金融科技“扁平化監(jiān)管”的制度構(gòu)建

摘 ? 要：金融科技深刻改變了金融業(yè)，金融監(jiān)管亟需新的監(jiān)管模式增強(qiáng)監(jiān)管的有效性，維護(hù)金融安全?！氨馄交O(jiān)管”是應(yīng)對數(shù)字時代背景下以金融科技為靶向的監(jiān)管創(chuàng)新，也是“輕金融”背景下新興金融公司“反科層制”帶來的監(jiān)管結(jié)果?！氨馄交O(jiān)管”是扁平化治理與科技治理的結(jié)合，將從監(jiān)管構(gòu)造與監(jiān)管手段方面帶來改變，增強(qiáng)監(jiān)管效能，是世界金融科技發(fā)達(dá)國家的主流改革方向。具體而言，“扁平化監(jiān)管”的監(jiān)管主體應(yīng)尊重現(xiàn)有的監(jiān)管框架，通過多部門共建、共享信息系統(tǒng)來完成常態(tài)化監(jiān)管;監(jiān)管手段則重點(diǎn)圍繞緩解信息不對稱問題，使用數(shù)據(jù)科技加強(qiáng)數(shù)據(jù)觸達(dá)與分析能力。此外，監(jiān)管的重點(diǎn)內(nèi)容應(yīng)與全球金融科技接軌，努力加強(qiáng)合規(guī)監(jiān)管與信息、數(shù)據(jù)保護(hù)，通過對技術(shù)的監(jiān)管加強(qiáng)風(fēng)險防范。當(dāng)然，“扁平化監(jiān)管”的實(shí)現(xiàn)無法一蹴而就，需要在滿足一定市場及行政基礎(chǔ)的條件下以“三步走”的方式過渡實(shí)現(xiàn)，其中，中國人民銀行應(yīng)扮演好（過渡）協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的角色。

關(guān) ?鍵 ?詞：金融科技;扁平化;數(shù)據(jù)科技;科技治理;金融監(jiān)管

中圖分類號：D912.28;D922.28 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ?文章編號：2096-2517（2020）05-0045-10

DOI：10.16620/j.cnki.jrjy.2020.05.005

一、引言

金融科技（FinTech）近年來在全球范圍內(nèi)迅速興起，作為一種“破壞性創(chuàng)新”在全球金融業(yè)態(tài)中產(chǎn)生了顛覆性影響。 金融穩(wěn)定理事會將其定義為，金融科技是由科技賦能而產(chǎn)生的金融服務(wù)的創(chuàng)新，再造了新的金融商業(yè)模式、應(yīng)用、流程或產(chǎn)品，同時對金融服務(wù)的監(jiān)管規(guī)則產(chǎn)生了重要影響①。

當(dāng)下，金融科技經(jīng)過與大數(shù)據(jù)、人工智能等科技力量的結(jié)合逐漸發(fā)展壯大并在金融領(lǐng)域自成一體，在監(jiān)管上具有了自己的特點(diǎn)，對金融監(jiān)管提出了諸多挑戰(zhàn)。金融科技在傳統(tǒng)金融體系之外快速形成了全新的金融生態(tài)， 猶如舊城之外形成新城，金融再造工程繞開了很多傳統(tǒng)金融監(jiān)管和法律[1]。因此，金融監(jiān)管必須轉(zhuǎn)換模式，以適應(yīng)社會發(fā)展的需要。對金融科技背景下的監(jiān)管模式進(jìn)行研究，有必要探索符合金融科技特點(diǎn)的監(jiān)管理論， 有鑒于此，本文提出“扁平化監(jiān)管”理論，著重圍繞“扁平化監(jiān)管”的要素進(jìn)行解構(gòu)與探討，以期提高對金融科技的監(jiān)管效能。

二、金融科技“扁平化監(jiān)管”的理論基礎(chǔ)、概念內(nèi)涵與屬性特征

我國對金融科技的監(jiān)管存在信息不對稱、監(jiān)管有效性不足以及監(jiān)管效率偏低的困境，金融科技的監(jiān)管現(xiàn)狀表明亟需與之相匹配的新型監(jiān)管模式，而扁平化監(jiān)管是解決金融科技監(jiān)管問題的理想方式。扁平化監(jiān)管得名于監(jiān)管架構(gòu)與理念的扁平化特點(diǎn)，對標(biāo)不具有科層制架構(gòu)的金融科技企業(yè)，其實(shí)現(xiàn)以信息化手段為必要前提，并依靠信息監(jiān)管、數(shù)據(jù)監(jiān)管以擴(kuò)展管理幅度，提高管理效率。因此，扁平化監(jiān)管是扁平化治理與科技治理的結(jié)合，是對金融創(chuàng)新的制度性回應(yīng)。

（一）扁平化監(jiān)管的依據(jù)與基礎(chǔ)

“扁平化管理理論”直接產(chǎn)生于20世紀(jì)后半葉學(xué)者們對大型組織體實(shí)行科層制而導(dǎo)致的人浮于事、效率低下等后果的反思。20世紀(jì)90年代，經(jīng)濟(jì)學(xué)者詹姆斯·錢皮（James Champy）與邁克爾·哈默（Michael Hammer）合著的《企業(yè)再造》提出“為了在成本、質(zhì)量、服務(wù)、速度等重大的現(xiàn)代組織的運(yùn)營基準(zhǔn)上取得顯著進(jìn)展，對業(yè)務(wù)流程進(jìn)行根本性的重新設(shè)計”，以使組織體具有“扁平化、網(wǎng)絡(luò)化、多元化、國際化”等特點(diǎn)[2]?！氨馄交芾砝碚摗敝荚谕ㄟ^壓縮管理層級， 擴(kuò)展管理幅度以縮短決策鏈的長度，使組織體的組織架構(gòu)趨向于扁平，提高其反應(yīng)速度和執(zhí)行效率。該理論適用的前提是扁平化在技術(shù)上成為可能，而且組織體有充分的信息化手段?！氨馄交芾砝碚摗?在市場經(jīng)濟(jì)背景下有極高的適用價值， 大型組織體得以對市場變化進(jìn)行及時調(diào)整，提高了資源的集約化利用程度，經(jīng)營管理效率得到極大提升。本文所指的“扁平化監(jiān)管”吸收了扁平化管理理論，包括三方面的內(nèi)容：第一，金融監(jiān)管應(yīng)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)背景下新興金融科技企業(yè)扁平化管理的客觀實(shí)際，有針對性地提高監(jiān)管有效性;第二，扁平化管理理論對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)以扁平化為原則進(jìn)行內(nèi)部架構(gòu)的改革，提高監(jiān)管效率。第三，信息化手段是扁平化的內(nèi)在要求，二者互為表里，這對金融監(jiān)管提出了技術(shù)要求。

