北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式融合發(fā)展思考

[提要] 本文在分析北京市現(xiàn)階段社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展創(chuàng)新模式基礎(chǔ)上，針對(duì)存在問題進(jìn)行深入分析，并提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：老齡化;社區(qū)養(yǎng)老;融合

基金項(xiàng)目：本文為北京市社會(huì)科學(xué)院2020年青年課題：“城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展研究”階段性研究成果（項(xiàng)目編號(hào)：2019B5570）

中圖分類號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2020年7月20日

十九屆四中全會(huì)明確提出要形成居家、社區(qū)及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)模式之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互補(bǔ)充協(xié)調(diào)發(fā)展的融合機(jī)制。就北京市而言，急速發(fā)展的老齡化態(tài)勢(shì)對(duì)于當(dāng)前首都社會(huì)治理帶來的挑戰(zhàn)不可小覷。截至2018年底，北京市60歲及以上戶籍老年人口總量首次突破1/4，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國17.9%的老齡化水平?？梢姡本┦腥丝诮Y(jié)構(gòu)的老齡化對(duì)于首都城市發(fā)展以及首都城市精細(xì)化治理都提出了極大挑戰(zhàn)，如何通過創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)模式進(jìn)一步完善養(yǎng)老服務(wù)供給，需要我們從理論層面進(jìn)行關(guān)注和探討。

一、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式融合發(fā)展新趨勢(shì)

人口老齡化問題是推進(jìn)現(xiàn)代社會(huì)治理必須要面對(duì)并需要深刻討論的議題。近年來，北京市委市政府在出臺(tái)一系列政策法規(guī)的基礎(chǔ)上正在形成多元主體共同積極應(yīng)對(duì)老齡化問題的協(xié)同治理格局，表現(xiàn)為資源互嵌、功能整合、多元路徑運(yùn)作的路徑特點(diǎn)。

（一）養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)主體的協(xié)同化

1、老年人抱團(tuán)互助養(yǎng)老?；ブB(yǎng)老是指社區(qū)老年居民之間通過相互之間提供照顧資源及精神慰藉支持，例如通過老年人自組織進(jìn)行互助活動(dòng)或由社區(qū)來為老人建立相互之間的聯(lián)系制度來滿足老年人的現(xiàn)實(shí)養(yǎng)老需求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其自身價(jià)值。近年來，隨著北京市老年人規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大，老年互助社也在各種養(yǎng)老場(chǎng)域內(nèi)發(fā)揮其獨(dú)特作用與優(yōu)勢(shì)。例如，成立于2014年7月8日的北京市東城區(qū)東四街道八條社區(qū)的“暖心幫幫團(tuán)”，即是一支基于社區(qū)居住范圍由低齡老人向高齡老人提供簡(jiǎn)單生活照顧及精神慰藉等志愿服務(wù)的自組織，目前已在實(shí)踐探索中形成了面向以孤寡、特困、高齡、獨(dú)居空巢老人為主的系列服務(wù)品牌。尤其值得一提的是，2020年初新冠疫情期間，“暖心幫幫團(tuán)”成員將互助服務(wù)進(jìn)行了線上拓展。

2、物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與社區(qū)養(yǎng)老。2019年3月29日，國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》中明確提出要“探索‘物業(yè)服務(wù)+養(yǎng)老服務(wù)模式”。事實(shí)上，早在2014年，綠城集團(tuán)便開始嘗試在北京等大城市推出養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)購買式的物業(yè)管理模式，通過這一有益嘗試創(chuàng)新了社區(qū)養(yǎng)老的供給方式及內(nèi)容。

