PPP模式下項(xiàng)目管理存在的問題及對(duì)策探討

張亞群

(中交疏浚（集團(tuán)）股份有限公司，北京 100013）

1 PPP模式下項(xiàng)目管理存在的風(fēng)險(xiǎn)問題

1.1 法律變更風(fēng)險(xiǎn)

法律變更風(fēng)險(xiǎn)主要是指由于國(guó)家法律、地方法規(guī)、部門制度等導(dǎo)致項(xiàng)目的合法性、實(shí)施范圍、回報(bào)機(jī)制、合同協(xié)議的可實(shí)施性等關(guān)鍵因素發(fā)生變化，從而影響PPP項(xiàng)目的正常開展。

1.2 投資風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目屬于大型項(xiàng)目，所投入的資金極為龐大，如果在項(xiàng)目投資開發(fā)中，未制定科學(xué)合理的投資方案，沒有對(duì)資金進(jìn)行合理規(guī)劃與有力的監(jiān)督，后期很容易誘發(fā)項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)，一旦PPP項(xiàng)目陷入投資風(fēng)險(xiǎn)，必然會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目被迫中止。

1.3 融資風(fēng)險(xiǎn)

融資風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目無法在合作協(xié)議規(guī)定的期限內(nèi)落實(shí)融資，包括金融市場(chǎng)融資政策不健全、融資工具單一所引起的風(fēng)險(xiǎn)，其中最主要的表現(xiàn)形式是資金籌措困難。PPP項(xiàng)目的一個(gè)特點(diǎn)就是招標(biāo)階段選定中標(biāo)社會(huì)資本之后，政府與中標(biāo)社會(huì)資本先草簽特許權(quán)協(xié)議，中標(biāo)社會(huì)資本要憑草簽的特許權(quán)協(xié)議在規(guī)定的融資期限內(nèi)完成融資，然后，特許權(quán)協(xié)議才能正式生效。

2 解決對(duì)策

2.1 做好風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別工作

要做好PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別工作是控制風(fēng)險(xiǎn)的首要措施，準(zhǔn)備判斷潛存的風(fēng)險(xiǎn)和影響程度，結(jié)合判斷結(jié)果制定最為科學(xué)有效的解決對(duì)策。如筆者公司實(shí)施的各類PPP項(xiàng)目，在進(jìn)行投標(biāo)之前，由公司法律部門出具由總法律顧問簽署的法律意見書，針對(duì)具體的法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行提示與防范措施；對(duì)于個(gè)別交易結(jié)構(gòu)與交易模式較為復(fù)雜的PPP項(xiàng)目，可直接委托律師事務(wù)所進(jìn)行專項(xiàng)法律風(fēng)險(xiǎn)分析，將法律風(fēng)險(xiǎn)影響降至最低限度。

應(yīng)注意加強(qiáng)PPP項(xiàng)目各階段的管控力度。在項(xiàng)目識(shí)別階段，應(yīng)著重對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行需求分析，確定項(xiàng)目建設(shè)的規(guī)模、投資總額、實(shí)施進(jìn)度以及提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)等基本經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)。PPP項(xiàng)目的標(biāo)的、數(shù)量和質(zhì)量、合同金額等內(nèi)容在此階段已基本明確。在完善PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的準(zhǔn)備階段中，需要細(xì)化項(xiàng)目概況、回報(bào)機(jī)制、支付方式、風(fēng)險(xiǎn)分配、運(yùn)作方式、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)、采購(gòu)方式等工作，準(zhǔn)確把握PPP項(xiàng)目的主要核心條款。

