管理、分戶核算”的原則，由財(cái)務(wù)集中核算管理中心處理各行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)內(nèi)容，分賬戶核算，突出財(cái)務(wù)收支的集中管控，有效監(jiān)督和控制預(yù)算執(zhí)行及資金運(yùn)行，確保資金安全穩(wěn)健。

二、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)集中核算的意義

財(cái)務(wù)集中核算模式克服了原行政事業(yè)單位會計(jì)核算口徑不一、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)監(jiān)督不利、會計(jì)人員普遍缺乏獨(dú)立性等問題，為財(cái)務(wù)集中管控創(chuàng)造了條件。推進(jìn)財(cái)務(wù)集中核算，一方面使得會計(jì)人員脫離所屬事業(yè)單位，一定程度上保障會計(jì)人員依法獨(dú)立履行職責(zé)，另一方面可以整合財(cái)務(wù)人員，提升財(cái)務(wù)隊(duì)伍的整體素養(yǎng)，合理保證會計(jì)信息質(zhì)量。

（一）利于資金集中管控，優(yōu)化資源配置，降低甚至避免行政事業(yè)單位違規(guī)違法行為發(fā)生的概率。在原模式下，各行政事業(yè)單位以本單位的賬戶進(jìn)行所有收支，甚至個(gè)別行政事業(yè)單位對財(cái)政資金的使用相當(dāng)隨意，這就為貪污受賄和違法犯罪提供了契機(jī)。但是實(shí)施財(cái)務(wù)集中核算后，將各行政事業(yè)單位所有收支都納入一個(gè)中心賬戶進(jìn)行集中管控，能夠及時(shí)遏制單位內(nèi)部的腐敗現(xiàn)象，降低資金支出隨意性，同時(shí)也減少違規(guī)違法行為的發(fā)生，激發(fā)職工的自覺性和責(zé)任意識；財(cái)務(wù)集中核算管理中心負(fù)責(zé)人能夠根據(jù)各行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)報(bào)表數(shù)據(jù)適時(shí)了解各單位財(cái)務(wù)狀況，進(jìn)而對各行政事業(yè)單位的資源進(jìn)行合理調(diào)配，優(yōu)化資源配置，確保資產(chǎn)保值增值。

圖1 行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)集中核算模式框架圖（以省直三級預(yù)算單位為例）

（二）利于規(guī)范會計(jì)工作流程，合理保證會計(jì)信息質(zhì)量，促進(jìn)新《政府會計(jì)制度》施行。各行政事業(yè)單位發(fā)生的所有開支，由單位黨政負(fù)責(zé)人審批后，上傳至財(cái)務(wù)集中核算管理中心審核，超過規(guī)定限額，可能會由局機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審批方可支付，一定程度上保證了行政事業(yè)單位開支符合財(cái)務(wù)會計(jì)制度的要求，規(guī)范了資金使用范圍；財(cái)務(wù)集中核算管理中心統(tǒng)一會計(jì)核算口徑，確保了會計(jì)信息的準(zhǔn)確性，提高了會計(jì)信息質(zhì)量；2017 年財(cái)政部印發(fā)了《政府會計(jì)制度——行政事業(yè)單位會計(jì)科目和報(bào)表》（財(cái)會〔2017〕25 號，以下簡稱《政府會計(jì)制度》），自2019 年1 月1 日起施行，新《政府會計(jì)制度》重新構(gòu)建了“財(cái)務(wù)會計(jì)與預(yù)算會計(jì)適度分離并相互銜接”的會計(jì)核算模式，此舉對財(cái)會人員的專業(yè)技能要求越來越高，但在原模式下，各行政事業(yè)單位財(cái)會人員業(yè)務(wù)參差不齊，對新《政府會計(jì)制度》把握不準(zhǔn)，而在財(cái)務(wù)集中核算模式下，財(cái)會人員可以彼此交流討論，相互學(xué)習(xí)，提高業(yè)務(wù)水平和工作效率。

