社保費(fèi)征繳制度改革

宋博文

[提要] 隨著國家《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》的出臺，社保費(fèi)在征繳方面有了新的變革。此前執(zhí)行的是社保費(fèi)雙重征繳體制，現(xiàn)在涉及到養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、失業(yè)、工傷的保險費(fèi)征繳全權(quán)交由地稅部門負(fù)責(zé)。中國的社會保險費(fèi)征繳制度，在歷史上主要有地稅代征、地稅全征和社保全征三種征繳模式，本文根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，分析中國的社會保險費(fèi)征繳制度的形成。

關(guān)鍵詞：社保繳費(fèi);地稅全征;新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)

中圖分類號：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2020年7月16日

一、我國社會保險費(fèi)征繳歷史變遷

（一）歷史變遷。自《中華人民共和國勞動保險條例》頒布以來，我國社會保險一直以“費(fèi)”的形式征收。但是，在社會保險征繳主體的選擇上，卻經(jīng)歷了中華全國總工會征繳、征繳主體缺失、社會保險部門征繳、社會保險部門與稅務(wù)部門各為征繳主體四個階段。

制度規(guī)定著當(dāng)事人的思維方式，制約著當(dāng)事人的行為，而制度的不斷變化是為了達(dá)到一種“博弈”中的平衡，在社保費(fèi)征繳制度中是政府與繳納社保費(fèi)的勞動者之間的一種“博弈”，本次改革也是為了讓繳費(fèi)制度更加趨于平衡。此前采取的雙重征繳制度存在諸多問題。以社保機(jī)構(gòu)征繳為例，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對欠繳和不繳費(fèi)的企業(yè)只能采取催繳、增收滯納金和罰款等措施，執(zhí)法的強(qiáng)制性不夠。此外，由于我國社保目前的社保繳費(fèi)率較高，使得許多企業(yè)為了降低企業(yè)用人成本而采取僅按照最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)繳納社保費(fèi)?，F(xiàn)在改由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收后則避免了這個弊端，每個人的個人所得在稅務(wù)部門十分明晰，也就斷絕了企業(yè)少繳納社保費(fèi)的機(jī)會，從而更好地保護(hù)勞動者的權(quán)益。

（二）制度變遷。制度變遷是制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過程，它的實質(zhì)是一種效率更高的制度對另一種制度的替代過程。制度變遷的原因在于制度的穩(wěn)定性、環(huán)境變動性和不確定性及人對利益最大化的追求三者之間持久的沖突。

1、從制度的穩(wěn)定性來說，制度的穩(wěn)定性是制度存在的理由，而穩(wěn)定的制度是人們對于未來生活的最重要保障。稅務(wù)部門征收相比社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)而言，具有更強(qiáng)的執(zhí)法力，并且可以為社會保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌打下基礎(chǔ)，解決不平衡、不充分的發(fā)展矛盾。社保費(fèi)的繳納是勞動者的一項重要權(quán)益，以養(yǎng)老保險為例，此舉有助于增強(qiáng)養(yǎng)老保險費(fèi)的足額繳納，增強(qiáng)勞動者退休后的生活保障。

2、從環(huán)境的變動性和不確定性角度出發(fā)，環(huán)境的變動會導(dǎo)致制度的變遷，人們會不斷地根據(jù)環(huán)境的變化改變和調(diào)整已有的制度才能使利益最大化。自建國以來，社保繳費(fèi)機(jī)制也隨著社會的變化不斷改革。建國初期，1951年我國政務(wù)院頒布《中華人民共和國勞動保險條例》，由全國總工會負(fù)責(zé)征繳，文化大革命期間此制度遭到破壞，直到1991年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，由社會保險部門負(fù)責(zé)征繳。1999年，《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》出臺，正式確立我國社會保險費(fèi)雙重征繳機(jī)制。此次2018年政府出臺的文件對社保的征繳再一次改革，改革一方面是為了配合我國“中國特色社會主義新時代”改革，改變當(dāng)前人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾;另一方面是為了進(jìn)一步完善社保制度，努力實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。

3、從利益最大化方面講，制度的變遷是為了降低交易成本。對于利益的追求會導(dǎo)致技術(shù)的進(jìn)步、生產(chǎn)力的提高、效率的提高等。對于社保繳費(fèi)機(jī)制的效率問題，目前在學(xué)界內(nèi)雖有不同的觀點(diǎn)，但有學(xué)者證明地稅部門征收更具效率。例如，基于定量研究發(fā)現(xiàn)地稅部門征繳更為高效的代表人物有劉軍強(qiáng)、武漢市地稅局課題組、鄭春榮等人。以武漢市地稅局課題組為例，他們以企業(yè)職工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險為研究對象，將社保費(fèi)的征收效率概念操作化為社保覆蓋面的擴(kuò)大、社保基金收入的增長。在控制人均GDP、人均工資兩個變量的前提下，定量研究了社保部門全責(zé)征繳、社保部門核定而地稅部門代為征收、地稅部門全責(zé)征收三種社會保險征繳模式的征收效率，研究發(fā)現(xiàn)地稅系統(tǒng)全責(zé)征繳的社會保險征繳模式效率最高。此外，雙重征收制度也存在著責(zé)任模糊，邊界不清的狀況，會增加交易成本，改為單一部門征收則可以降低交易成本。

制度的變遷是上述三者之間持久沖突的結(jié)果，這是一個必然的過程。合理的制度也會隨著社會的發(fā)展變化變得不合理，舊有的雙重征收制度在運(yùn)行十年后變得不符合當(dāng)下的社會環(huán)境，則不得不去改變這種制度，創(chuàng)造新的合理的制度。