2.2 規(guī)范PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)流程

規(guī)范PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)流程，必須合理分配施工企業(yè)、投資財(cái)團(tuán)、外部資源管理組織、設(shè)計(jì)組織、業(yè)主和監(jiān)理企業(yè)的任務(wù)。施工企業(yè)應(yīng)依次做好項(xiàng)目啟動(dòng)與合同交底工作、資料收集工作、提供科學(xué)合理的商務(wù)意見、根據(jù)外部條件總結(jié)招采方案并提出深化意見、提出項(xiàng)目需求、根據(jù)初設(shè)方案提出專業(yè)意見、整合所有資料、編制項(xiàng)目策劃書、做好項(xiàng)目實(shí)施推演工作、量化施工圖紙?jiān)O(shè)計(jì)工作、將所有關(guān)于設(shè)計(jì)的意見反饋給設(shè)計(jì)組織。如筆者公司實(shí)施的阜陽市城區(qū)水系綜合整治（含黑臭水體治理）PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目采用“PPP+DBFOT”模式，聯(lián)合體成員之一滿足工程實(shí)施的設(shè)計(jì)資質(zhì)要求，項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)已批復(fù)；項(xiàng)目中標(biāo)后聯(lián)合體成員深入探勘現(xiàn)場(chǎng)、搜集相關(guān)資料，多次與政府方住建、規(guī)劃、水利、環(huán)保等部門交流溝通，深化初步設(shè)計(jì)，最終完成施工圖設(shè)計(jì)。

2.3 構(gòu)建PPP項(xiàng)目群信息集成管理模型

注重構(gòu)建PPP項(xiàng)目群信息集成管理模型是PPP項(xiàng)目管理工作的重點(diǎn)，將所有重要信息收集到模型之中，做好模型的分層設(shè)置工作。一般來講，模型核心是信息化技術(shù)，核心外層（由內(nèi)到外模型第一層）是項(xiàng)目成本、3D幾何信息、計(jì)劃進(jìn)度、工程量清單、質(zhì)量信息、人力安排、材料采購(gòu)，第二層是項(xiàng)目立項(xiàng)、策劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目啟動(dòng)、組織、實(shí)施、評(píng)估、解散，第一層是PPP總項(xiàng)目群、項(xiàng)目群和子項(xiàng)目群以及單個(gè)項(xiàng)目。

其次，構(gòu)建PPP項(xiàng)目群信息集成管理模型，完善項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案，必須確保項(xiàng)目信息的完整性、一致性和共享性。所謂項(xiàng)目信息的完整性是指要將所有項(xiàng)目信息和工程邏輯關(guān)系納入模型之中；信息一致性是指將信息采集、信息篩選、信息提煉和信息輸出建立統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，完善信息源頭管控，確保信息采集與輸出的一致性；信息共享性則需要做到不同專業(yè)、不同領(lǐng)域、不同體系和不同系統(tǒng)之間進(jìn)行信息交流，達(dá)到共享目的。

再次，要發(fā)揮PPP項(xiàng)目群信息管理平臺(tái)的指導(dǎo)作用，將項(xiàng)目施工圖紙、施工進(jìn)度、項(xiàng)目投資成本、項(xiàng)目施工質(zhì)量、項(xiàng)目作業(yè)清單、項(xiàng)目人力資源需求、施工材料采購(gòu)等多種互相影響的項(xiàng)目產(chǎn)品要素納入信息管理平臺(tái)系統(tǒng)中，同時(shí)，對(duì)所有要素進(jìn)行全盤統(tǒng)籌分析，做好全局優(yōu)化，最終達(dá)到項(xiàng)目產(chǎn)品信息的有效承繼。從辯證角度來看，PPP項(xiàng)目的全壽命過程信息集成包含了兩個(gè)層次，第一層是指PPP項(xiàng)目群的全過程壽命信息集成管理，該項(xiàng)管理包括項(xiàng)目群的啟動(dòng)、組織、建設(shè)實(shí)施、項(xiàng)目評(píng)估和竣工等五個(gè)階段；第二層則是指單個(gè)項(xiàng)目的全過程壽命信息集成管理，這一階段包括項(xiàng)目立項(xiàng)、勘察設(shè)計(jì)、建造施工、運(yùn)營(yíng)維護(hù)和后評(píng)價(jià)等工作。通過信息共享來打通各管理體系之間的溝通路徑，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目信息的集成管理，最后優(yōu)化信息溝通機(jī)制，提高PPP項(xiàng)目組織管理水平。