（三）利于發(fā)揮會計(jì)監(jiān)督職能，形成長效機(jī)制。原模式下，會計(jì)人員側(cè)重于核算職能，由于普遍缺乏獨(dú)立性，對單位的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的監(jiān)督職能匱乏，但是實(shí)施財(cái)務(wù)集中核算后，能夠增強(qiáng)對行政事業(yè)單位會計(jì)信息監(jiān)管的直觀性和系統(tǒng)性，使會計(jì)信息監(jiān)管制度化、透明化、合規(guī)化；有利于監(jiān)管部門對關(guān)鍵財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和重要財(cái)務(wù)指標(biāo)的整合，通過系統(tǒng)預(yù)警，實(shí)現(xiàn)對各行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)管控，擴(kuò)大了監(jiān)督的范圍。同時(shí)避免領(lǐng)導(dǎo)與會計(jì)人員串通一氣，暗箱操作，財(cái)政資金也能得到有效利用。

三、行政事業(yè)單位會計(jì)集中核算存在的問題

（一）財(cái)務(wù)集中核算管理中心與各行政事業(yè)單位雙方責(zé)任界定不清晰?！稌?jì)法（2017 年修正）》第四條規(guī)定：單位負(fù)責(zé)人對本單位會計(jì)工作和會計(jì)資料的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)，但實(shí)施財(cái)務(wù)集中核算后，各行政事業(yè)單位會計(jì)工作外置，實(shí)質(zhì)為一種代理記賬模式，單位負(fù)責(zé)人缺失直接管理會計(jì)工作的權(quán)利，卻依然對會計(jì)工作負(fù)責(zé)，權(quán)責(zé)明顯不匹配。由于財(cái)務(wù)集中核算管理中心負(fù)責(zé)會計(jì)核算，各行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)具體業(yè)務(wù)，如若出現(xiàn)違規(guī)違法行為需追責(zé)時(shí)，無法明確由誰承擔(dān)責(zé)任，二者便會互相推諉，逃避法律責(zé)任。

（二）資產(chǎn)的賬務(wù)管理與實(shí)物管理相脫節(jié)，容易造成國有資產(chǎn)流失。行政事業(yè)單位有專門的資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)管理固定資產(chǎn)，較為規(guī)范，但財(cái)務(wù)集中核算管理中心只負(fù)責(zé)賬務(wù)處理，不能實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的直接管控，行政事業(yè)單位資產(chǎn)發(fā)生變動(dòng)時(shí)，如若不及時(shí)提供信息給財(cái)務(wù)集中核算管理中心，導(dǎo)致賬務(wù)和實(shí)際情況存在偏差，影響財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性。比如：有些行政事業(yè)單位利用財(cái)務(wù)集中核算管理中心無法參與其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或決策，將固定資產(chǎn)出租所得或其他途徑取得的收入惡意截留，不上繳財(cái)務(wù)集中核算管理中心的統(tǒng)一賬戶，即不納入統(tǒng)一核算范圍，造成國有資產(chǎn)流失。

（三）業(yè)財(cái)脫節(jié)導(dǎo)致信息不對稱，進(jìn)而影響單位領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)制。實(shí)施財(cái)務(wù)集中核算后，客觀上導(dǎo)致了行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)的脫節(jié)，財(cái)務(wù)集中核算管理中心側(cè)重于財(cái)務(wù)會計(jì)的職能，僅將已經(jīng)發(fā)生的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)提供給行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)，缺少對未來事項(xiàng)的預(yù)測及判斷，無法全面了解各行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)范圍，不能充分發(fā)揮管理會計(jì)的職能，導(dǎo)致信息不對稱。再者，財(cái)務(wù)集中核算管理中心與行政事業(yè)單位沒有利益往來，但卻要為其承擔(dān)一定的責(zé)任，故財(cái)務(wù)集中核算管理中心首要考慮的是自身免責(zé)，很難為行政事業(yè)單位及時(shí)提供所需財(cái)務(wù)信息，致使行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理出現(xiàn)空白，降低了財(cái)務(wù)管理分析問題、解決問題的能力，可能影響單位領(lǐng)導(dǎo)的決策機(jī)制，制約行政事業(yè)單位長期戰(zhàn)略發(fā)展。