“制度變遷理論”是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派、新經(jīng)濟(jì)史學(xué)派的主要論點(diǎn)之一， 其代表人物道格拉斯·諾斯（Douglass C. North）指出：“技術(shù)的革新固然為經(jīng)濟(jì)增長注入了活力，但如果沒有制度創(chuàng)新和變遷的沖動，并通過一系列制度構(gòu)建把技術(shù)創(chuàng)新的成果鞏固下來，那么人類社會長期經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展是不可設(shè)想的”[3]。制度變遷將為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供深層次的動力，因?yàn)檫@個過程是效率更高的制度替代效率較低制度的過程，是一個“由非均衡到均衡的演化”。當(dāng)下，金融科技即為諾斯所述的“技術(shù)的革新”，它的產(chǎn)生為金融業(yè)帶來了突破性發(fā)展。為了鞏固金融創(chuàng)新帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，我國應(yīng)從制度上針對金融科技的特點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)管工作的再均衡，以使金融監(jiān)管在確保金融安全的同時實(shí)現(xiàn)金融科技的可持續(xù)發(fā)展?！氨馄交O(jiān)管”就是針對金融科技特點(diǎn)對金融監(jiān)管的再均衡、再改革，是符合制度變遷理論內(nèi)在原理的制度回應(yīng)。

（二）扁平化監(jiān)管的概念內(nèi)涵

本文對“扁平化監(jiān)管”的描述性定義：指監(jiān)管機(jī)關(guān)以扁平化的監(jiān)管理念與監(jiān)管構(gòu)造，使用以數(shù)據(jù)科技、人工智能為核心的技術(shù)系統(tǒng)，通過對數(shù)據(jù)的實(shí)時分析與研判等方式，實(shí)現(xiàn)事中的、持續(xù)性的動態(tài)監(jiān)管的監(jiān)管模式。為了實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在手段上運(yùn)用大數(shù)據(jù)與人工智能等技術(shù)建立一個可對數(shù)據(jù)進(jìn)行識別與分析的監(jiān)管系統(tǒng)，依靠此系統(tǒng)對金融科技的合規(guī)性、金融風(fēng)險、流動性、數(shù)據(jù)與信息安全等進(jìn)行實(shí)時監(jiān)管，然后依據(jù)獲得的篩選數(shù)據(jù)對其進(jìn)行提醒與矯正。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，扁平化監(jiān)管不是人力資源的配置，而是技術(shù)資源的投放，展望未來監(jiān)管力量增強(qiáng)的方式， 也應(yīng)當(dāng)是信息系統(tǒng)的增強(qiáng)，而非依靠增加人員數(shù)量。因此，扁平化監(jiān)管是一種監(jiān)管的革新，它不僅是監(jiān)管手段的變化，而且是監(jiān)管制度的變遷。該種模式是應(yīng)對數(shù)字時代背景下以金融科技為靶向的監(jiān)管創(chuàng)新，也是“輕金融”背景下新興金融公司“反科層制”帶來的監(jiān)管結(jié)果。

（三）扁平化監(jiān)管的類別歸屬與本質(zhì)特征

1.扁平化監(jiān)管是事中監(jiān)管

從監(jiān)管的時間角度劃分，金融監(jiān)管可分為事前（準(zhǔn)入）監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管。扁平化監(jiān)管是與金融業(yè)務(wù)相伴隨的動態(tài)監(jiān)管，重點(diǎn)聚焦業(yè)務(wù)過程的展開，屬于事中監(jiān)管的范疇。扁平化監(jiān)管不限制企業(yè)的準(zhǔn)入①， 只要求企業(yè)在準(zhǔn)入后實(shí)現(xiàn)相關(guān)數(shù)據(jù)與監(jiān)管系統(tǒng)的直連，在允許金融創(chuàng)新的同時密切關(guān)注金融風(fēng)險， 以期平衡金融效率與金融安全的矛盾。另外，扁平化監(jiān)管的目的之一就是防止事后監(jiān)管的被動性，致力于化被動為主動，努力實(shí)現(xiàn)金融風(fēng)險與合規(guī)問題的提早發(fā)現(xiàn)與糾正。

2.扁平化監(jiān)管是持續(xù)性監(jiān)管

從監(jiān)管的持續(xù)性角度劃分，金融監(jiān)管可劃分為臨時性監(jiān)管與持續(xù)性監(jiān)管。多數(shù)金融監(jiān)管屬于持續(xù)性監(jiān)管，即某一金融市場主體或金融產(chǎn)品服務(wù)獲準(zhǔn)進(jìn)入金融市場后， 會一直接受監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，直到該主體或產(chǎn)品服務(wù)退出相關(guān)市場為止[4]。臨時性監(jiān)管以監(jiān)管沙箱為典型，這種準(zhǔn)入監(jiān)管發(fā)生在金融產(chǎn)品申請市場準(zhǔn)入時，在結(jié)束監(jiān)管沙箱測試后即自行終止。扁平化監(jiān)管作為一種過程監(jiān)管，自企業(yè)準(zhǔn)入時實(shí)現(xiàn)監(jiān)管對接， 至企業(yè)退出金融市場時止，屬于持續(xù)性監(jiān)管。 持續(xù)性監(jiān)管是常規(guī)監(jiān)管工作的必然，扁平化監(jiān)管的扁平化構(gòu)造與科技屬性有利于減少持續(xù)性監(jiān)管的人力與時間成本，明確劃分技術(shù)系統(tǒng)與人員的分工， 更大化發(fā)揮人的主觀能動價值，提高監(jiān)管效率。

3.扁平化治理的理念特點(diǎn)

扁平化監(jiān)管要求監(jiān)管機(jī)關(guān)減少監(jiān)管層級，突破等級結(jié)構(gòu)的界限，主動對接監(jiān)管對象，通過信息監(jiān)管、 數(shù)據(jù)監(jiān)管等方式與監(jiān)管對象的經(jīng)營過程相伴隨，從而實(shí)現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管，具有監(jiān)管理念上的扁平化特征。現(xiàn)行監(jiān)管模式習(xí)慣使用管理式監(jiān)管（或垂直監(jiān)管），這種監(jiān)管方式與傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)在全國的“金字塔型”布局是一致的，即從上至下層層拓展，開立層級遞減的分公司或營業(yè)部， 多層次分割地域市場?！敖鹱炙?型經(jīng)營模式出于自身管理的需要，內(nèi)部形成“層層上報、規(guī)范統(tǒng)一”的數(shù)據(jù)呈遞方式，便于總公司進(jìn)行分析與決策，而這種數(shù)據(jù)呈遞方式使與總公司處于相似“管理性”地位的監(jiān)管機(jī)關(guān)得以較好地開展監(jiān)管工作，也形成了監(jiān)管機(jī)關(guān)“抓大放小”、層級分明的監(jiān)管習(xí)慣。但是在金融科技飛速發(fā)展的今天，金融去中心化更加明顯，依托數(shù)據(jù)系統(tǒng)與APP，一家金融科技企業(yè)就可以擁有與全國性商業(yè)銀行同規(guī)模的用戶數(shù)與交易額，而它的實(shí)現(xiàn)只需數(shù)家科技公司，而非“金字塔型”的分公司或營業(yè)部。這就決定了在金融科技企業(yè)內(nèi)部的數(shù)據(jù)是多元開放的，是扁平化管理的。沒有科層制的管理就沒有統(tǒng)一數(shù)據(jù)的報送， 故而與現(xiàn)行監(jiān)管模式不相適配，因此需要破除“管理性”地位的監(jiān)管習(xí)慣與理念。監(jiān)管機(jī)關(guān)通過數(shù)據(jù)科技與監(jiān)管對象實(shí)現(xiàn)監(jiān)管要素的共建共享，減少監(jiān)管層級，突出“主動”與“服務(wù)”的理念，將固化的結(jié)果監(jiān)管變?yōu)閯討B(tài)的過程監(jiān)管正是扁平化治理理念的實(shí)現(xiàn)，也是扁平化監(jiān)管的內(nèi)在要求。扁平化監(jiān)管可以通過主動篩選數(shù)據(jù)決定監(jiān)管時機(jī)與監(jiān)管方式，有利于減少信息泛濫導(dǎo)致的盲目監(jiān)管與信息失真導(dǎo)致的監(jiān)管失當(dāng)。