二、社保費(fèi)征繳制度改革的必然因素

（一）管理機(jī)制缺失，產(chǎn)權(quán)不明晰。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中，產(chǎn)權(quán)是指“權(quán)”、“責(zé)”、“利”，是一種關(guān)系的問題，而不僅僅是歸屬的問題。此前實行的社保費(fèi)雙重征繳機(jī)制的征繳機(jī)構(gòu)分屬兩個部門，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)歸屬社保局管理，地稅部門歸屬稅務(wù)局管理。兩個部門的管理方式和負(fù)責(zé)領(lǐng)域完全不同，兩個機(jī)構(gòu)的權(quán)限和責(zé)任劃分不明。地稅部門負(fù)責(zé)社會保險費(fèi)的申報、核定、征收、劃解、追欠、查處等相關(guān)工作，而社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)參保登記、記賬以及基金的發(fā)放等環(huán)節(jié)。產(chǎn)權(quán)的不明晰會導(dǎo)致制度在運(yùn)行過程中產(chǎn)生負(fù)外部性與“搭便車”的現(xiàn)象。兩個部門還存在“權(quán)”、“利”的爭斗，對于“權(quán)”的爭斗主要是涉及部門的權(quán)威性，征繳權(quán)屬于部門的重要權(quán)限;對于“利”的爭斗主要涉及資金流和人事編制。我國的高社保費(fèi)率自然使社保資金同樣是巨額的資金，高額的社保資金征收也就需要更多的人員編制、更高的財政支持、資金獎勵等。因此，兩個部門在社保費(fèi)征繳方面存在諸多產(chǎn)權(quán)不明晰的地方。

（二）交易費(fèi)用高。在企業(yè)方面，由于目前的社保繳費(fèi)率較高，不少企業(yè)為了降低用人成本不得不選擇欠繳或者少繳的不合法手段。在勞動者方面，社保繳費(fèi)得到的利益是短期內(nèi)無法兌現(xiàn)的，且會直接減少個人所得收入，因此導(dǎo)致了勞動者資源讓企業(yè)少繳欠繳社保費(fèi)的問題。對于政府社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的行政成本方面，社保部門的執(zhí)法力較弱，對于欠繳、少繳的企業(yè)需要采取催促的辦法，一種是打電話，另一種是派遣專人上門催促，這就無形中增加了經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的時間成本、人力成本;同時，普遍存在重視催繳、輕視基數(shù)核定的工作思路導(dǎo)致隱性征繳任務(wù)重、成本高。

此外，雙重征繳制存在部門間的協(xié)作不協(xié)調(diào)問題也會增加行政成本。社會保險費(fèi)的征繳管理涉及社保、財政、銀行、法院、經(jīng)信委等多個部門，而地稅征收模式中又引入了稅務(wù)機(jī)關(guān)，部門之間協(xié)調(diào)難度大。一是部門之間缺乏協(xié)調(diào)性;二是部門之間不能及時共享信息。

（三）行政人員存在尋租的可能。在雙重繳費(fèi)機(jī)制時代，若繳費(fèi)機(jī)構(gòu)是社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，存在一個明顯的弊端，即社保部門無法和稅務(wù)部門一樣直接看到勞動者所得工資以及個人所得稅。企業(yè)為降低成本會采取按照最低標(biāo)準(zhǔn)為勞動者繳納社會保險費(fèi)，而非嚴(yán)格按照勞動者個人收入所得的稅率繳納。負(fù)責(zé)征繳社保費(fèi)的政府行政人員素質(zhì)不一，對于此類企業(yè)的常見行為可能存在為了一己私利，故意刁難企業(yè)，收取金錢尋租腐敗。而在組織成本與市場交易成本低于尋租成本之時，企業(yè)可能存在主動尋租行為，向政府行政人員行賄，對其繳納社保費(fèi)的違法行為“視而不見”。

三、社保費(fèi)征繳機(jī)構(gòu)改革優(yōu)點(diǎn)

（一）產(chǎn)權(quán)明晰，執(zhí)法力提高。免去了過去十幾年中兩個機(jī)構(gòu)之間的“權(quán)”、“責(zé)”不明確，稅務(wù)部門具有社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)所不具備的優(yōu)勢。此次將社保費(fèi)征繳納入稅務(wù)機(jī)關(guān)權(quán)利范圍，則意味著在該款項征收上，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以實施和稅款征收同樣的權(quán)力，包括強(qiáng)制措施、保全措施及追征措施。落實到實際工作中，扣押、查封、限制出境、罰款、拍賣都是具體手段，大大強(qiáng)化了征收力度，這和過去社保機(jī)構(gòu)在社保費(fèi)征繳上只有稽核權(quán)是不同的。但需要注意企業(yè)為了清繳歷史負(fù)債導(dǎo)致的新的尋租行為。

（二）交易成本降低。由單一部門負(fù)責(zé)征收大大降低了原有的兩個部門由于產(chǎn)權(quán)不明晰導(dǎo)致的相互扯皮而無形中增加的成本。執(zhí)法力的增強(qiáng)也大大降低了政府的時間成本、人力成本。

（三）個人權(quán)益得到更好的保障。相比社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)而言，地稅部門可以直接查詢到勞動者個人所得工資，并根據(jù)工資總額，按照社保費(fèi)率征收相應(yīng)的社會保險費(fèi)，有效地避免了企業(yè)欠繳少繳社保費(fèi)的問題。

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