城市治理中空間正義原則與對策

張寧靜 杜文武 盧泰行 劉培強(qiáng) 尹政麟

[提要] 縱觀當(dāng)下整體城市發(fā)展趨勢、城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化過程以及城市發(fā)展進(jìn)程中的治理脈絡(luò)，城市的整體發(fā)展與整體趨勢是一個(gè)在治理中不斷優(yōu)化進(jìn)而達(dá)到新時(shí)代城市發(fā)展?jié)M足人民對美好生活需要的過程，而隨著多方面因素的綜合作用，城市治理展現(xiàn)出諸多空間非正義的現(xiàn)象。因此，為達(dá)到人民對美好生活的需要而實(shí)現(xiàn)城市治理呈現(xiàn)良性發(fā)展，以城市發(fā)展空間正義的視角審視城市治理進(jìn)而尋求城市治理的可行性原則與對策，顯得格外重要。

關(guān)鍵詞：城市治理;空間正義;城市化;差異性

基金項(xiàng)目：本文系江蘇省2018年度高等學(xué)校大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練項(xiàng)目省級一般項(xiàng)目：“淮安城市治理的指導(dǎo)原則與對策研究——一種基于空間正義視角的考察”（編號(hào)：201810323037Y）階段性成果

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2020年7月21日

城市化進(jìn)程的加快，不但是社會(huì)進(jìn)步的重要表現(xiàn)，同時(shí)它也是諸多可控與不可控因素多角度多重性影響的產(chǎn)物?？傮w而言，城市發(fā)展是一個(gè)不斷治理力求不斷優(yōu)化的歷程?？臻g正義，作為一個(gè)發(fā)展的理念，是內(nèi)蘊(yùn)于城市治理中的。當(dāng)下城市治理展現(xiàn)出空間非正義的現(xiàn)象，因此為達(dá)到人民對美好生活的需要，必須實(shí)現(xiàn)城市治理良性發(fā)展。

一、城市治理中空間正義缺失主要表現(xiàn)

從當(dāng)下看來，城市治理中非正義現(xiàn)象與挑戰(zhàn)也是不容忽視，這些非正義現(xiàn)象主要包括城市治理建構(gòu)主體正義價(jià)值觀缺失，城市治理客體所受結(jié)果的正義缺失以及城市治理過程中建構(gòu)策略與路徑的正義缺失。

（一）從城市治理建構(gòu)主體來看。由于城市處于某一特定空間范圍內(nèi)，立足一定優(yōu)勢與特色空間范圍內(nèi)的城市發(fā)展方向，需要城市治理的決策者立足于一定視角，予以全局考慮，進(jìn)而尋求發(fā)展方向滿足城市化的良性目標(biāo);另外，處于一定范圍內(nèi)的城市擁有特定資源分布，而如何使得資源合理恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用與重新布局從而變得格外重要，因?yàn)檫@對于資源的享有者來說，是自我價(jià)值與美好生活需要的重要標(biāo)準(zhǔn)。但是，對于一個(gè)城市的發(fā)展目標(biāo)來說，很大程度上取決于城市治理的決策，也就是政府對于發(fā)展目標(biāo)的規(guī)劃的恰當(dāng)性以及政府公共政策因價(jià)值導(dǎo)向所引起的合理性。就這一點(diǎn)來說，它需要的是對于現(xiàn)實(shí)性問題的把握以及對未來不可控性結(jié)果的預(yù)見，更重要的是對人民利益的深切尊重與滿足。

（二）從城市化建構(gòu)治理過程中的策略與路徑來看。城市建構(gòu)的治理過程中應(yīng)當(dāng)重視人民利益至上、推行多重路徑協(xié)調(diào)推進(jìn)的策略。對于第一點(diǎn)來說，從城市化的起始緣由看來，人的實(shí)踐帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展使得資源利用得以普遍化，進(jìn)而個(gè)體對于社會(huì)發(fā)展過程中的需求增強(qiáng)而逐步推動(dòng)城市化進(jìn)程的出現(xiàn)與加快。因此，城市化終究而言是人的城市化，人推動(dòng)城市化，人助力城市化，進(jìn)而優(yōu)化城市化，個(gè)體的人公平地享有城市化的結(jié)果是城市化的終極目標(biāo)。因此，在城市治理過程中，應(yīng)當(dāng)始終貫徹將人的需求與滿足放置于首要地位的實(shí)施策略。此外，在城市治理過程中，由于政策主觀性較強(qiáng)，在不可預(yù)測的不可控因素的作用下，城市治理應(yīng)當(dāng)立足多種視角的展望，以滿足人民對美好生活的需要為目標(biāo)，尋求多元化、多途徑的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過多重路徑的共同發(fā)展與保障從而促使城市化更為優(yōu)化。

