精準扶貧中貧困識別問題研究

候敏

[提要] 貧困問題歷來是各個國家關心的問題，也是很多領域研究的重點。今年是脫貧攻堅收官之年，使所有貧困戶精準脫貧是政府工作的重中之重。本文重點圍繞精準識別，分析貧困識別中可能遇到的問題，以期提出相應的解決對策。

關鍵詞：精準識別;精英捕獲;數(shù)字脫貧

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年7月24日

貧困問題作為世界性難題，一直困擾著眾多國家，尤其是發(fā)展中國家。我國高度重視貧困問題，隨著扶貧工作的深入，我國已從“大水漫灌式”扶貧轉為如今的“精準滴灌式”扶貧。我國進入精準扶貧新時代，精準識別是精準扶貧最為重要也最為基礎的一步。因此，本文重點討論精準扶貧中的貧困識別問題。

一、精準識別工作現(xiàn)狀

（一）當前全國脫貧現(xiàn)狀。自習近平提出“精準扶貧”重要概念以來，我國脫貧攻堅工作取得了決定性進展和歷史性成就。經過多年的精準扶貧，我國現(xiàn)行標準下的農村貧困人口已從2012年底的9，899萬人減少到2019年底的551萬人，貧困縣從832個減少到2020年的52個，接近完成脫貧攻堅目標任務。并且貧困群眾的收入大幅增長，貧困地區(qū)貧困群眾的生產生活條件明顯改善，經濟社會發(fā)展明顯加快。脫貧攻堅的質量在明顯提高。但是，目前存在返貧風險的脫貧人口有200萬人左右，有致貧風險的有300萬人左右，一共500萬人左右。加上2019年底剩余的500多萬人，實際上要脫貧的人口達到1，000萬人。

湖南湘西十八洞村是精準扶貧的首倡地，也是脫貧工作的一個縮影。以十八洞村為例，介紹十八洞村的脫貧成效。武陵山身處的十八洞村是典型的苗寨，因為寨里有十八個溶洞而得名。在習近平視察一個月后，花垣組組建扶貧工作隊進駐十八洞村。工作隊發(fā)動群眾組建了義務施工隊，因地制宜，利用山上現(xiàn)有石材，使十八洞村煥然一新，在村里基礎設施基本得到滿足后，工作隊將種植獼猴桃和鄉(xiāng)村旅游作為重點扶貧產業(yè)。目前，村里的獼猴桃已經順利拿到有機食品認證和出口果園認證。初步預計，每戶農戶分紅不低于5，000元。村里經濟的振興也吸引外出務工人群返鄉(xiāng)工作，這種外出務工人群返鄉(xiāng)潮在一定程度上可以緩解城市壓力，也使農村的空巢化現(xiàn)象得到有效解決。

（二）目前全國普遍施行的貧困戶識別程序。根據(jù)《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發(fā)<關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見>的通知》（中辦發(fā)[2013]25號）精神，采取規(guī)?？刂频霓k法，各省將貧困人口識別規(guī)模逐級分解到行政村。貧困戶識別以農戶收入為基本依據(jù)，綜合考慮住房、教育、健康等情況，通過農戶申請、民主評議、公示公告和逐級審核的方式，整戶識別。從國家層面來說，工作步驟分為九步，分別是規(guī)模分解、初選對象、公示公告、結對幫扶、制定計劃、填寫手冊、數(shù)據(jù)錄入、聯(lián)網運行、數(shù)據(jù)更新。

由于全國貧困人口的程序識別具有普適性，筆者以了解到的山西省運城市某鄉(xiāng)為例，介紹具體的貧困識別程序。根據(jù)運城市扶貧開發(fā)中心2014年建檔立卡工作方案中下達給各縣區(qū)的貧困村以及貧困人口規(guī)模，本著從實際出發(fā)、實事求是的工作要求，對于人口分配不合理的，各縣、區(qū)在規(guī)模以下進行自行調整。按照“先摸底、后確定”的原則，由下而上，逐戶、逐村、逐鄉(xiāng)進行識別。對已經被納入扶貧對象的貧困戶要逐戶進行識別，對于不符合條件的已經被納入扶貧對象的貧困戶要及時予以退出，對符合條件的要準予申請，盡力做到該進必進、應退必退。從各鄉(xiāng)鎮(zhèn)來看，識別程序一般分為以下環(huán)節(jié)：第一，農戶申報;第二，村委會民主評議;第三，村委成員和駐村工作隊核實以及進行第一次公示;第四，鄉(xiāng)政府再次審核，進行二次公示;第五，上報上級政府，進行公示;第六，報上級扶貧部門備案，錄入系統(tǒng)。

（三）貧困戶和貧困人口的“識別者”。鄉(xiāng)級扶貧辦事處，有的地方也稱脫貧攻堅工作站、群眾工作站，在整個扶貧工作體系中起著承上啟下的作用，主要負責上傳下達，傳達上級扶貧部門所給的任務，落實上級扶貧部門所給的指示，評選出貧困村和貧困戶，綜合管理好扶貧資金和物資、監(jiān)督資金的使用與管理，對扶貧開發(fā)的工作進行統(tǒng)計和動態(tài)監(jiān)測，與駐村工作隊的工作進行對接;同時對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的扶貧工作要及時地上報給上一級政府，以便上級政府以及更上級政府清楚地了解到目前的扶貧現(xiàn)狀，真正落實好扶貧工作。