（四）內(nèi)部審計(jì)客體改變，審計(jì)難度增加。內(nèi)部審計(jì)主要針對各行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)離任審計(jì)和年度收支情況審計(jì)，實(shí)行財(cái)務(wù)集中核算后，由于單位負(fù)責(zé)人是本單位會計(jì)責(zé)任主體，財(cái)務(wù)集中核算管理中心行使會計(jì)核算權(quán)和審核監(jiān)督權(quán)，內(nèi)部審計(jì)的客體繼原來的責(zé)任單位，又增加了財(cái)務(wù)集中核算管理中心，內(nèi)部審計(jì)工作必須同時(shí)對兩個(gè)客體進(jìn)行審計(jì)。各行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)與會計(jì)核算中心的審核監(jiān)督實(shí)質(zhì)上的分離，僅僅從會計(jì)核算中心的賬務(wù)處理和報(bào)賬資料中是無法體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的真實(shí)性、合規(guī)性、完整性，給內(nèi)審工作帶來了難度。再者，有些審計(jì)機(jī)構(gòu)與財(cái)務(wù)集中核算管理中心職責(zé)不明確，存在各行政事業(yè)單位收支經(jīng)財(cái)務(wù)集中核算管理中心審核后，審計(jì)部門也參與審批，影響內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性。

四、行政事業(yè)單位會計(jì)集中核算的優(yōu)化措施

對于行政事業(yè)單位來說，其進(jìn)行財(cái)務(wù)集中核算，能夠進(jìn)一步提升會計(jì)核算水平，優(yōu)化資產(chǎn)管理，從而提高行政事業(yè)單位的發(fā)展水平。

（一）明確財(cái)務(wù)集中核算管理中心與行政事業(yè)單位的職責(zé)。實(shí)施財(cái)務(wù)集中核算后，雙方單位應(yīng)當(dāng)明確所擔(dān)負(fù)的職責(zé)，建立崗位責(zé)任制，將責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，當(dāng)出現(xiàn)審計(jì)問題時(shí)，不會相互推諉扯皮，便于及時(shí)整改。另外，財(cái)務(wù)集中核算管理中心由于人員變動(dòng)，崗位調(diào)整，應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知各行政事業(yè)單位，進(jìn)行業(yè)務(wù)銜接，確保后續(xù)財(cái)務(wù)核算工作順利開展。

（二）完善資產(chǎn)管理責(zé)任制度，防止國有資產(chǎn)流失。財(cái)務(wù)集中核算管理中心的會計(jì)人員要對所核算單位固定資產(chǎn)、庫存物品等資產(chǎn)使用情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤，實(shí)施定期與不定期盤點(diǎn)，如實(shí)記錄資產(chǎn)價(jià)值的變化情況，行政事業(yè)單位應(yīng)積極配合財(cái)務(wù)集中核算管理中心，定期提交相關(guān)資產(chǎn)賬務(wù)明細(xì)，以便會計(jì)人員適時(shí)了解所核算單位資產(chǎn)情況，確保對賬和盤點(diǎn)工作順利進(jìn)行，相關(guān)信息準(zhǔn)確無誤，降低信息傳遞過程中出錯(cuò)的概率。

（三）建立健全內(nèi)控體系，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范長效機(jī)制。雙方單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)控體系，科學(xué)設(shè)置單位內(nèi)部業(yè)務(wù)流程，特別注重預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目管理、合同管理等制度的完善，做好二者內(nèi)控制度銜接，才能更為全面直觀地反映各行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)收支和運(yùn)行狀況，確保資金安全穩(wěn)健，降低內(nèi)部審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