（三）從城市化客體所享有的城市化結(jié)果來看。隨著“舊城改造”、“城市更新”、“城市擴(kuò)展”等運(yùn)動(dòng)的大規(guī)模展開，我國城市化和城市發(fā)展中的空間正義缺失問題日趨凸顯。而這些空間正義的缺失在現(xiàn)實(shí)中的具體表現(xiàn)就是城市環(huán)境中的個(gè)體所享有的城市資源分布的不公。在快速城市化的今天，在大量城郊鄉(xiāng)村空間被城市吞并，成為新城區(qū)的過程中，也出現(xiàn)了許多不當(dāng)?shù)某鞘新蝇F(xiàn)象，中心城市對邊緣鄉(xiāng)村空間形成嚴(yán)重的擠壓。有些郊區(qū)失地農(nóng)民在被城市化的過程中，一方面失去了原有的空間權(quán)利;另一方面又無法真正融入城市空間，從而游離在鄉(xiāng)村與城市之間，掙扎于焦慮與迷惘的身份危機(jī)中。

二、城市治理中的空間正義性原則

（一）“支出”與“產(chǎn)出”相匹配原則。在《正義、自然和差異地理學(xué)》一書中，哈維認(rèn)為“公正的地理差異的公正的生產(chǎn)”是空間正義探討的焦點(diǎn)問題。在以優(yōu)化和良性發(fā)展為目標(biāo)的城市治理過程中，治理過程既是一個(gè)“支出”過程，同時(shí)也是一個(gè)“產(chǎn)出”過程。所謂“支出”，一方面是城市治理中資源的消耗、人力物力的利用，以及因城市化發(fā)展問題而產(chǎn)生的智囊決策的產(chǎn)生等等，正是這諸多的治理“支出”促使當(dāng)下的城市化進(jìn)程突飛猛進(jìn)。但與此同時(shí)，這一切的“支出”是否滿足了城市化進(jìn)程的目標(biāo)，城市化所帶來的福利是否滿足了城市需求，這種滿足了的需求的“產(chǎn)出”是否與“支出”相匹配，又是否與人們切實(shí)需求相符合、與人民對于美好生活的需要相切合，這才是城市化進(jìn)程的終極目標(biāo)和價(jià)值所在。而堅(jiān)持“支出”與“產(chǎn)出”相匹配的原則正是追求城市優(yōu)化的一大特色。

（二）城市空間治理可塑性原則。當(dāng)城市化進(jìn)程在量上得以迅速發(fā)展，但質(zhì)的優(yōu)化需要恰當(dāng)?shù)闹卫硎侄蝸磉M(jìn)行，而恰當(dāng)?shù)闹卫硎侄蝿t是綜合多種因素的共同結(jié)果。因此，受到各方面不同因素的影響的城市治理隨著社會(huì)條件的變化不可避免地在一定程度或某些方面上具有不恰當(dāng)性。因此，為了使城市治理過程中對不可控性因素所造成結(jié)果的合理解決與協(xié)調(diào)，在城市治理過程中應(yīng)當(dāng)使治理政策的具體實(shí)施更具可塑性，使得在不同情況下能夠便于加以協(xié)調(diào)，從而避免因其他因素的擾亂而造成城市治理的惡性循環(huán)。這種可塑性既是對具體治理措施外部環(huán)境的把控，也是對措施與環(huán)境的協(xié)調(diào)性的深化認(rèn)知。

（三）城市治理一般性與差異化原則。毛澤東在《矛盾論》中有兩段著名的論述，即：“矛盾的普遍性或絕對性這個(gè)問題有兩方面的意義。其一是說，矛盾存在于一切事物的發(fā)展過程中;其二是說，每一事物的發(fā)展過程中存在著自始至終的矛盾運(yùn)動(dòng)”;“矛盾的普遍性和矛盾的特殊性的關(guān)系，就是矛盾的共性和個(gè)性的關(guān)系”。將毛澤東普遍性與特殊性關(guān)系用于城市治理原則中時(shí)，在城市發(fā)展中，有時(shí)發(fā)展模式、治理模式會(huì)因?yàn)槠湟撞僮餍?、成效的顯而易見性而廣泛的借鑒與模仿，但是值得我們注意的是，模式的借鑒有其必要的價(jià)值。但同時(shí)不同時(shí)期、不同條件、不同地點(diǎn)、不同場合下，城市發(fā)展應(yīng)遵循其特定條件下的規(guī)律性，因時(shí)、因地制宜，從而使得城市發(fā)展模式更具特色，這種依據(jù)特殊性原則的城市發(fā)展治理模式，大到城市整體資源的分配更切合實(shí)際情況與需求，小到城市具體規(guī)劃更有能發(fā)揮某一具體的實(shí)際效用，進(jìn)而使得城市空間正義性得以實(shí)現(xiàn)。