4.科技治理的手段特點(diǎn)

扁平化治理是扁平化監(jiān)管的理念特點(diǎn)，科技治理則是它的手段特點(diǎn)，二者共同構(gòu)成了扁平化監(jiān)管的本質(zhì)特征。岳彩申（2013）指出，金融、環(huán)境等領(lǐng)域的法律實(shí)踐表明，以信息交流為工具的規(guī)制具有廣泛的適應(yīng)性，但新的規(guī)制工具一直沒有融入到法律的制度設(shè)計中，傳統(tǒng)的規(guī)制手段因信息不對稱性而在制度實(shí)施中經(jīng)常失靈，反過來削弱了法律規(guī)制的效果[5]。信息失靈被廣泛認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)法上政府失靈的關(guān)鍵原因，也是監(jiān)管無效的關(guān)鍵原因，因而緩解監(jiān)管機(jī)關(guān)與監(jiān)管對象間的信息不對稱問題是金融監(jiān)管發(fā)展的主線之一， 也是扁平化監(jiān)管的核心要義。當(dāng)下，科技創(chuàng)新加大了監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間的信息不對稱，對監(jiān)管提出了挑戰(zhàn)，這根源于監(jiān)管者無法與科技創(chuàng)新者同步掌握新事物，缺乏充分的技術(shù)手段進(jìn)行數(shù)據(jù)觸達(dá)[1]74。為了解決這個問題，使用科技手段解決數(shù)據(jù)難題就成為了扁平化監(jiān)管的重要內(nèi)涵。扁平化監(jiān)管的科技手段包括數(shù)據(jù)觸達(dá)與數(shù)據(jù)分析兩部分，數(shù)據(jù)觸達(dá)主張建立與監(jiān)管對象實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)直連的信息系統(tǒng)，數(shù)據(jù)分析主張使用大數(shù)據(jù)與人工智能進(jìn)行研判，均帶有鮮明的科技屬性。

三、金融科技“扁平化監(jiān)管”的必要性

（一）金融科技“扁平化監(jiān)管”是提高監(jiān)管效能的內(nèi)在要求

金融科技的實(shí)質(zhì)是現(xiàn)象級創(chuàng)新，不同于傳統(tǒng)金融創(chuàng)新單個的、改良性的產(chǎn)品創(chuàng)新，金融科技以數(shù)字和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托，建立了全新的、帶有脫媒特點(diǎn)的“輕金融”。在這樣的技術(shù)背景下，監(jiān)管機(jī)關(guān)與監(jiān)管對象的信息不對稱問題更加嚴(yán)重，制約了監(jiān)管的有效性。另外，由于監(jiān)管資源的有限性，導(dǎo)致金融監(jiān)管存在被動性， 金融科技容易引發(fā)監(jiān)管空白，而監(jiān)管空白無疑對金融安全帶來挑戰(zhàn)?？梢灶A(yù)見的是，如果不革新監(jiān)管的理念與手段，更新金融監(jiān)管制度， 金融市場的監(jiān)管失效將越來越顯著，提高監(jiān)管效能具有現(xiàn)實(shí)的緊迫性。

金融科技“扁平化監(jiān)管”是提高監(jiān)管效能的必然要求，這可以從理念與手段兩個層面考察：從監(jiān)管理念上來看，傳統(tǒng)金融監(jiān)管自上而下的“管理式”監(jiān)管理念已經(jīng)落后， 不能適應(yīng)金融科技的監(jiān)管需要。 傳統(tǒng)金融監(jiān)管的核心政策選項包括準(zhǔn)備金、資本充足率、資產(chǎn)負(fù)債表等，是多年監(jiān)管大型實(shí)體金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)積累的結(jié)果，而對金融科技企業(yè)套用實(shí)體金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管路徑， 不免有方枘圓鑿之感。沈偉（2018）指出，金融創(chuàng)新作為風(fēng)險管理政策的結(jié)果，事實(shí)上規(guī)避了金融監(jiān)管規(guī)則，形成資本監(jiān)管套利，科技和金融的結(jié)合無形中降低了金融業(yè)的門檻[6]。這表明將以管理式理念為核心的傳統(tǒng)監(jiān)管制度適用于金融科技監(jiān)管存在政府失靈，無法達(dá)到監(jiān)管預(yù)期，而創(chuàng)新監(jiān)管架構(gòu)的“扁平化治理”模式具有可塑性強(qiáng)、反應(yīng)迅速及執(zhí)行力強(qiáng)的優(yōu)點(diǎn)，能夠有效提高監(jiān)管效能。

從監(jiān)管手段層面來說，監(jiān)管機(jī)關(guān)與金融科技間存在的信息不對稱問題除了制度性原因，還有技術(shù)與能力的原因，即行政機(jī)關(guān)在涉及科技的監(jiān)管問題上存在監(jiān)管能力不足。 監(jiān)管機(jī)關(guān)通過資產(chǎn)負(fù)債表、杠桿率或者流動性指標(biāo)等傳統(tǒng)手段無法對金融科技企業(yè)實(shí)現(xiàn)有效管理，多數(shù)信息披露、資料報送可能在很大程度上包含的是模糊信息，不能準(zhǔn)確反映相關(guān)企業(yè)的經(jīng)營與風(fēng)險狀況。就現(xiàn)狀而言，我國監(jiān)管部門科技化的整體進(jìn)展比較緩慢，普遍存在數(shù)據(jù)處理能力不足的問題，對于大型實(shí)體金融機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)尚可以進(jìn)行分析， 但是對金融科技開放、多元的數(shù)據(jù)則顯得捉襟見肘。 信息是決策的基礎(chǔ)，信息不充分限制了監(jiān)管行為的有效性，因此，提高監(jiān)管手段的科技屬性是監(jiān)管機(jī)關(guān)減少信息不對稱的必然選擇，也是增強(qiáng)監(jiān)管行為的針對性、準(zhǔn)確性，最終提高監(jiān)管效能的必由之路。

