啟動“無廢城市”建設(shè)加快城市綠色轉(zhuǎn)型

陜西省決策咨詢委員會課題組

課題顧問/ 李金柱

課題組長/ 蔡理讓

副 組 長/ 郭衛(wèi)東

成 員/ 王新榮 王建禮 張興先 方賢友 張文若 王益輝 楊帆

報告執(zhí)筆/ 郭衛(wèi)東 蔡理讓 王新榮

2018年12月國務(wù)院印發(fā)了《“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》后，全國共有23個?。▍^(qū)市）推薦了59個“無廢城市”試點(diǎn)候選城市，生態(tài)環(huán)境部會同相關(guān)部門篩選確定了11個城市作為“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)。陜西上報的西咸新區(qū)雖然沒有列入試點(diǎn)，但在爭取國家“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)中做了大量工作，進(jìn)行了有益的探索，為陜西啟動和推進(jìn)“無廢城市”建設(shè)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)。啟動“無廢城市”建設(shè)是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明建設(shè)思想和新發(fā)展理念要求，推動美麗陜西建設(shè)，加快城市綠色轉(zhuǎn)型與高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。為此，陜西省決咨委組織專家對這一問題進(jìn)行了調(diào)研。

西咸新區(qū)渭河濕地

加快固體廢物資源化利用，建設(shè)“無廢城市”勢在必行

我國是固廢排放逐年上升且總量位居世界前列的國家。據(jù)“無廢城市”建設(shè)專家委員會委員、中國工程院院士杜祥琬在全國無廢城市啟動會上介紹，我國目前各類固體廢物累計(jì)堆存量約600至700億噸，年產(chǎn)生量近100億噸，且呈逐年增長態(tài)勢，全國已有600多個城市出現(xiàn)“垃圾圍城”現(xiàn)象，這成了污染環(huán)境、阻礙經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的突出難題。據(jù)陜西省生態(tài)環(huán)境廳測算，2018年一般工業(yè)固廢為16817.48萬噸；危險廢棄物144.48萬噸；醫(yī)療廢棄物產(chǎn)生量近4萬噸；建筑垃圾產(chǎn)生量超過9000萬噸；生活垃圾產(chǎn)生量約1381.98萬噸，餐廚垃圾按全國平均水平測算超過300萬噸。2018年全國城市生活垃圾產(chǎn)生量排名，陜西排第10位。在全國十大城市人均年生活垃圾產(chǎn)生量排名中，西安市排全國第6位。陜西生活垃圾資源化利用率不足10%，衛(wèi)生填埋處理仍高達(dá)89.6%。全省目前正在運(yùn)行的生活垃圾填埋場100座。隨著城市垃圾產(chǎn)生量的快速增長，不少城市垃圾填埋場已在超負(fù)荷運(yùn)行。

目前，我國不少省份對生活垃圾進(jìn)行了資源化利用，主要方式是垃圾焚燒發(fā)電。焚燒發(fā)電占比超過50%的有江蘇、浙江、海南、北京、上海、福建、山東、貴州等16個省市，江蘇已達(dá)68%。到2017年底，尚未建成生活垃圾焚燒設(shè)施的僅剩陜西和青海兩省。到今年2月，全國已建成生活垃圾焚燒發(fā)電廠418座，其中山東52座，浙江49座，江蘇48座。主要集中在東部沿海地區(qū)。據(jù)課題組對貴州貴陽市、銅仁市海創(chuàng)環(huán)保、花溪中電環(huán)保三家已建成運(yùn)行的生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目和水泥窯爐協(xié)同處置生活垃圾項(xiàng)目的考察，三家運(yùn)營多年的生活垃圾發(fā)電項(xiàng)目，全部是花園式工廠，并向社會開放，成為貴州省環(huán)保科普教育基地。我省計(jì)劃新建生活垃圾焚燒發(fā)電或水泥窯協(xié)同處置項(xiàng)目18個，其中，西安藍(lán)田光大環(huán)保新能源、西咸北控環(huán)保、鄠邑深能環(huán)保、高陵北控環(huán)保、洋縣海創(chuàng)能源和榆林高新區(qū)省環(huán)保集團(tuán)等6座垃圾發(fā)電項(xiàng)目，預(yù)計(jì)今年底可投入運(yùn)行。