具體來講，物業(yè)企業(yè)通過與居民業(yè)主、業(yè)主委員會(huì)簽訂養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議，向其提供養(yǎng)老特約服務(wù)及配套的綜合服務(wù)，在提供物業(yè)服務(wù)的同時(shí)，為有需求的老人提供可以選擇的養(yǎng)老項(xiàng)目。分析認(rèn)為，由物業(yè)介入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的供給，其優(yōu)勢(shì)主要在于可基于一定地緣優(yōu)勢(shì)及社區(qū)物聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)應(yīng)用，能夠依托社區(qū)配套服務(wù)體系合理利用社區(qū)公共空間和資源，將優(yōu)質(zhì)服務(wù)輻射至更多居民;同時(shí)，鑒于物業(yè)服務(wù)24小時(shí)在崗值守，此種服務(wù)形式也在一定程度上保障了養(yǎng)老服務(wù)的即時(shí)性和連續(xù)性。

（二）社區(qū)醫(yī)養(yǎng)服務(wù)內(nèi)容的進(jìn)一步整合。關(guān)于醫(yī)與養(yǎng)的融合，筆者此前也多次撰文進(jìn)行論述，其核心要義主要在于通過“醫(yī)”與“養(yǎng)”、“護(hù)”之間的有機(jī)融合建構(gòu)一種新型養(yǎng)老服務(wù)模式，以為老年人提供便捷的、持續(xù)的系統(tǒng)照護(hù)服務(wù)。具體而言，即通過制度、資源的系統(tǒng)整合有序推進(jìn)健康檢查、健康咨詢、疾病診療和護(hù)理服務(wù)、大病康復(fù)服務(wù)以及臨終關(guān)懷服務(wù)等醫(yī)療資源與涵蓋生活照顧、精神慰藉、文娛活動(dòng)等在內(nèi)的養(yǎng)老照顧資源之間的一體化融合發(fā)展。以此為支撐，才能保障面向老人的產(chǎn)品及服務(wù)集群的醫(yī)養(yǎng)供給鏈的持續(xù)運(yùn)營(yíng)。

實(shí)踐表明，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，是有效應(yīng)對(duì)人口老齡化、緩解養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾的關(guān)鍵舉措。2014年8月，北京市首次對(duì)涵蓋養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老照料中心在內(nèi)的養(yǎng)老設(shè)施提出配置醫(yī)療設(shè)置的要求;以此為標(biāo)志，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合作為一種新的養(yǎng)老服務(wù)模式開始進(jìn)入公眾視野，尤其是近年來在政府積極推動(dòng)下獲得了充分的發(fā)展空間。

（三）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)介入路徑的多樣化

1、“互聯(lián)網(wǎng)+”創(chuàng)新社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給路徑。得益于大數(shù)據(jù)的發(fā)展及云計(jì)算平臺(tái)的技術(shù)支撐，一方面社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生信息化的發(fā)展為社區(qū)全科醫(yī)生在診療服務(wù)中對(duì)老年群體實(shí)施糖尿病、高血壓等慢性疾病的及時(shí)掌握和管理，老年保健、慢性疾病防治及管理提供了便利;另一方面互聯(lián)網(wǎng)因素的逐漸滲透使得康養(yǎng)事業(yè)有了新的生長(zhǎng)點(diǎn)。如，北京市2020年政府工作報(bào)告指出，“北京市全產(chǎn)業(yè)鏈布局醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)體系，全力滿足創(chuàng)新品種落地空間需求。發(fā)布促進(jìn)人工智能與醫(yī)藥健康融合發(fā)展工作方案，重點(diǎn)培育“AI+健康”新興產(chǎn)業(yè)，支持創(chuàng)新醫(yī)療器械應(yīng)用推廣，創(chuàng)新醫(yī)療器械獲批數(shù)量全國第一。”此外，多種老年社交APP應(yīng)用的開發(fā)也不斷豐富了老年社會(huì)交往模式，線上消費(fèi)模式也帶動(dòng)了銀發(fā)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2、社會(huì)工作實(shí)務(wù)方法的綜合運(yùn)用。社會(huì)工作作為一種“助人自助”的專業(yè)，本身具有其他專業(yè)領(lǐng)域不可比擬的實(shí)務(wù)工作優(yōu)勢(shì)。老年社會(huì)工作的開展有助于幫助其獲得自我認(rèn)同、完善自我認(rèn)知，從而促成積極老齡化、健康老齡化的發(fā)展。近年來，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)開始介入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，尤其是一些社會(huì)組織也在服務(wù)過程中開始運(yùn)用社會(huì)工作專業(yè)的個(gè)案、小組工作技巧，基于老年心理特征和情感需求來開展為老服務(wù)項(xiàng)目。例如，北京親民社會(huì)工作事務(wù)所以“助人自助”專業(yè)理念為引導(dǎo)，對(duì)北京市大興區(qū)天宮院街道海子角社區(qū)老年人的居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行介入，基于居家養(yǎng)老服務(wù)需要調(diào)查數(shù)據(jù)開展個(gè)案、小組和社區(qū)工作等多層面、多形式的專業(yè)化介入服務(wù)，并取得了一定成效。

