應(yīng)急管理：中國面臨的挑戰(zhàn)

劉建

[摘要]通過對(duì)中國突發(fā)事件的文獻(xiàn)回顧，系統(tǒng)地闡述目前我國突發(fā)事件面臨的挑戰(zhàn)，并以重大突發(fā)事件Y市Z縣的煤礦事故為實(shí)證研究對(duì)象，來說明突發(fā)事件的常態(tài)性以及應(yīng)急管理體系建設(shè)的必要性。最后，在解析我國現(xiàn)有的應(yīng)急管理理念和系統(tǒng)設(shè)置的現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，結(jié)合發(fā)達(dá)國家的應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)提出建立我國應(yīng)急管理體系的政策建議，實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件治理能力的大跨越。

[關(guān)鍵詞]突發(fā)事件;應(yīng)急管理;政策建議

[中圖分類號(hào)]D631.43

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 引言

黨的十九大報(bào)告指出，樹立安全生產(chǎn)的發(fā)展理念，健全公共安全體系，完善安全生產(chǎn)責(zé)任制，堅(jiān)決遏制重特大事故，提升防災(zāi)減災(zāi)能力。近年來，一系列重大災(zāi)難類突發(fā)事件頻繁發(fā)生，生產(chǎn)安全面臨巨大挑戰(zhàn)，給群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全帶來極大威脅，造成嚴(yán)重的社會(huì)影響，引起各級(jí)政府的高度重視。事故災(zāi)難是與人的生產(chǎn)生活活動(dòng)相關(guān)，相較于自然災(zāi)害更易把控，而事故災(zāi)難的頻繁發(fā)生，暴露出應(yīng)急管理的深層體制性問題，需要對(duì)事故背后的深層原因進(jìn)行挖掘，倒逼政府改革。本文選取Y市Z縣煤與瓦斯重大突發(fā)事故為案例，針對(duì)Y市中小型煤窯已經(jīng)關(guān)閉，大型煤礦的開采已經(jīng)實(shí)現(xiàn)智能化、自動(dòng)化的監(jiān)管前提下，還會(huì)發(fā)生此類煤礦事故?；诖?，本文主要探討幾個(gè)問題：結(jié)合具體案例來探討重大災(zāi)難類事件應(yīng)急管理面臨的挑戰(zhàn)？存在何種困境？通過案例反思來優(yōu)化應(yīng)急管理的整合路徑，提升應(yīng)急管理體系水平及現(xiàn)代化。

2 文獻(xiàn)回顧

一般認(rèn)為，首次將“危機(jī)”作為一個(gè)學(xué)術(shù)概念引入研究領(lǐng)域的是美國學(xué)者赫爾曼（Charles Hermann），他將危及界定為“一種情景：1.威脅到?jīng)Q策主題的最高目標(biāo);2.在情景改觀之前有限的反應(yīng)時(shí)間;3.發(fā)生出乎決策主體意料的事件”荷蘭學(xué)者羅森塔爾（Uriel Rosenthal）將危機(jī)重新界定為“一種對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)和核心價(jià)值規(guī)范所造成的嚴(yán)重威脅，在這種狀態(tài)下，由于高度的不確定性和時(shí)間壓力，需要作出關(guān)鍵性決策?！彪S后，大量的學(xué)者關(guān)注的是危機(jī)及其管理的完整過程，如奧古斯丁（Norman R.Augustine）的應(yīng)急管理六階段論——危機(jī)防范、危機(jī)預(yù)備、危機(jī)確認(rèn)、危機(jī)控制、危機(jī)解決、學(xué)習(xí);希斯（Robert Heath）的應(yīng)急管理“4R”模型——縮減、預(yù)備、反應(yīng)、恢復(fù)。