（二）金融科技“扁平化監(jiān)管”是世界金融科技發(fā)達(dá)國家的主流選擇

金融科技“扁平化監(jiān)管”并非既有概念，但是扁平化監(jiān)管是“扁平化治理”與“科技治理”的結(jié)合，這種改革方向是世界金融科技發(fā)達(dá)國家的主流選擇。其中尤以英國與新加坡為典型代表，兩國在金融科技的發(fā)展及其監(jiān)管創(chuàng)新領(lǐng)域一直走在世界前列，具有較強(qiáng)的參考價值。

英國金融服務(wù)管理局（FCA）2016年啟動旨在革新金融科技監(jiān)管的“創(chuàng)新項目”，該項目在監(jiān)管結(jié)構(gòu)上的特點(diǎn)：一是向創(chuàng)新企業(yè)提供直接支持，二是政策和流程改進(jìn)①。即改變原有的“科層制”監(jiān)管模式，監(jiān)管機(jī)關(guān)以“創(chuàng)新項目”的團(tuán)隊模式主動與監(jiān)管對象對接，F(xiàn)CA將主動為企業(yè)的金融創(chuàng)新項目提供咨詢服務(wù)，為符合條件的企業(yè)提供一年的專門監(jiān)管支持與預(yù)授權(quán);FCA亦可以幫助企業(yè)設(shè)計符合監(jiān)管要求的商業(yè)模式，以提前介入的方式預(yù)防及化解金融風(fēng)險。此外，F(xiàn)CA重視數(shù)據(jù)科技在監(jiān)管中的應(yīng)用，使用大數(shù)據(jù)及區(qū)塊鏈技術(shù)加強(qiáng)監(jiān)管手段，如利用分布式記賬技術(shù)加強(qiáng)反洗錢監(jiān)管等。FCA在扁平化監(jiān)管方面的改革最為突出的特點(diǎn)是“服務(wù)”與“平等”理念，其強(qiáng)調(diào)對金融科技的呵護(hù)與支持，是“扁平化治理”的典型代表。

在亞洲，新加坡金融管理局（MAS）立足新加坡發(fā)達(dá)的金融科技產(chǎn)業(yè)，以技術(shù)手段為突破點(diǎn)創(chuàng)新監(jiān)管模式，提高監(jiān)管效率。MAS大力推動監(jiān)管數(shù)據(jù)系統(tǒng)的發(fā)展以加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險管理和監(jiān)管合規(guī)性，其資助渣打銀行開發(fā)了“篩選優(yōu)化”（screening optimization）解決方案，訓(xùn)練機(jī)器通過認(rèn)知計算和行為算法學(xué)習(xí)人類活動① ，可用于檢測金融業(yè)務(wù)中的可疑活動和可能的不當(dāng)行為，利用人工智能進(jìn)行金融監(jiān)管。此外，MAS還出臺了《技術(shù)風(fēng)險管理指南》， 指導(dǎo)金融科技機(jī)構(gòu)建立穩(wěn)健的風(fēng)險管理框架以及操作流程，以適應(yīng)監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)管要求，為將來與監(jiān)管數(shù)據(jù)系統(tǒng)的對接進(jìn)行準(zhǔn)備。MAS對金融科技及監(jiān)管科技持有極高的開放態(tài)度，積極推動本國金融科技行業(yè)發(fā)展，其在扁平化監(jiān)管方面的改革最為突出的特征是推進(jìn)數(shù)據(jù)科技與金融監(jiān)管的共融共生，利用技術(shù)手段提高監(jiān)管效率，是“科技治理”的典型代表。此外，日本金融廳（FSA）也于2015年組建Fintech支持部門“金融科技服務(wù)臺”，以扁平化的架構(gòu)主動對接監(jiān)管對象并提供監(jiān)管服務(wù)，做出提高監(jiān)管效能的有益嘗試②。

美國由于對金融科技采用功能監(jiān)管的原則，沒有針對金融科技進(jìn)行專門的監(jiān)管設(shè)計，但是其成立的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSOC）作為跨部門的系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)測和監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)， 是壓縮管理層級、擴(kuò)展管理幅度的“扁平化治理”的典型體現(xiàn)③;而金融業(yè)監(jiān)管局（FINRA）利用數(shù)據(jù)收集技術(shù)構(gòu)建復(fù)雜的監(jiān)控系統(tǒng)的監(jiān)管模式，也屬于“科技治理”的實(shí)踐④。

因此，金融科技的監(jiān)管實(shí)踐表明，結(jié)合扁平化治理與科技治理的“扁平化監(jiān)管”是世界金融科技發(fā)達(dá)國家的主流改革方向，有利于保護(hù)與促進(jìn)金融科技的發(fā)展，也是以多元手段實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管目標(biāo)的有效途徑。相較于科層制的傳統(tǒng)監(jiān)管方式，扁平化監(jiān)管得益于其主動監(jiān)管、靈活機(jī)動以及與科技融合等特點(diǎn)， 提高了金融監(jiān)管的有效性， 有力維護(hù)了金融安全。

四、金融科技“扁平化監(jiān)管”的構(gòu)建思路

（一）金融科技扁平化監(jiān)管的主體：多部門共建

金融科技是一種“破壞性創(chuàng)新”，暗含著許多根本性改變，極大地影響著金融法理論。但是，在動輒重構(gòu)金融法的口號下，缺乏一種以現(xiàn)有法律概念對接和重述監(jiān)管政策的意識[7]。本文認(rèn)為，金融科技所包含的支付結(jié)算、存貸款與資本籌集、投資管理、市場設(shè)施等四類業(yè)務(wù)對應(yīng)不同的監(jiān)管領(lǐng)域，需要多部門協(xié)作參與，在現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)框架下進(jìn)行監(jiān)管合作具有充分的可行性與成本優(yōu)勢。以公認(rèn)的監(jiān)管制度比較成熟的美國為例，前文提到的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSOC），其首要職責(zé)為收集各聯(lián)邦金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息，而美聯(lián)儲的權(quán)力向信息統(tǒng)合和匯集功能上集中也成為美國新的監(jiān)管趨勢，故而，金融危機(jī)后的美國金融監(jiān)管體制改革的重點(diǎn)不在“多元”監(jiān)管向“一元”監(jiān)管過渡，其本質(zhì)在于促進(jìn)各機(jī)構(gòu)監(jiān)管信息的共享與協(xié)調(diào)[8]。因此，金融監(jiān)管的發(fā)展方向，應(yīng)當(dāng)是破除信息壁壘，實(shí)現(xiàn)“跨部門監(jiān)管業(yè)務(wù)的全流程互聯(lián)互通”。