從陜西所處的地位、經(jīng)濟(jì)總量以及科技實(shí)力看，在“無廢城市”建設(shè)上都具有基礎(chǔ)和優(yōu)勢。加快啟動“無廢城市”建設(shè)，對促進(jìn)城市供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、破解“垃圾圍城”和城市生態(tài)環(huán)境短板，推動城市加速綠色轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展，形成新的城市生產(chǎn)模式、消費(fèi)模式和發(fā)展模式，有效應(yīng)對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力等，都具有重大戰(zhàn)略意義。

啟動“無廢城市”建設(shè)的思路

“無廢城市”建設(shè)，不是不再產(chǎn)生固廢，而是要建立一種產(chǎn)生量最小、分類最科學(xué)、利用最充分、處置最安全、監(jiān)管最嚴(yán)格的固廢管理體制機(jī)制，形成社會關(guān)心、人人行動，政府支持、法律支撐，市場主導(dǎo)、企業(yè)參與，各方合力推進(jìn)的現(xiàn)代城市治理模式。

推動固廢源頭減量。一是從政策上支持建立綠色規(guī)劃、綠色設(shè)計(jì)、綠色制造、綠色消費(fèi)與制造者回收、出售者回收制度。二是支持產(chǎn)廢大戶，利用其產(chǎn)生的廢渣、廢料、尾礦、矸石、爐渣、飛灰、污泥、油泥等，進(jìn)行資源化利用。三是支持企業(yè)和全社會，通過資源與能源高值利用、綜合利用、深度利用技術(shù)的持續(xù)創(chuàng)新，用最少的資源、能源消耗生產(chǎn)同等數(shù)量的產(chǎn)品，建立節(jié)能降耗和源頭減量與“零排放”激勵機(jī)制，建立支持使用壽命長、可重復(fù)組裝、重復(fù)使用的產(chǎn)品與材料的生產(chǎn)及消費(fèi)機(jī)制。四是嚴(yán)禁產(chǎn)品過度包裝，對過度包裝建立一定的懲戒制度，減少使用價值以外的消費(fèi)和使用成本。五是鼓勵和提倡簡約消費(fèi)，盡量購買低碳、節(jié)能、簡單、無包裝或少包裝、可回收與可再生利用的商品，倡導(dǎo)全社會不用或少使用一次性物品。六是建立節(jié)約型社會，倡導(dǎo)機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院、企業(yè)、社團(tuán)、家庭養(yǎng)成簡約生活、綠色消費(fèi)的習(xí)慣，形成不產(chǎn)生或少產(chǎn)生垃圾的良好社會氛圍。

推進(jìn)垃圾分類收集、分類投放、分類處置，使其資源化無害化。2019年，西安市人民政府第86次常務(wù)會議審議通過了《西安市生活垃圾分類管理辦法》，并于2019年9月1日起施行。西安市將垃圾分為可回收物、有害垃圾、其他垃圾、廚余垃圾四類，分類后的垃圾分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處置。省上應(yīng)在西安市垃圾分類的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在全省全面推廣。從源頭上減量，在過程中分類，在末端上資源化利用，在各市規(guī)劃建設(shè)一批固體廢棄物分類資源化利用的再制造再利用專業(yè)化園區(qū)，加快推進(jìn)垃圾資源化利用。

在全省城鄉(xiāng)建立完善先進(jìn)的廢舊商品回收體系。堅(jiān)持市場主導(dǎo)與政府引導(dǎo)相結(jié)合，形成政府推動、市場調(diào)節(jié)、企業(yè)運(yùn)作、社會參與的廢舊商品回收機(jī)制；堅(jiān)持循環(huán)發(fā)展與科技創(chuàng)新相結(jié)合，提高廢舊商品回收產(chǎn)業(yè)整體技術(shù)水平；堅(jiān)持多渠道回收與集中分揀處理相結(jié)合，提高廢舊商品回收率；堅(jiān)持全面推進(jìn)與因地制宜相結(jié)合，有重點(diǎn)、有步驟地推進(jìn)廢舊商品回收體系建設(shè)。加強(qiáng)政策引導(dǎo)和支持力度，進(jìn)一步明確生產(chǎn)者、銷售者、消費(fèi)者責(zé)任，切實(shí)做好重點(diǎn)廢舊商品的有效回收。加強(qiáng)報廢汽車回收拆解管理，加快回收拆解企業(yè)升級改造，提高回收拆解水平。