學(xué)者劉霞等以2003年“非典”事件為起點(diǎn)，認(rèn)為“一案三制”作為我國突發(fā)事件應(yīng)急管理建設(shè)的基本框架，還存在很多需要改進(jìn)的地方。學(xué)者閃淳昌等，梳理美國應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)的發(fā)展過程，認(rèn)為突發(fā)事件的應(yīng)急力量不能僅局限于政府部門，還要考慮將非政府組織、民營企業(yè)納入其中。強(qiáng)調(diào)整合政府資源、社會(huì)資源及協(xié)調(diào)各方行動(dòng)。學(xué)者張海波等認(rèn)為危機(jī)由“單一”轉(zhuǎn)向“復(fù)合”趨勢(shì)，管理不再局限于“線條式”，目前針對(duì)單一災(zāi)種的管理框架并不能滿足現(xiàn)實(shí)需要，缺乏全災(zāi)種規(guī)劃。

3 Y市Z縣煤礦事故案例分析

3.1 事故概述

不久前，Y市Z縣發(fā)生煤與瓦斯重大突發(fā)事故。接報(bào)后，應(yīng)急管理部領(lǐng)導(dǎo)第一時(shí)間到部指揮中心調(diào)度指導(dǎo)救援工作，視頻連線該省應(yīng)急管理廳、省煤礦安全監(jiān)察局和省消防。隨后，省應(yīng)急廳領(lǐng)導(dǎo)立即與現(xiàn)場(chǎng)指揮部聯(lián)線，調(diào)度事故詳情，對(duì)應(yīng)急響應(yīng)和事故救援工作進(jìn)一步部署。

按照上級(jí)指示，省政府和省應(yīng)急管理廳、煤監(jiān)局、能源局、公安廳、衛(wèi)健委等單位負(fù)責(zé)人趕赴現(xiàn)場(chǎng);Y市礦山救護(hù)隊(duì)及周邊縣市單位攜救援車輛、指揮車及相關(guān)救援裝備趕赴現(xiàn)場(chǎng)，當(dāng)?shù)叵谰仍?duì)伍出動(dòng)多人及救援車輛，并已抵達(dá)現(xiàn)場(chǎng)開展救援。經(jīng)初步核實(shí)，死亡十余人，仍有幾人被困。

3.2 事故案例分析

相關(guān)資料顯示，Y市Z縣煤礦此前因無照生產(chǎn)經(jīng)營原煤，被沒收違法所得，應(yīng)急管理部公布的“黑名單”中就有該煤礦，省煤監(jiān)局下屬分局曾到煤礦進(jìn)行節(jié)前安全巡查，查出隱患7條，其煤礦生產(chǎn)失信行為包括檢查中發(fā)現(xiàn)該礦井下存在隱蔽工作面、采用臨時(shí)密閉逃避監(jiān)管，通風(fēng)系統(tǒng)不完善等問題。

3.3 反思總結(jié)

繼Y市Z縣煤礦事故后，該省召開全省安全生產(chǎn)工作電視電話會(huì)議，會(huì)議強(qiáng)調(diào)要牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)決扛起安全生產(chǎn)重大責(zé)任，切實(shí)加強(qiáng)各行業(yè)各領(lǐng)域安全生產(chǎn)，維護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，營造安全穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。

會(huì)后，省安委辦下發(fā)《關(guān)于深刻吸取Y市Z縣重大煤與瓦斯突出事故教訓(xùn)扎實(shí)抓好集中整治和大排查大整治大演練活動(dòng)堅(jiān)決防范重特大事故發(fā)生的通知》，要求各地區(qū)、各部門逐一對(duì)照，遵照?qǐng)?zhí)行，不給非法違法行為任何生存的土壤和空間，嚴(yán)防非法違法生產(chǎn)經(jīng)營行為釀成重特大事故，切實(shí)維護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。

4 中國應(yīng)急管理現(xiàn)狀分析

為有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件給群眾的生命財(cái)產(chǎn)、政府的事務(wù)活動(dòng)和社會(huì)的基本秩序造成的危害，世界各國都采取了相應(yīng)的措施和對(duì)策來應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，而目前我國在舊有體制下成長(zhǎng)的應(yīng)急管理模式存在不少難題，在解決突發(fā)事件時(shí)常常捉襟見肘。