實(shí)行財(cái)務(wù)集中核算后，對內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的要求越來越高，財(cái)務(wù)集中核算管理中心的財(cái)務(wù)資料表面合法合規(guī)，但可能存在與實(shí)際經(jīng)濟(jì)內(nèi)容背離的現(xiàn)象，這就要求內(nèi)部審計(jì)必須把審計(jì)關(guān)口前移，對經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)進(jìn)行事前、事中審計(jì)，如查看會議記錄，詢問業(yè)務(wù)辦理人，檢查經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)業(yè)務(wù)流程，觀察實(shí)物資產(chǎn)狀況等，從而調(diào)整審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)重點(diǎn)。內(nèi)審機(jī)構(gòu)要結(jié)合查出問題，對財(cái)務(wù)集中核算管理中心和各行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度的建立和執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范長效機(jī)制。

（四）嵌入財(cái)務(wù)共享服務(wù)理念，優(yōu)化財(cái)務(wù)集中管理。傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)集中核算管理是將會計(jì)人員集中起來，分賬戶實(shí)現(xiàn)費(fèi)用報(bào)銷、賬務(wù)核算、報(bào)表編制，各行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)信息依然獨(dú)立，實(shí)質(zhì)為一種代理記賬模式；而財(cái)務(wù)共享服務(wù)（Financial Shared Service，簡稱“FSS”）不再局限于簡單的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容賬務(wù)核算，更多的是利用信息化手段，采取需求導(dǎo)向，對工作流程進(jìn)一步優(yōu)化或流程再造，將財(cái)務(wù)與各業(yè)務(wù)流程之間進(jìn)行無縫隙集成，以業(yè)財(cái)融合的思路實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理、政府采購、資產(chǎn)管理、合同管理等，系統(tǒng)整合行政事業(yè)單位的資金流、信息流和實(shí)物流。行政事業(yè)單位可在原有的數(shù)據(jù)傳輸平臺上進(jìn)一步優(yōu)化或流程再造，嵌入財(cái)務(wù)共享服務(wù)理念，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的收集、傳輸、審核、存儲、查詢、分析等功能，為管理層及時(shí)提供有效的管理決策依據(jù)，提升財(cái)務(wù)管理工作效果和效率。

（五）加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員培訓(xùn)，提高道德素養(yǎng)和專業(yè)素養(yǎng)。財(cái)務(wù)集中核算管理中心要圍繞國家會計(jì)制度的變化以及各項(xiàng)政策需求，結(jié)合工作實(shí)際，對會計(jì)人員和報(bào)賬員進(jìn)行定期培訓(xùn)，確保其充分了解工作內(nèi)容及業(yè)務(wù)流程，工作中履職盡責(zé)，有較強(qiáng)的責(zé)任心和事業(yè)心，進(jìn)一步提高道德素養(yǎng)和專業(yè)素養(yǎng)；各行政事業(yè)單位也可以將財(cái)經(jīng)法規(guī)知識、內(nèi)控制度、財(cái)務(wù)報(bào)銷審批流程等內(nèi)容穿插在每月的政治理論學(xué)習(xí)過程中，使單位領(lǐng)導(dǎo)和一般工作人員知法懂法、敬法畏法、辦事有章可循，從源頭上規(guī)范單位經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)；建立獎(jiǎng)懲機(jī)制實(shí)施平臺和制定績效考核辦法，實(shí)現(xiàn)對財(cái)會人員工作狀態(tài)和工作效果的及時(shí)約束和監(jiān)督，進(jìn)一步提高工作效率。

結(jié)語

新形勢下，推進(jìn)財(cái)務(wù)集中核算管理工作時(shí)，不僅要制定科學(xué)合理的規(guī)章制度和實(shí)施細(xì)則，同時(shí)還要實(shí)事求是正視財(cái)務(wù)集中管理模式下暴露的新問題，管理層要結(jié)合工作實(shí)際，建立健全內(nèi)控體系，做好財(cái)務(wù)集中核算管理中心和各行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的銜接，明確雙方責(zé)任，推進(jìn)業(yè)財(cái)融合，嵌入財(cái)務(wù)共享服務(wù)理念，還應(yīng)繼續(xù)加大財(cái)務(wù)集中管理工作的研究深度和執(zhí)行力度，充分有效發(fā)揮管理會計(jì)職能。