深度挖掘利用“城市礦產(chǎn)”變廢為寶，為城市高質(zhì)量發(fā)展開辟新產(chǎn)業(yè)。對生活垃圾處置，應(yīng)在加快分類回收、源頭減量的基礎(chǔ)上以焚燒發(fā)電為主，在有條件的地方利用水泥窯協(xié)同處置，使其達(dá)到無害化、資源化。對城市市政污泥，應(yīng)在廠內(nèi)就地干化源頭減量，為下游的水泥廠、火力發(fā)電廠等協(xié)同處置和生物降解資源化綜合利用創(chuàng)造條件。在生產(chǎn)、流通及消費(fèi)領(lǐng)域推行制造者回收、出售者回收、第三方回收和再制造再利用。對農(nóng)林廢棄物的處理，以基料化、肥料化、燃料化為主無害化，對農(nóng)作物秸稈和果樹剪枝可用于生物質(zhì)發(fā)電及生物材料、家具板材、裝飾材料、食用菌種植的基料，部分也可用來做生物有機(jī)肥。對畜禽糞便處理，通過生物脫臭、固液分離后，沼氣發(fā)電，沼液施肥，固體干物質(zhì)與農(nóng)業(yè)廢棄物粉碎混合配料，生物發(fā)酵生產(chǎn)有機(jī)肥。對餐廚垃圾，依靠技術(shù)進(jìn)步生產(chǎn)生物柴油、硬脂酸鹽、飼料、生物有機(jī)肥、花卉營養(yǎng)土。對建筑垃圾，經(jīng)再生制造用于高速公路路基輔助材料、民用及工業(yè)建筑小骨料和各種用途的建材及城市“堆山造景”。對危險固體廢棄物，應(yīng)大力推廣工業(yè)窯爐協(xié)同處置和綜合利用相結(jié)合，使其無害化、資源化、安全化。對各類尾礦、礦粉、矸石、爐渣、爐灰等，可用于生產(chǎn)水泥、新型墻體材料、陶瓷骨料、建筑用磚、城市建設(shè)用材等產(chǎn)品。

一名兒童將垃圾扔進(jìn)分類垃圾桶

重視人才培養(yǎng)和人才儲備。建議省政府支持在大學(xué)、科研院所和環(huán)保裝備制造企業(yè)，建立一批固廢資源化利用的重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、工程技術(shù)研究中心和一批重大、關(guān)鍵工藝技術(shù)與成套裝備研發(fā)機(jī)構(gòu)。支持有條件的大學(xué)設(shè)立固廢資源化利用相關(guān)專業(yè)。同時，還應(yīng)積極支持我省環(huán)保企業(yè)、產(chǎn)廢企業(yè)、第三方處理機(jī)構(gòu)與大學(xué)、科研院所及國外有實(shí)力的固廢利用組織加強(qiáng)技術(shù)協(xié)作，建立一批開放式創(chuàng)新合作研究開發(fā)推廣機(jī)構(gòu)。

啟動實(shí)施“無廢城市”建設(shè)的幾點(diǎn)建議

加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和資金保障。按照國務(wù)院的試點(diǎn)方案，建議成立由常務(wù)副省長任組長、分管副省長任副組長，省級各有關(guān)廳局為成員的“無廢城市”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌研究“無廢城市建設(shè)”重大問題，協(xié)調(diào)重大政策的制定和落實(shí)，指導(dǎo)各市（區(qū)）“無廢城市”建設(shè)取得實(shí)效。各市（區(qū)）也要積極行動，主動作為，成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化激勵措施，切實(shí)做到精細(xì)化管理。

建議省政府設(shè)立省級財(cái)政支持的“無廢城市”建設(shè)專項(xiàng)資金，主要用于網(wǎng)絡(luò)平臺、研究平臺、支持體系建設(shè)與獎勵。由政府引導(dǎo)社會資本參與，設(shè)立固廢資源化利用產(chǎn)業(yè)基金。加大科技投入，加快固體廢物減量化、高質(zhì)化利用關(guān)鍵技術(shù)、工藝和設(shè)備研發(fā)制造。鼓勵金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險可控前提下，加大對“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)的金融支持力度。建議物價部門研究制定生活垃圾收費(fèi)辦法，適時推行垃圾計(jì)量收費(fèi)。稅務(wù)部門對依法綜合利用固體廢物、符合國家和地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的，可免征環(huán)境保護(hù)稅，落實(shí)好現(xiàn)有資源綜合利用增值稅等稅收優(yōu)惠政策，促進(jìn)固體廢物綜合利用。