就我國來說，金融科技的各項業(yè)務(wù)涉及到中國人民銀行、銀保監(jiān)會以及證監(jiān)會的監(jiān)管范疇，扁平化監(jiān)管不以“一元”監(jiān)管或“大央行”監(jiān)管改革為必要， 重點(diǎn)在于該三部門間建立共建共享的信息系統(tǒng)，打破信息壁壘。該系統(tǒng)綜合收錄跨部門的監(jiān)管信息，并與監(jiān)管對象的數(shù)據(jù)庫實(shí)現(xiàn)直連，依靠數(shù)據(jù)分析技術(shù)對特定數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時錄入與分析，根據(jù)不同情況進(jìn)行預(yù)警與糾偏。 在人與系統(tǒng)的分工上，達(dá)到由該系統(tǒng)執(zhí)行常態(tài)化金融監(jiān)管任務(wù)的水平，將人員的職能最終落腳到制定監(jiān)管規(guī)則與解決處罰糾紛的層面， 充分發(fā)揮二者決策與執(zhí)行的比較優(yōu)勢。由于信息系統(tǒng)不存在激勵問題，不同于自然人需要依賴權(quán)責(zé)劃分夯實(shí)主體責(zé)任，故而雖然是跨部門的信息系統(tǒng)，但行政效率仍能得到保證。從操作性上來說，由于關(guān)涉到金融科技的三家監(jiān)管機(jī)關(guān)監(jiān)管目標(biāo)相同，故而監(jiān)管機(jī)構(gòu)的構(gòu)造方式以及具體監(jiān)管方法和技術(shù)存在極大的相似性，三家監(jiān)管機(jī)關(guān)有共享與協(xié)調(diào)的充分可行性及經(jīng)濟(jì)性，多部門共建有現(xiàn)實(shí)的條件。

（二）金融科技扁平化監(jiān)管的手段：數(shù)據(jù)科技

金融科技是金融與科技的核心交匯點(diǎn)，金融科技不只局限于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，在業(yè)務(wù)上，其亦聚焦于中后臺業(yè)務(wù)，包括記賬、清算、客戶畫像、資產(chǎn)定價、風(fēng)險管理，甚至數(shù)字貨幣發(fā)行等，直達(dá)金融的心臟[9]。因此，對金融科技企業(yè)的監(jiān)管采取人工智能及大數(shù)據(jù)的科技監(jiān)管的方式，最核心的是要解決數(shù)據(jù)科技的問題。這可以從數(shù)據(jù)觸達(dá)與數(shù)據(jù)分析兩方面進(jìn)行論述。

在數(shù)據(jù)觸達(dá)方面， 扁平化監(jiān)管要求集中資源，首先要在“數(shù)據(jù)獲取”上研發(fā)相應(yīng)的信息系統(tǒng)，使監(jiān)管機(jī)構(gòu)保持對監(jiān)管對象數(shù)據(jù)庫的接入與數(shù)據(jù)捕獲，與監(jiān)管對象共享數(shù)據(jù)。這種方式可有效彌補(bǔ)以報送各種表格為形式的管理式監(jiān)管的缺陷，它嵌入到監(jiān)管對象中，可實(shí)現(xiàn)對一手資料的獲取，有利于利用特定的源數(shù)據(jù)分析風(fēng)險與合規(guī)狀況，緩解監(jiān)管主體與客體之間的信息不對稱問題。比如，2018年上半年，中國人民銀行牽頭成立的“網(wǎng)聯(lián)清算有限公司”，取消了第三方支付平臺與各商業(yè)銀行的直聯(lián)，將支付信息統(tǒng)一提取，保存在網(wǎng)聯(lián)公司中，監(jiān)管了“信息流”，就是一次數(shù)據(jù)觸達(dá)的有效嘗試。

數(shù)據(jù)分析從邏輯與時間上居于數(shù)據(jù)觸達(dá)之后。扁平化監(jiān)管主張建立以數(shù)據(jù)和人工智能為特點(diǎn)的數(shù)據(jù)分析與研判系統(tǒng)，主要任務(wù)有三點(diǎn)，分別為合規(guī)監(jiān)管，系統(tǒng)性風(fēng)險的研判以及對金融科技企業(yè)用戶信息、數(shù)據(jù)保護(hù)情況的監(jiān)管。在數(shù)據(jù)獲取后，人工智能通過兩種自我學(xué)習(xí)進(jìn)行數(shù)據(jù)分析：一是規(guī)則推理，使機(jī)器學(xué)習(xí)既有規(guī)則，反事實(shí)模擬各種情景下的金融風(fēng)險， 更好地進(jìn)行系統(tǒng)性金融風(fēng)險的識別。二是案例推理， 通過機(jī)器學(xué)習(xí)過去的監(jiān)管案例，評價當(dāng)下的監(jiān)管問題、風(fēng)險狀況和解決方案，并對有關(guān)錯誤進(jìn)行預(yù)防[10]。從一定程度上說，通過人工智能進(jìn)行個案研判比監(jiān)管人員行使職權(quán)具有更高的精度， 對系統(tǒng)性風(fēng)險的分析可以得出更為科學(xué)的結(jié)論。

（三）金融科技扁平化監(jiān)管的重點(diǎn)內(nèi)容

1.合規(guī)控制與財務(wù)監(jiān)管

首先，監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)確保金融科技符合法律規(guī)范的要求，本文認(rèn)為，由于公共政策目標(biāo)的存在，金融監(jiān)管保留適度的自由裁量權(quán)有客觀必要性，合規(guī)監(jiān)管應(yīng)建立“雙層結(jié)構(gòu)”。在第一層級中，金融監(jiān)管應(yīng)保持對違反以下法律的零容忍：包括反行賄和反腐敗法律法規(guī)，反洗錢、反避稅法律法規(guī)以及國家安全及反恐怖活動的法律規(guī)范。 在第二層級中，監(jiān)管機(jī)關(guān)可以結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況等因素， 在法律、法規(guī)許可的范圍內(nèi)，針對第一層級之外的其他監(jiān)管內(nèi)容自主決定是否以及如何進(jìn)行監(jiān)管干預(yù)。當(dāng)然，第二層級中自由裁量權(quán)的行使需要監(jiān)管規(guī)則的進(jìn)一步細(xì)化。

其次，由于數(shù)據(jù)庫涉及企業(yè)的核心機(jī)密，故而監(jiān)管機(jī)關(guān)與監(jiān)管對象應(yīng)簽署保密協(xié)議。在保密協(xié)議中明確雙方法律權(quán)責(zé)，特別是涉及企業(yè)關(guān)鍵業(yè)務(wù)與客戶信息的監(jiān)管活動，應(yīng)當(dāng)在保密協(xié)議中進(jìn)行具體規(guī)定。 該措施旨在重點(diǎn)保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)及商業(yè)秘密，監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做出保密承諾，并與金融科技企業(yè)約定法律責(zé)任與損害賠償機(jī)制。

最后， 金融科技企業(yè)的財務(wù)監(jiān)管有其特殊性。由于金融科技企業(yè)起步階段投入大，可能無法滿足傳統(tǒng)金融監(jiān)管所要求的財務(wù)及流動性標(biāo)準(zhǔn)，因此有必要結(jié)合金融科技企業(yè)的行業(yè)實(shí)際確定分階段的財務(wù)標(biāo)準(zhǔn)， 在初期階段采取適度寬松的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。具體來講， 對金融科技企業(yè)財務(wù)狀況的可持續(xù)性應(yīng)從多方面考察，包括資本獲得能力、流動性來源、現(xiàn)有權(quán)益和債務(wù)、營收狀況、資產(chǎn)負(fù)債表、現(xiàn)金流、財務(wù)預(yù)期以及擴(kuò)張計劃等。結(jié)合這些標(biāo)準(zhǔn)對金融風(fēng)險進(jìn)行研判，有利于給予初期階段的金融創(chuàng)新以發(fā)育的空間。