4.1 中國應(yīng)急管理的立法現(xiàn)狀

關(guān)于各種突發(fā)事件的有效應(yīng)對(duì)，世界各國首先開展的工作就是制定相關(guān)法律規(guī)范，明確政府在處理突發(fā)事件中的職權(quán)和職責(zé)，確定依法對(duì)抗緊急狀態(tài)和突發(fā)情境的法治原則。如土耳其、加拿大制定了對(duì)付各種公共緊急狀態(tài)的統(tǒng)一的《緊急狀態(tài)法》;美國則成立了聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署，該機(jī)構(gòu)的職責(zé)是處理各種緊急事務(wù)。而我國對(duì)突發(fā)事件的對(duì)抗手段比較分散。從立法角度來看，我國先后制定了《傳染病防治法》《防洪法》和《消防法》等專門性法律，不過這些法律具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，部門各自為戰(zhàn)，在突發(fā)事件的應(yīng)急處置上存在溝通、協(xié)調(diào)整合等多方面的難題。

4.2 應(yīng)急管理的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

發(fā)達(dá)國家根據(jù)所處的社會(huì)大環(huán)境，建立健全適應(yīng)本國國情的安全決策機(jī)制和危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制，囊括了減緩、準(zhǔn)備、處置與恢復(fù)全過程，而政府在人財(cái)物的保障上也給予優(yōu)先支持。我國在國家層面的實(shí)際運(yùn)作中，仍缺乏調(diào)動(dòng)各方資源的應(yīng)急管理綜合樞紐和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，尚未建立起處理跨地區(qū)跨部門跨行業(yè)的協(xié)調(diào)機(jī)制，一旦需要?jiǎng)佑酶鞣劫Y源的重大突發(fā)事件爆發(fā)，或是多種突發(fā)事件并發(fā)，可能會(huì)使政府在處理危機(jī)中不能很好地加以協(xié)調(diào)解決，從而嚴(yán)重地影響政府處理緊急事務(wù)的效率。同時(shí)，突發(fā)事件的決策主要由相應(yīng)的行政領(lǐng)導(dǎo)決策，往往存在地區(qū)主義、形式主義的問題，遲報(bào)、漏報(bào)、甚至瞞報(bào)緊急重大事件的情形比較常見。

4.3 應(yīng)急管理的社會(huì)應(yīng)對(duì)能力

突發(fā)事件是對(duì)一國社會(huì)應(yīng)對(duì)能力的綜合考量。美國在“9·11”事件中表現(xiàn)出的內(nèi)在有序和恢復(fù)能力，不僅僅來源于其法治化程度，也取決于政府對(duì)全民危機(jī)教育的重視。在美國，有關(guān)于突發(fā)事件應(yīng)急管理的課程，并且迅速成為一門新的學(xué)科得到重視。反觀中國，我國的公民安全教育體系、公務(wù)人員的培訓(xùn)系統(tǒng)、危機(jī)意識(shí)和實(shí)際應(yīng)對(duì)能力的訓(xùn)練十分匱乏，即使有也只是模擬演練，不夠貼近災(zāi)害發(fā)生的真實(shí)情況，更無從談及突發(fā)事件狀態(tài)下的心理疏導(dǎo)、法律救助和心理援助。

4.4 應(yīng)急管理的信息披露機(jī)制

突發(fā)事件所涉及的公共信息應(yīng)該第一時(shí)間公開、透明地披露，降低公眾獲取信息的成本，穩(wěn)定公眾的信心，避免產(chǎn)生社會(huì)恐慌，引起社會(huì)動(dòng)蕩。隨著全球化和信息多元化的演變，讓政府對(duì)信息來源渠道的控制減弱，群眾也能隨時(shí)隨地掌握突發(fā)事件發(fā)展演變的歷史邏輯。然而，由于受到我國的行政體制約束，導(dǎo)致有些災(zāi)害發(fā)生地的政府為自己開脫責(zé)任和逃避法律制裁，阻撓媒體公正介入事件報(bào)道，不讓公眾了解危機(jī)事件真相。此外，在危機(jī)事件的報(bào)道中部分媒體出于對(duì)商業(yè)利益的追逐，人為制造熱點(diǎn)、炒作新聞，增加閱讀量與點(diǎn)擊量，以此來博取公眾眼球。