二、存在的問題

基于上述分析我們看到，當(dāng)前北京市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展趨于新的融合共存模式并不斷呈現(xiàn)出新的特征;與此同時(shí)，新的問題和挑戰(zhàn)也層出不窮。主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）實(shí)踐運(yùn)營(yíng)發(fā)展模式缺乏長(zhǎng)期規(guī)劃和有序指導(dǎo)。一方面隨著社會(huì)資本力量逐步加快進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)步伐的同時(shí)，相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)還較為滯后，未能形成對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)市場(chǎng)的有效監(jiān)管;另一方面實(shí)踐表明，目前影響制約養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)發(fā)展的主要因素在于盈利模式不清晰、缺乏統(tǒng)一的行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)組織建設(shè)滯后等。以當(dāng)下受到社會(huì)各界熱議的“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”為例，由于當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱、企業(yè)主體盈利性考慮以及老年人媒介素養(yǎng)較低等因素影響，“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”模式運(yùn)營(yíng)還較為碎片化，并沒有形成一體化的社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展格局。

（二）養(yǎng)老服務(wù)供給存在短板。養(yǎng)老服務(wù)尤其是社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施是城鄉(xiāng)公共服務(wù)的重要構(gòu)成。當(dāng)前，一方面社區(qū)居民對(duì)于養(yǎng)老、健康、醫(yī)療保健等方面的高質(zhì)量需求進(jìn)一步加大，迫切需要不斷增加基層養(yǎng)老服務(wù)供給;另一方面雖然醫(yī)、養(yǎng)、護(hù)等養(yǎng)老服務(wù)的核心內(nèi)容要素正在趨于融合，但由于運(yùn)營(yíng)機(jī)制不完善、發(fā)展模式不成熟以及缺乏一定行業(yè)規(guī)范指導(dǎo)等因素制約，仍然存在一定供給短板。進(jìn)一步來講，從供給主體層面來看，家庭中的個(gè)人愈來愈趨于原子化，介入社區(qū)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)組織自我造血能力不足，養(yǎng)老服務(wù)資源整合性需要進(jìn)一步提升。

（三）城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)資源供給不均衡現(xiàn)狀有待改善。與城市相比，農(nóng)村養(yǎng)老方面存在先天不足：一是北京市農(nóng)村的養(yǎng)老保障制度可以說是剛剛起步，建立時(shí)間短、保障水平低，雖說已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了制度的全覆蓋，但保障程度一直不高，遠(yuǎn)低于城市保障程度，農(nóng)村個(gè)人賬戶養(yǎng)老金存在參保意愿不高和繳費(fèi)檔次較低的問題。二是養(yǎng)老資源匱乏，供需不匹配，資金的可持續(xù)供給機(jī)制及管理體系不完善、制度不健全，政策支持力度不足。三是首都農(nóng)村青年勞動(dòng)力流出嚴(yán)重，農(nóng)村留守老人社區(qū)養(yǎng)老照顧問題值得重視。