2.4 加強(qiáng)PPP項(xiàng)目合同管理

控制PPP項(xiàng)目開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，完善PPP項(xiàng)目管理方式,必須合法合規(guī)簽訂項(xiàng)目實(shí)施合同，合理劃分政府方與中標(biāo)社會(huì)資本之間的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)范圍，明確雙方的權(quán)責(zé)，確保雙方能夠依據(jù)合同條款合理維護(hù)權(quán)利，切實(shí)履行義務(wù)，使PPP項(xiàng)目能夠順利完成。筆者公司將PPP項(xiàng)目分為四大類，分別是：傳統(tǒng)領(lǐng)域業(yè)務(wù)，如疏浚吹填、浚前浚后；新興領(lǐng)域業(yè)務(wù)，如城市綜合開發(fā)；開拓領(lǐng)域，如流域綜合治理、海洋產(chǎn)業(yè)；其他項(xiàng)目，如符合公司戰(zhàn)略方向的投資項(xiàng)目。針對(duì)此四類業(yè)務(wù)特點(diǎn)，結(jié)合具體實(shí)施項(xiàng)目情況，將政府與合作各方的權(quán)責(zé)利在合同中進(jìn)行全面約定，即保障自身合理的利益，又能規(guī)避不必要的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)對(duì)各履約主體進(jìn)行約束，最終保障項(xiàng)目能夠順利實(shí)施。

2.5 做好PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管工作

做好PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管工作，必須健全PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)金融監(jiān)督管理制度，全面實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理實(shí)時(shí)監(jiān)督，積極落實(shí)相應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督職責(zé)。項(xiàng)目財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作管理過程中，首先要保證財(cái)務(wù)信息真實(shí)有效。其次，在進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督管理工作時(shí)，應(yīng)保證財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的透明化管理。對(duì)于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算審計(jì)結(jié)果應(yīng)及時(shí)的公布，引導(dǎo)更多的人員進(jìn)行工作監(jiān)督。另外，在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，不僅要對(duì)工程安全質(zhì)量和管理周期進(jìn)行監(jiān)督，還要對(duì)于資金進(jìn)行嚴(yán)格的管控。在資金監(jiān)督管控過程中，對(duì)于出現(xiàn)的問題要及時(shí)有效的進(jìn)行糾正和解決。

2.6 規(guī)避PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)

規(guī)避PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)，必須制定科學(xué)合理的投資方案，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)的作用，科學(xué)控制PPP項(xiàng)目投資成本，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)成本管理模式，科學(xué)制定PPP項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)成本，而且，在制定標(biāo)準(zhǔn)成本的過程中應(yīng)注意從PPP項(xiàng)目生產(chǎn)組織、成本管理、人力管理、技術(shù)管理和質(zhì)量管理等多個(gè)方面入手，及時(shí)修復(fù)管理缺陷，將成本控制貫穿于整個(gè)財(cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)核算活動(dòng)中，這樣方能有效節(jié)約成本資源。同時(shí)，企業(yè)應(yīng)注意加強(qiáng)成本考核工作，并將該項(xiàng)考核工作與組織戰(zhàn)略規(guī)劃考核相結(jié)合，從而推動(dòng)PPP項(xiàng)目管理戰(zhàn)略的良好升級(jí)，全面提升PPP項(xiàng)目投資管理水平，將項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)降到最低。

3 結(jié)語

綜上所述，全面做好PPP項(xiàng)目管理工作，提高項(xiàng)目利潤(rùn)，首先要做好風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別工作，準(zhǔn)備判斷潛存的風(fēng)險(xiǎn)和影響程度，結(jié)合判斷結(jié)果制定最為科學(xué)有效的解決對(duì)策。其次，須合理分配施工企業(yè)、投資財(cái)團(tuán)、外部資源管理組織、設(shè)計(jì)組織、業(yè)主和監(jiān)理企業(yè)的任務(wù)，規(guī)范項(xiàng)目設(shè)計(jì)流程。再次，應(yīng)注重構(gòu)建PPP項(xiàng)目群信息集成管理模型，做好項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)督管理工作，健全PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)監(jiān)督管理制度，全面實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管控實(shí)時(shí)監(jiān)督，積極落實(shí)相應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督職責(zé)。另外，應(yīng)制定科學(xué)合理的項(xiàng)目投資方案，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)的作用，科學(xué)控制PPP項(xiàng)目投資成本，科學(xué)制定PPP項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)成本管理系統(tǒng)以規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)。