2.信息安全與數(shù)據(jù)保護(hù)

在個人信息保護(hù)問題日益凸顯的當(dāng)下，金融信息與數(shù)據(jù)的安全已成為金融安全的重要組成部分，信息與數(shù)據(jù)成為金融科技監(jiān)管的核心內(nèi)容之一，扁平化監(jiān)管理論亦圍繞著緩解信息不對稱問題而展開。扁平化監(jiān)管主張在確保數(shù)據(jù)觸達(dá)的同時，監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注金融科技的信息和數(shù)據(jù)安全，確保消費(fèi)者的數(shù)據(jù)是安全的并且被適當(dāng)?shù)募夹g(shù)保護(hù)和控制。金融科技企業(yè)亦應(yīng)當(dāng)完善金融產(chǎn)品的安全設(shè)計，定期進(jìn)行獨(dú)立安全測試，并由監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行審查和評估。如果金融科技企業(yè)提供的金融服務(wù)有重大變化或合作機(jī)構(gòu)的變更，監(jiān)管機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行持續(xù)性確認(rèn)檢查，以確保變更后的金融服務(wù)仍滿足金融風(fēng)險的控制性要求。此外，在數(shù)據(jù)庫的訪問權(quán)限上，金融科技企業(yè)應(yīng)向監(jiān)管機(jī)關(guān)就公司員工的訪問權(quán)限進(jìn)行備案， 如技術(shù)人員訪問系統(tǒng)和數(shù)據(jù)的權(quán)限，公司高管的訪問權(quán)限等，便于在數(shù)據(jù)泄露時及時止損與追究責(zé)任。

另外，監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確?？蛻粝碛袀€人信息自決權(quán)，這是保障個人權(quán)利的重要要求。數(shù)據(jù)權(quán)利的自主權(quán)包括但不限于知情權(quán)、訪問權(quán)、被遺忘權(quán)、復(fù)制權(quán)、反對權(quán)等①。個人信息自決權(quán)在我國開始受到承認(rèn)，如2019年5月公布的《數(shù)據(jù)安全管理辦法（征求意見稿）》就規(guī)定了針對數(shù)據(jù)的查詢、更正和刪除的規(guī)則，但實(shí)踐中可操作性較差，消費(fèi)者缺乏維權(quán)渠道。本文認(rèn)為，數(shù)據(jù)訪問權(quán)是實(shí)現(xiàn)個人信息自決權(quán)的門戶， 我國應(yīng)重點(diǎn)推動訪問權(quán)的落地，至少保證用戶的知情權(quán)， 并在此基礎(chǔ)上推動數(shù)據(jù)改寫。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，保證消費(fèi)者的個人數(shù)據(jù)權(quán)利，是科技進(jìn)步背景下的必然選擇，監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡早推動落實(shí)對數(shù)據(jù)權(quán)利的保護(hù)。

3.技術(shù)控制與系統(tǒng)復(fù)原能力

扁平化監(jiān)管強(qiáng)調(diào)應(yīng)加強(qiáng)對技術(shù)的監(jiān)管，從金融科技的科技屬性著手， 從源頭上防控金融風(fēng)險。具體來講，首先，金融科技企業(yè)應(yīng)明確技術(shù)發(fā)展路線圖與技術(shù)架構(gòu)。金融科技應(yīng)當(dāng)具有清晰、完備的技術(shù)發(fā)展路線圖，表明未來技術(shù)的發(fā)展方向，陳述路線圖的展開以及技術(shù)應(yīng)用、網(wǎng)絡(luò)防護(hù)等問題。這種技術(shù)發(fā)展路線圖只是作為一種備案程序，以便于監(jiān)管系統(tǒng)評估可能產(chǎn)生的風(fēng)險，有針對性地制定補(bǔ)救措施。其次，向不特定消費(fèi)者發(fā)售的產(chǎn)品在投放市場時，該產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)具備技術(shù)上的穩(wěn)定性和技術(shù)特點(diǎn)的明確性， 以防止大規(guī)模技術(shù)錯誤威脅金融安全。為了實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品的穩(wěn)定性，可以在投放市場之前的測試階段使用監(jiān)管沙箱等方式進(jìn)行準(zhǔn)入監(jiān)管，在特定的真實(shí)市場環(huán)境測試后，滿足穩(wěn)定性和明確性特點(diǎn)的產(chǎn)品方可進(jìn)入市場。

最后，監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)要求金融科技企業(yè)加強(qiáng)系統(tǒng)復(fù)原能力。金融科技的科技屬性使其金融服務(wù)存在技術(shù)風(fēng)險，提供金融服務(wù)的系統(tǒng)一旦中止將破壞諸多關(guān)鍵業(yè)務(wù)，如果業(yè)務(wù)不能在可接受的時間內(nèi)恢復(fù)，將會給消費(fèi)者、合作金融機(jī)構(gòu)帶來巨大損失， 并可能引發(fā)宏觀的金融風(fēng)險。扁平化監(jiān)管要求的系統(tǒng)復(fù)原能力主要包括：恢復(fù)提供線上及線下信息的設(shè)備或系統(tǒng)（系統(tǒng)架構(gòu)復(fù)原）、信息基礎(chǔ)設(shè)施以及盡快恢復(fù)對顧客有基礎(chǔ)意義的業(yè)務(wù)。因此，受監(jiān)管的公司應(yīng)當(dāng)向監(jiān)管機(jī)關(guān)提供損害復(fù)原計劃以及相關(guān)測試結(jié)果，包括風(fēng)險評估、清晰的職能分工、啟動程序、數(shù)據(jù)恢復(fù)計劃等，以便于監(jiān)管機(jī)關(guān)控制可能的金融風(fēng)險并在必要時給予協(xié)助。

（四）金融科技扁平化監(jiān)管的過渡實(shí)現(xiàn)

1.向金融科技扁平化監(jiān)管轉(zhuǎn)變的開啟條件

監(jiān)管方式的改變對行政機(jī)關(guān)與監(jiān)管對象均產(chǎn)生一定的資源耗費(fèi)，而監(jiān)管改革的市場及行政基礎(chǔ)則直接影響改革成本，因此選擇合適的時機(jī)開啟向扁平化監(jiān)管的過渡十分重要。過渡的時機(jī)選擇即過渡所應(yīng)具備的條件問題，本文認(rèn)為，由現(xiàn)行監(jiān)管制度向扁平化監(jiān)管的過渡至少需要滿足三個條件：