將固廢利用園區(qū)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目納入“十四五”規(guī)劃。結(jié)合“十四五”規(guī)劃編制，在全省規(guī)劃建設(shè)一批固廢資源化利用和廢家電、廢手機(jī)、廢電子產(chǎn)品、廢交通運(yùn)輸裝備、廢舊電池等拆解回收與再制造再利用的專業(yè)化園區(qū)和重大項(xiàng)目。以清潔回收、清潔運(yùn)輸、清潔利用、清潔拆解與綠色資源化利用、無害化處理技術(shù)創(chuàng)新為前提，力爭從國內(nèi)外引進(jìn)一批固廢資源化利用的戰(zhàn)略投資者，支持培育一批創(chuàng)新型龍頭示范企業(yè)。將固廢和各類廢舊產(chǎn)品資源化、高值化、產(chǎn)業(yè)化綜合利用項(xiàng)目，納入戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策支持范圍和相關(guān)規(guī)劃。

陜西中興林產(chǎn)科技股份有限公司利用修剪的蘋果椏枝為原料，變廢為寶，生產(chǎn)高端人造板材

制定“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)方案。建議由省生態(tài)環(huán)境廳牽頭，比照國家“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)方案提出的六大任務(wù)，結(jié)合我省實(shí)際和固廢管理的重點(diǎn)領(lǐng)域與關(guān)鍵環(huán)節(jié)，制定我省“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)方案，明確建設(shè)目標(biāo)、任務(wù)清單和責(zé)任分工，做好年度任務(wù)分解，細(xì)化保障措施和考核辦法。可在全省選擇四個市（區(qū)），每個市（區(qū)）在四大類垃圾處理上各明確一大類作為主攻方向，形成經(jīng)驗(yàn)，互相借鑒，在面上推廣。

研究制定陜西與綠色生活相關(guān)的支持政策和法治保障體系。2019年9月中央深改委第十次會議倡導(dǎo)簡約適度、綠色低碳生活方式，我們應(yīng)按照“系統(tǒng)推進(jìn)、廣泛參與，突出重點(diǎn)、分類施策”的原則，開展節(jié)約型機(jī)關(guān)、綠色家庭、綠色學(xué)校、綠色商場、綠色企業(yè)、綠色建筑等創(chuàng)建活動的要求，提早行動，制定相關(guān)激勵政策。從綠色發(fā)展、調(diào)優(yōu)結(jié)構(gòu)、完善體系出發(fā)，盡快研究形成全面提速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級改造，促進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)、綠色消費(fèi)的政策機(jī)制。按照項(xiàng)目引領(lǐng)、園區(qū)化承載以及國家關(guān)于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色園區(qū)的要求，制定我省支持“綠色園區(qū)”建設(shè)的指導(dǎo)意見和政策措施。支持發(fā)展共享經(jīng)濟(jì)，減少資源浪費(fèi)。限制生產(chǎn)、銷售和使用一次性不可降解塑料袋、塑料餐具，擴(kuò)大可降解塑料產(chǎn)品應(yīng)用范圍，加快推進(jìn)快遞業(yè)綠色包裝應(yīng)用。由省生態(tài)環(huán)境廳牽頭，按照現(xiàn)行體制分工，建立全省各部門數(shù)據(jù)共享的產(chǎn)廢單位申報登記制度，建立全省數(shù)據(jù)共享的固廢管理、利用、處置統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。

強(qiáng)化“無廢城市”宣傳，引導(dǎo)全民參與?？捎墒∥麄鞑繝款^，利用各種媒體開展生態(tài)文明教育，凝聚民心，匯集民智，推動生產(chǎn)生活方式綠色化。加大固體廢物環(huán)境管理宣傳教育，有效化解“鄰避效應(yīng)”，引導(dǎo)形成“鄰利效應(yīng)”。將綠色生產(chǎn)生活方式等內(nèi)容納入有關(guān)教育培訓(xùn)體系。依法加強(qiáng)固體廢物產(chǎn)生、利用與處置信息公開，充分發(fā)揮社會組織和公眾監(jiān)督作用。強(qiáng)化企業(yè)自我約束，杜絕資源浪費(fèi)，提高資源利用效率。全面增強(qiáng)全民的生態(tài)文明意識，推動形成簡約適度、綠色低碳、文明健康的生活方式和消費(fèi)模式。