三、城市治理空間正義實(shí)現(xiàn)路徑探析

空間剝奪、空間隔離、空間不平衡發(fā)展、公共空間私人化、資源的空間分配不公等城市問題更加嚴(yán)重。這驅(qū)使新的空間抗?fàn)幊霈F(xiàn)，訴求包括城市權(quán)利、住房和公共交通的改善、減少資源的空間分配不公、環(huán)境正義等。城市發(fā)展問題的多樣性也是現(xiàn)實(shí)存在的，因此對于城市治理來說，實(shí)現(xiàn)治理的空間正義的路徑也是多維度齊頭并進(jìn)的過程。

（一）城市治理過程中的生產(chǎn)與分配有效針對具有差異性與階層性的客體。當(dāng)下的社會(huì)，由于物質(zhì)經(jīng)濟(jì)利益的滿足與精神文化需求的充足等各方面原因，社會(huì)階層已逐漸形成并逐漸地固化，這種固化帶來的不僅僅是社會(huì)的分層，更為重要的是這種階層固化的結(jié)果因當(dāng)下對于經(jīng)濟(jì)利益及社會(huì)效率的格外重視使得階層以一種漸趨漸遠(yuǎn)的形式逐漸地將階層差距拉大。強(qiáng)化了強(qiáng)勢群體的文化與價(jià)值，而弱勢群體的文化和價(jià)值難以得到切實(shí)的保障與維護(hù)，這種情形下，極易形成在城市空間上對于弱勢群體的忽視、偏見甚至是歧視。因而，在追求城市治理空間正義的當(dāng)下社會(huì)，更應(yīng)當(dāng)在逐步縮小階層差距的同時(shí)，將更多的文化價(jià)值傾向于城市中的弱勢群體，如教育、醫(yī)療等等。通過這種措施，縮小階層性所帶來的差異性而引起社會(huì)空間資源享有不公的非正義現(xiàn)象。

（二）要追求城市治理的“生產(chǎn)”適應(yīng)性與分配正義性。一個(gè)城市的未來發(fā)展方向往往取決于城市治理管理者對于城市發(fā)展的方向定位及政策導(dǎo)向，而這些是否與一個(gè)城市自身的實(shí)際承受能力及人民對于城市發(fā)展需求的滿足感至關(guān)重要。這就要求政策制定者與實(shí)施者正確認(rèn)知城市具體的承受能力、城市的價(jià)值定位，進(jìn)而使得城市治理的現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)結(jié)果更加切合實(shí)際需求，滿足城市可持續(xù)發(fā)展;另外一點(diǎn)，隨著城市模式的多元化進(jìn)程的加快，生產(chǎn)的適應(yīng)性是城市整體布局不斷優(yōu)化的表現(xiàn)，隨著黨的十九大報(bào)告將“堅(jiān)持以人民為中心”確立為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的基本方略，實(shí)施城市精細(xì)化管理，提升城市管理效能，是城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，也是市民享受優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的重要途徑，更是一個(gè)亟須努力探索的重要課題。因此，為了促進(jìn)公民享受優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)，城市的精細(xì)化管理更大程度上依賴于城市治理下的生產(chǎn)性資源的公平性分配，在分配的公平條件下，不僅僅是有利于城市整體宏觀上的精細(xì)化治理與管理，同時(shí)對于局部的生成性資源的管理也有效果，這對于提升城市效能、提高城市治理的空間正義性是不可或缺的。