第一，我國金融科技產(chǎn)業(yè)在機(jī)構(gòu)數(shù)及營業(yè)額上已具有相當(dāng)數(shù)量的規(guī)模，金融科技已成為深層嵌入金融內(nèi)部的系統(tǒng)重要性板塊，以使針對金融科技的監(jiān)管具有區(qū)分對待的必要。 在金融科技監(jiān)管領(lǐng)域，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)堅持功能監(jiān)管，主張“遵循‘技術(shù)中立原則，堅持按照金融業(yè)務(wù)本質(zhì)實(shí)施監(jiān)管”[11];也有學(xué)者支持對金融科技進(jìn)行有區(qū)分的監(jiān)管創(chuàng)新，認(rèn)為“將所有涉及金融的活動都納入現(xiàn)有的金融監(jiān)管框架之中，這種明顯帶有‘規(guī)制俘獲痕跡的監(jiān)管傾向容易忽視以金融科技為最新代表的金融創(chuàng)新可能給金融業(yè)帶來的技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)方面的正面影響”[6]70。本文認(rèn)為，影響監(jiān)管手段選擇的關(guān)鍵因素是金融科技產(chǎn)業(yè)的規(guī)模及自足性，歸根結(jié)底是一個成本-收益分析的問題， 只有金融科技在規(guī)模及功能上能夠達(dá)到自成一體的程度，有必要針對其特點(diǎn)設(shè)置與之相適應(yīng)的監(jiān)管模式，新監(jiān)管模式建立的成本才能夠得到有效分擔(dān)，才能夠取得惠及金融安全關(guān)鍵領(lǐng)域的監(jiān)管收益。因此，金融科技產(chǎn)業(yè)是否具有相當(dāng)數(shù)量的機(jī)構(gòu)數(shù)、營業(yè)額以及是否能夠獨(dú)立成為系統(tǒng)重要性板塊，是向扁平化監(jiān)管過渡的必要性衡量標(biāo)準(zhǔn)。

第二，我國金融科技相關(guān)企業(yè)的扁平化治理結(jié)構(gòu)①已具有普遍性，自上而下的“管理式”監(jiān)管架構(gòu)已無法與大部分監(jiān)管對象有效對應(yīng)。 許向東等（2017）認(rèn)為，金融機(jī)構(gòu)以“業(yè)務(wù)經(jīng)營下沉，業(yè)務(wù)指導(dǎo)上收”為特點(diǎn)的扁平化監(jiān)管改革，導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)關(guān)在內(nèi)部組織管理、制度設(shè)計等環(huán)節(jié)上無法與之有效對應(yīng)，缺乏有效手段，應(yīng)對變革顯得力不從心[12]。扁平化管理與管理式監(jiān)管的錯配帶來監(jiān)管數(shù)據(jù)難以獲取、“屬地管理” 無法落實(shí)以及缺乏技術(shù)手段等問題，嚴(yán)重限制常規(guī)（尤其是中基層）監(jiān)管工作的開展。因此，當(dāng)監(jiān)管對象的扁平化治理結(jié)構(gòu)逐漸普及，從結(jié)構(gòu)及技術(shù)上實(shí)現(xiàn)與多數(shù)監(jiān)管對象的對應(yīng)，是順應(yīng)金融發(fā)展趨勢，實(shí)現(xiàn)“由非均衡到均衡之演變”的制度回應(yīng)。

第三，監(jiān)管科技的研究與發(fā)展已達(dá)到相對成熟的程度，將其應(yīng)用于真實(shí)市場環(huán)境在法理上沒有障礙，在技術(shù)上能夠?qū)崿F(xiàn)。一方面，監(jiān)管科技的運(yùn)用在法理上仍具有一定爭議，“數(shù)據(jù)源生型” 監(jiān)管趨勢（“digitally-native”regulation）是突破性的改變，法規(guī)能否由機(jī)器執(zhí)行有待得到深刻討論②;另一方面，監(jiān)管科技方興未艾，金融監(jiān)管對數(shù)據(jù)系統(tǒng)的穩(wěn)定性及精確性有著極高的要求，能夠獨(dú)立應(yīng)用于真實(shí)市場環(huán)境是監(jiān)管科技的一項尚未達(dá)到的重要發(fā)展目標(biāo)。因此，對監(jiān)管科技自身的發(fā)展要求是向金融科技扁平化監(jiān)管轉(zhuǎn)變的第三項條件，亦是能力條件。在滿足上述三個條件的情況下，監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)改革舊有的“管理式”監(jiān)管模式，著手將金融科技的監(jiān)管向扁平化監(jiān)管進(jìn)行轉(zhuǎn)化，通過“制度性回應(yīng)”提高監(jiān)管效能，提前預(yù)防與化解金融風(fēng)險，維護(hù)金融安全。

2.金融科技扁平化監(jiān)管的分步實(shí)現(xiàn)

金融科技“扁平化監(jiān)管”是一項系統(tǒng)性工程，由現(xiàn)行金融科技的監(jiān)管方式過渡到扁平化監(jiān)管需要漸次的革新與調(diào)整，應(yīng)給予監(jiān)管主客體雙方適應(yīng)性調(diào)整的時間， 以實(shí)現(xiàn)保證金融安全原則下的順利過渡。本文認(rèn)為，這一過程需要以下三步實(shí)現(xiàn)。

首先， 實(shí)現(xiàn)對金融科技企業(yè)信息流的統(tǒng)一監(jiān)管。信息論的創(chuàng)始人香農(nóng)指出，“信息是用來消除隨機(jī)不定性的東西”， 故信息是開展扁平化監(jiān)管的基礎(chǔ)，金融監(jiān)管必須立足于解決信息不對稱問題。在這一時期，監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)建立數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對金融科技數(shù)據(jù)的直連，此系統(tǒng)無需進(jìn)行智能分析與研判，主要用于信息收集與整合。這種信息系統(tǒng)可以是“網(wǎng)聯(lián)”式的，相關(guān)金融行為必須通過該平臺進(jìn)行處理，以實(shí)現(xiàn)對信息流的監(jiān)管;也可以是“植入”式的，以外部接口的形式接入監(jiān)管客體的相關(guān)數(shù)據(jù)中心，對特定信息進(jìn)行捕獲與匯總，以實(shí)現(xiàn)與企業(yè)的同步觸達(dá)。在獲取金融科技企業(yè)信息流后，對數(shù)據(jù)的收集整理應(yīng)持續(xù)相對較長的一段時間，使監(jiān)管機(jī)關(guān)充分掌握金融科技各子業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并對細(xì)分行業(yè)特點(diǎn)進(jìn)行深入了解。本階段的措施將有效增強(qiáng)監(jiān)管機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)觸達(dá)能力，緩解監(jiān)管中信息貧乏的問題。