三、思考建議

（一）優(yōu)化頂層制度設(shè)計(jì)，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)法治化建設(shè)。一是加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，逐步增強(qiáng)以黨建引領(lǐng)社區(qū)基層治理體系這一內(nèi)在驅(qū)動(dòng)，逐步提升基層黨組織在推進(jìn)社區(qū)治理和服務(wù)方面的動(dòng)員能力。例如，促進(jìn)醫(yī)、養(yǎng)、教等多元養(yǎng)老資源在社區(qū)一級(jí)的融合發(fā)展。與此同時(shí)，優(yōu)化社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)的政策環(huán)境，促進(jìn)立體式、多層次發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)新格局形成。二是完善養(yǎng)老服務(wù)公共政策及具體實(shí)施細(xì)則辦法。例如，以行業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)并逐步健全養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范化和法治化建設(shè)，以及持續(xù)加大關(guān)于醫(yī)療、養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的公共財(cái)政支持力度，等等。

此外，在細(xì)分老年群體消費(fèi)意愿、養(yǎng)老訴求的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善如養(yǎng)老金融服務(wù)、智慧養(yǎng)老服務(wù)、康養(yǎng)服務(wù)等養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈的市場(chǎng)供給，與此同時(shí)還應(yīng)建立健全相關(guān)法律規(guī)定，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)法治化建設(shè)，在引入社會(huì)力量滲透到養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的同時(shí)能夠切實(shí)保障老年人相關(guān)權(quán)益。

（二）依托社區(qū)，做好老年人家門口的養(yǎng)老服務(wù)供給。首先，出臺(tái)配套優(yōu)惠政策及實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老驛站可持續(xù)發(fā)展。針對(duì)現(xiàn)階段養(yǎng)老服務(wù)驛站發(fā)展存在的問題，從運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、監(jiān)督評(píng)價(jià)、員工職業(yè)發(fā)展等方面完善政策細(xì)則，促進(jìn)政策落地，保障優(yōu)化社區(qū)養(yǎng)老驛站有序運(yùn)營(yíng)。當(dāng)前尤其值得關(guān)注的是，新冠疫情發(fā)生以來，一些具備托養(yǎng)條件的小型社區(qū)養(yǎng)老驛站，由于正處于起步發(fā)展階段且由于資金回收周期長(zhǎng)、護(hù)理人員資源短缺、風(fēng)險(xiǎn)管控能力較低、盈利模式不清晰等因素制約，不可避免地受到一定沖擊。與此同時(shí)，需要盡快建立符合北京市情的疫情風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、養(yǎng)老驛站運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制以及老年健康信息共享機(jī)制等，為能夠在家門口有序滿足老年人的養(yǎng)老需求提供保障。其次，基于大數(shù)據(jù)平臺(tái)，以老年人與其家庭成員、社區(qū)工作者、居民志愿者、社區(qū)在職黨員及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等多元主體凝聚形成監(jiān)督管控合力，以線上線下相結(jié)合的工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制織密社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)保障網(wǎng)。

（三）補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板，完善制度支持。一是發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)互助養(yǎng)老優(yōu)勢(shì)，動(dòng)員社區(qū)鄰里之間互敬互愛，鼓勵(lì)低齡老人為高齡老人提供力所能及的幫助和心理支持。二是建設(shè)、完善農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施，由政府無償或低償提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，給予開辦支持，委托社會(huì)力量管理運(yùn)營(yíng)。三是在完善農(nóng)村養(yǎng)老保障及醫(yī)療保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，發(fā)揮農(nóng)村“靠地養(yǎng)老”的補(bǔ)充功能。當(dāng)前，土地養(yǎng)老金仍是農(nóng)民養(yǎng)老的有力補(bǔ)充?？梢砸劳邪l(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的政策背景，加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)來提高土地資源的養(yǎng)老供給。如創(chuàng)新土地養(yǎng)老的體制機(jī)制，更大程度地挖掘土地資源的價(jià)值和潛力來提高土地的保障能力。

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