5 中國亟待建立現(xiàn)代應(yīng)急管理體系

備豫不虞，為國常道。加強(qiáng)現(xiàn)代應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)，既是一項(xiàng)緊迫工作，又是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。一個(gè)國家現(xiàn)代應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化與否，直接決定了這個(gè)國家應(yīng)付各種突發(fā)事件的結(jié)果和效率。

5.1 建立健全法律制度，使法律條文明細(xì)化翔實(shí)化

出臺(tái)針對(duì)跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的突發(fā)事件的專門法律，嚴(yán)格制定政府在突發(fā)事件中的職權(quán)和責(zé)任，并賦予應(yīng)急管理部一定的自由裁量權(quán)，法律條文的制定要科學(xué)合理、可操作、可執(zhí)行，在廣泛匯聚民智的基礎(chǔ)上作出的。進(jìn)一步深化應(yīng)急管理部門機(jī)構(gòu)改革，簡(jiǎn)政放權(quán)，梳理功能重疊職能交叉的部門，有重特大突發(fā)事件及時(shí)向中央成立的應(yīng)急管理委員會(huì)報(bào)告，應(yīng)急管理部在應(yīng)急管理委員會(huì)指導(dǎo)下開展工作，其辦公室設(shè)在應(yīng)急管理部。

5.2 完善應(yīng)急管理體制機(jī)制建設(shè)

在現(xiàn)有“一案三制”和國家應(yīng)急管理部門的基礎(chǔ)上，設(shè)立由中央和各級(jí)黨政部門組成的應(yīng)急管理委員會(huì)，平時(shí)負(fù)責(zé)制定應(yīng)急管理重大政策，領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)防范、應(yīng)急管理體制機(jī)制和能力建設(shè)等工作;重特大災(zāi)害事件發(fā)生后，轉(zhuǎn)化為應(yīng)急指揮部，組織應(yīng)急處置工作，從而保證政令暢通、協(xié)調(diào)有力、指揮高效。同時(shí)，要給地方政府在應(yīng)急管理體系設(shè)計(jì)方面留出充分的創(chuàng)新空間，加強(qiáng)地方應(yīng)急管理能力建設(shè)，提高應(yīng)急處置的能力和現(xiàn)代化。

5.3 開展應(yīng)急管理宣傳教育，增強(qiáng)社會(huì)應(yīng)對(duì)能力

必須重視全民的應(yīng)急管理教育，一方面盡快開展包括黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理能力的提高、專業(yè)應(yīng)急管理隊(duì)伍的建設(shè)、應(yīng)急儲(chǔ)備物資體系的優(yōu)化等;同時(shí)對(duì)普通民眾開展危機(jī)應(yīng)對(duì)教育，了解各種災(zāi)難發(fā)生的科學(xué)過程，對(duì)突發(fā)事件預(yù)警預(yù)防、處置、恢復(fù)等過程開展教育，并掌握一定自我保護(hù)的方法，增強(qiáng)自救和互救能力。

5.4 深化突發(fā)事件新聞報(bào)道改革

當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，政府部門對(duì)事故的報(bào)道可以及時(shí)讓民眾了解事實(shí)真相、救援情況、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，營造社會(huì)正能量。深化重特大事件新聞報(bào)道改革，進(jìn)行重特大突發(fā)事件的每日新聞發(fā)布會(huì)，回答記者提問，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，介紹最新進(jìn)展和取得成就及下一步工作重點(diǎn)，或有最新情況及時(shí)通過電視直播、廣播、官方網(wǎng)站向公眾發(fā)布，讓政府的應(yīng)急處置公開化、程序化、透明化，擴(kuò)大公民的政治參與。此外，培養(yǎng)建立一批忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)男侣劰ぷ髡?，讓他們?dú)立于政府，為社會(huì)發(fā)聲，做新時(shí)代的麥克風(fēng)。

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