（三）切實(shí)探索政府權(quán)力及資本利益與人民對美好生活需要的合理關(guān)系。在現(xiàn)代城市治理過程中，為了滿足現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中的標(biāo)準(zhǔn)化以及視覺效果的美感，城市整體布局及設(shè)計(jì)都會(huì)無形中受到政府權(quán)力思維及邏輯的影響。而這種影響即便在出發(fā)點(diǎn)上立足于群眾利益，但權(quán)力思維、權(quán)力邏輯在很大層面上是基于現(xiàn)代化對于城市目標(biāo)硬性指標(biāo)的完成以及宏觀視角的可視感，而具體而言的城市治理過程中各種關(guān)系的協(xié)調(diào)及人民對自我利益滿足和公共福利的享有會(huì)或多或少地被忽略或削弱。我國的城市發(fā)展目標(biāo)和公共政策價(jià)值導(dǎo)向過于強(qiáng)調(diào)發(fā)展效率和經(jīng)濟(jì)利益，重視GDP貢獻(xiàn)和稅收，將社會(huì)成本和公益目標(biāo)排除在外，對“空間正義”存在忽視。另外一點(diǎn)，市場經(jīng)濟(jì)條件下，無限追求利益的資本力量往往無形中對一個(gè)城市的戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標(biāo)產(chǎn)生巨大影響，在利益最大化的驅(qū)使下，資本享有者將現(xiàn)代化設(shè)施、現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)放置于城市繁華中心地段，毋庸置疑的是這必然會(huì)以點(diǎn)帶面的帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展，增進(jìn)中心城市的城市化水平。另外，隨著社會(huì)階層的逐漸分化，低收入家庭漸漸地在生活區(qū)域方面被邊緣化，而這種現(xiàn)代化服務(wù)產(chǎn)業(yè)的中心化現(xiàn)象，無疑會(huì)在某種程度上加大分化程度，對于未來城市發(fā)展來說顯然是不利的。同時(shí)，對于當(dāng)下強(qiáng)調(diào)的人民獲得感、滿足感以及區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展更為不利。因而，理論上正確處理權(quán)力邏輯、資本邏輯、以人民為中心的價(jià)值理念之間的辯證關(guān)系顯得格外重要，權(quán)力邏輯是否可以恰當(dāng)?shù)脑谝匀嗣駷橹行牡膬r(jià)值理念基礎(chǔ)上恰當(dāng)?shù)脑谕苿?dòng)權(quán)力資本的追求利益過程中加以恰當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)，從而使得城市治理呈現(xiàn)出遍地開花、齊頭并進(jìn)的優(yōu)質(zhì)局面。這三者關(guān)系的正確處理的首要前提是對于以人民利益為中心的深刻把握，具體體現(xiàn)則是權(quán)力與資本的協(xié)調(diào)作用下的公共空間中個(gè)體利益與群體利益得到合理滿足，局部布局與整體規(guī)劃的現(xiàn)代化治理模式的恰當(dāng)性與適應(yīng)性。

（四）加強(qiáng)城市治理過程中剛?cè)岵?jì)的雙重性治理方式。城市治理除了對于城市整體與局部布局以及私人空間與公共空間的規(guī)劃與涉及外，另外較為復(fù)雜和重要的便是城市治理中具體問題的治理，在公共空間治理的歷史常態(tài)中，因缺少可借鑒性的經(jīng)驗(yàn)來源，同時(shí)部分普通民眾對于城市治理具體規(guī)范的違反等等，因而在以往的城市治理中剛硬治理方式司空見慣，這既是城市治理中多重因素綜合下的無奈現(xiàn)象，同時(shí)更是治理模式亟須更新調(diào)整的現(xiàn)實(shí)結(jié)果。2019年政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：新型城鎮(zhèn)化要處處體現(xiàn)以人為核心，提高柔性化治理、精細(xì)化服務(wù)水平，讓城市更加宜居，更具包容和人文關(guān)懷。報(bào)告提出了“柔性化治理”的理念。這種柔性化治理既是新時(shí)代下以人民為中心的理念在實(shí)踐上的具體體現(xiàn)，同時(shí)也是新型城市治理模式的時(shí)代性探索，對于未來城市化的“量”與“質(zhì)”的協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。這種“柔性化治理”的治理模式從根本上體現(xiàn)對于包容性治理、人文性治理以及協(xié)商民主治理的積極肯定，既有對于城市化過程中對于人與社會(huì)、人與自然的包容性，又有對于個(gè)體價(jià)值、個(gè)體利益尊重與滿足的人文色彩;另外一點(diǎn)就是在城市治理過程中不管是城市定位、城市構(gòu)建、城市公共空間的布局、發(fā)展模式的可行性等方面要充分發(fā)揮民主，吸收借鑒各方意見，力求城市治理充分實(shí)現(xiàn)人民利益的切實(shí)滿足。當(dāng)然，柔性治理是探索城市治理的新型有益模式，在進(jìn)行柔性治理的過程中既要不斷探索并踐行，同時(shí)也要恰當(dāng)保持剛性治理模式的有益成分，而對于剛性治理模式更多的應(yīng)將重點(diǎn)放置于對個(gè)體思維觀念上的引導(dǎo)，使得剛性治理模式所涉及到的行為規(guī)范深入人心，進(jìn)而以剛?cè)岵⑦M(jìn)的新型治理模式推動(dòng)城市治理良性優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

城市化是現(xiàn)代化事業(yè)的重要方面，它是以人民為中心理念的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)之一，為了保證這一理念深入人心，在實(shí)際生活中應(yīng)將其貫徹于個(gè)體生活的方方面面。對于城市化來說，有效地避免城市非正義現(xiàn)象，進(jìn)而促進(jìn)城市治理在正義原則下良性優(yōu)化發(fā)展是實(shí)現(xiàn)新時(shí)代條件下中華民族偉大復(fù)興和實(shí)現(xiàn)中國夢的重要方面。

主要參考文獻(xiàn)：

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