其次，建成以自動化與人工智能為特點(diǎn)的監(jiān)管系統(tǒng)?！敖柚鷶?shù)據(jù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)常態(tài)化金融監(jiān)管并進(jìn)行預(yù)警與糾偏”是扁平化監(jiān)管的一個關(guān)鍵目標(biāo)，該數(shù)據(jù)系統(tǒng)亦是實(shí)現(xiàn)扁平化治理與科技治理的重要載體。人工智能可以通過自我學(xué)習(xí)完成“復(fù)雜工作”，最為重要的是對規(guī)則與案例的學(xué)習(xí)。因此，在本階段監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)對既有監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行清理與修改，依據(jù)一定的格式編寫可執(zhí)行的腳本文件;還應(yīng)篩選具有典型意義的監(jiān)管案例并對其進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，錄入計算機(jī)系統(tǒng)中用于自我學(xué)習(xí)。此外，該系統(tǒng)的設(shè)計應(yīng)經(jīng)過嚴(yán)密論證與考慮，在吸收金融科技扁平化監(jiān)管重點(diǎn)內(nèi)容的基礎(chǔ)上進(jìn)行有針對性的設(shè)計。上述措施將提高監(jiān)管機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)分析能力，但是本階段僅為建設(shè)完成數(shù)據(jù)系統(tǒng)本身，投入金融監(jiān)管實(shí)踐還需開展相關(guān)測試與試點(diǎn)工作。

最后，開展“安全空間”下的扁平化監(jiān)管試點(diǎn)?！鞍踩臻g”來源于監(jiān)管沙箱理論，指監(jiān)管在真實(shí)市場環(huán)境下進(jìn)行給定時間與給定空間的測試，還配有防火墻及參與者的補(bǔ)償機(jī)制。在正式適用金融科技的扁平化監(jiān)管之前，應(yīng)由監(jiān)管機(jī)關(guān)選擇特定企業(yè)或業(yè)務(wù)板塊開展一定時期內(nèi)的真實(shí)市場監(jiān)管測試，但在監(jiān)管客體的選擇上應(yīng)注意選取不同業(yè)務(wù)行業(yè)、不同層次、不同規(guī)模的金融科技企業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)以增強(qiáng)測試的廣泛性，并通過賦予資格、減免義務(wù)等形式的法律激勵引導(dǎo)企業(yè)參加。“安全空間”測試有利于增強(qiáng)扁平化監(jiān)管的應(yīng)用性，是推廣監(jiān)管創(chuàng)新的必要環(huán)節(jié)。

3.金融科技扁平化監(jiān)管的（過渡）協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

雖然金融科技扁平化監(jiān)管的主體為中國人民銀行、銀保監(jiān)會及證監(jiān)會多部門共建，但是扁平化監(jiān)管的過渡過程，尤其是數(shù)據(jù)系統(tǒng)的建設(shè)期內(nèi)需要有明確的實(shí)施機(jī)構(gòu)牽頭與總體協(xié)調(diào)。 本文認(rèn)為，由國務(wù)院以意見或決定的形式出臺規(guī)范性文件，建立部際聯(lián)席會議等聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機(jī)制推進(jìn)，并將聯(lián)席會議辦公室設(shè)在中國人民銀行，承擔(dān)聯(lián)席會議日常工作是比較合適的選擇。由于多部門的參與，國務(wù)院的統(tǒng)籌安排有利于從結(jié)構(gòu)上增強(qiáng)扁平化監(jiān)管改革的推進(jìn)力度與速度;而中國人民銀行長期承擔(dān)金融科技的監(jiān)管工作，在金融科技監(jiān)管方面已具有許多有益的實(shí)踐①，并內(nèi)設(shè)科技司“協(xié)調(diào)有關(guān)金融業(yè)科技工作”， 由其承擔(dān)總體協(xié)調(diào)工作是符合效率性原則的理想選擇。在扁平化監(jiān)管的建設(shè)期、過渡期結(jié)束后， 仍可在中國人民銀行保留統(tǒng)籌聯(lián)絡(luò)辦公室，在三部門共建共享的基本框架下牽頭進(jìn)行系統(tǒng)維護(hù)等日常工作。

五、結(jié)語

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心”，“金融活，經(jīng)濟(jì)活;金融穩(wěn)，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)”，“要切實(shí)把維護(hù)金融安全作為治國理政的一件大事”?！氨馄交O(jiān)管”作為事中監(jiān)管、持續(xù)性監(jiān)管，結(jié)合了扁平化治理與科技治理， 兼顧金融風(fēng)險管理和金融創(chuàng)新，有利于實(shí)現(xiàn)“金融活”和“金融穩(wěn)”，是監(jiān)管金融科技的理想方式，也是國際上金融科技發(fā)達(dá)國家的主流改革方向。當(dāng)前金融監(jiān)管的監(jiān)管理念與監(jiān)管手段均與金融科技的發(fā)展不相匹配，引入“扁平化監(jiān)管”理論具有現(xiàn)實(shí)必要性，以緩解信息不對稱，加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)觸達(dá)與分析能力?；诖龠M(jìn)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)信息共享與協(xié)調(diào)的考慮，“扁平化監(jiān)管”不以機(jī)構(gòu)改革為必要，重點(diǎn)在于建立共建共享的信息系統(tǒng)。而“扁平化監(jiān)管”的手段則側(cè)重強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)科技，通過建立信息系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)捕獲與研判。 就具體實(shí)現(xiàn)而言，向“扁平化監(jiān)管”的過渡需要以“三步走”的方式實(shí)現(xiàn)。此外，在實(shí)施“扁平化監(jiān)管”時，監(jiān)管重點(diǎn)內(nèi)容應(yīng)與全球金融科技接軌， 努力加強(qiáng)合規(guī)監(jiān)管與信息、數(shù)據(jù)保護(hù)，通過技術(shù)手段增強(qiáng)監(jiān)管力量與監(jiān)管的有效性，切實(shí)維護(hù)金融安全。

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Institutional Construction of “Flat Supervision” for FinTech

Zhou Zhitian

（Economic Law School， Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract： FinTech has greatly changed the financial industry， so financial supervision urgently needs a new supervision mode to enhance the effectiveness of supervision and maintain financial security. “Flat Supervision” is an innovation in the digital era， which is targeted at FinTech. It is also the result of supervision brought about by the “anti-bureaucracy” of new financial companies under the background of “l(fā)ight finance”. It is a combination of flat governance and technological governance， and it is the mainstream reform direction in the Fin tech developed countries in the world. The implementation of“flat supervision” will change the supervision structure and methods and enhance efficiency. The way to construct the “flat supervision” system is as follows： the setting of regulators should respect the existing supervision framework and improve the supervision efficiency through multi-department sharing and co-construction of information system. Regulatory measures should focus on alleviating the problem of information asymmetry， and use data technology to strengthen data access and data analysis capabilities. Besides， the key contents of financial supervision should be in line with the global frontier FinTech. This includes strengthening compliance supervision and data protection， and preventing risks through technology supervision. Of course， “flat supervision” can not be achieved overnight. It needs to meet certain conditions of the market and administrative basis， and requires a “three-step” way to achieve the transition. During this period， the Peoples Bank of China will play the role of coordinator.

Key words： fin-tech; flat management; data technology; technological governance; financial supervision

（責(zé)任編輯：龍會芳;校對：李丹）

收稿日期：2020-08-06

修回日期：2020-10-01

基金項目：西南政法大學(xué)校級科研創(chuàng)新項目“金融科技視閾下我國金融監(jiān)管的路徑創(chuàng)新研究”（2019XZXS-047）

作者簡介：周之田，男，山東淄博人，研究方向?yàn)榻鹑诜ā?/p>