1、村兩委。村級組織是落實扶貧政策、實現(xiàn)精準脫貧的主力軍和關鍵所在。在精準識別工作中，各村兩委成員會對提出申請農戶的基礎情況進行初步核實，基本確定每戶上報情況屬實。另外，在駐村工作隊以及上級政府對農戶的情況進行核查時，各村村兩委成員要對其工作進行協(xié)助，及時提供農戶的家庭信息，以便工作可以更順利地展開。村兩委成員是上級政府和下級民眾之間最重要的關節(jié)點。

2、駐村工作隊。為了精準扶貧工作可以更好地開展，中央規(guī)定每個貧困村都要有駐村工作隊駐村，駐村工作隊一般是由第一書記和駐村隊長組成。駐村工作隊的重點任務是要做好以下五項工作：一要真正吃透實情;二要抓好政策宣傳;三要激發(fā)群眾主動脫貧的內生動力;四要夯實基層基礎;五要抓好產業(yè)扶貧。在精準識別過程中，駐村工作隊是具體的落實者，駐村工作隊需要挨家挨戶地登門進行核查，核實清楚每戶的家庭收入、住房情況以及子女上學情況等，進行詳細的登記在案，判斷每戶是否能被列為貧困戶。

二、貧困識別各階段問題出現(xiàn)的原因

（一）基層政府偷懶產生數(shù)字脫貧。各地基層政府在建檔立卡之初會計劃每年的脫貧人數(shù)，考核期之后脫貧。這樣做本來是為了有效脫貧，但是部分地方政府部門并沒有真正為農民考慮，只是固化地按照這樣的流程進行操作，并不去考慮脫掉的農戶是否真正的脫貧，新貧困戶是否產生了。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的主要原因是部分地方出現(xiàn)領導干部責任意識不強，在執(zhí)行政策時不給力，沒有真正把脫貧攻堅當作民生工程來抓;而且在脫貧攻堅期限將至的時候，迫于壓力，做起表面文章，玩起數(shù)字游戲。

（二）農戶參與程度不足導致識別偏差。大量在家庭中可以做主的青壯年選擇外出務工維持生活，由此造成農村的空心化現(xiàn)象。而農村的扶貧工作需要符合發(fā)言條件的農戶都積極參與其中，不僅符合貧困條件的要進行申報，廣大農戶也要對貧困戶的選擇進行監(jiān)督。大量可以做主的青壯年不在家中，因此在貧困人口識別的群眾監(jiān)督方面勢必缺位，由此造成識別工作的封閉性被強化。而在農村家中只有婦女和老人的家庭，大部分會被排除在貧困程序之外，這是無奈又難以改變的一種現(xiàn)象。因此，在貧困識別中，農戶參與程度不足勢必影響貧困識別的有效性。

（三）精英捕獲導致扶富不扶弱。汪三貴通過實證研究得出精英農戶仍然可能成為建檔立卡戶。精英農戶利用自己的關系網對各種資源乃至扶貧資源進行捕獲，最大限度為自己服務，而不會考慮這種行為是否合適。造成這種現(xiàn)象的最根本原因在于精英農戶的道德缺位。精英農戶沒有一個很好的道德觀和價值觀，不會去為別的貧困農戶著想。這是造成精英農戶存在最為關鍵的一個因素?，F(xiàn)在的中國社會還是一個傳統(tǒng)的倫理社會，人情以及威望避免不了，部分人傾向于選擇這些人成為貧困戶，避免落人口舌。

（四）基層政府作為代理人與委托人目標不一致。目前關于農村的管理，一般是由國家委托給基層政府以及村級干部的。因此，基層政府及村干部作為代理人，代替國家行使權力，農戶信任基層政府及村干部。而現(xiàn)實中很多基層政府及村干部作為代理人，所追求的并不是和國家希望的那樣，使貧困人口真正實現(xiàn)脫貧，而是追求自己的利益最大化或者自己的行為最優(yōu)化，因此不按職權行使權力。陸漢文、李文君以豫西一個建檔立卡貧困村為例，發(fā)現(xiàn)當?shù)鼗鶎诱谶x擇貧困戶時是以國家政策為指向的。國家重點扶持的方面，就多選出這方面的貧困戶，甚至扶貧專干在采訪中直接談到，不要把太困難的農戶放進去，他認為這些農戶放進去無法利用政府的扶貧資金，應該將有營業(yè)執(zhí)照或產業(yè)發(fā)展基礎的農戶放進去。因此，基層政府和國家目標不一致，勢必導致貧困識別出現(xiàn)偏差。

（五）識別標準運用仍然存在偏差。首先，目前各地貧困衡量指標的設計雖然考慮了多個維度，但是在識別中仍然存在著識別不清的問題。主要在于指標選取過于廣泛而且設計不夠合理，不能做到客觀衡量，進而導致基層政府人員在識別中總是帶著主觀的判斷，無法保證百分之百的公正;其次，在目前的衡量過程中，雖然說是綜合考慮多方面因素，但是總體來說還是以收入為主。2016年四川省的貧困線標準為3，100元，很多農戶的收入是在3，100元以上的，但是關于醫(yī)療、住房等維度的貧困仍然存在，這部分的很多農戶并沒有被納入到扶貧體系中。顯而易見，按照固定標準識別貧困人口，還是會有貧困人口被排除在外。

三、識別程序出現(xiàn)問題的解決措施

（一）健全工作巡查機制，有效控制數(shù)字脫貧。脫貧攻堅工作進行到如今的決勝關鍵期，體系已經相對健全，制度也相對成熟，然而形式主義相對還很難避免。面對脫貧攻堅工作，必須要杜絕形式主義。要想做到杜絕數(shù)字脫貧：一是轉變觀念，要認識到脫貧攻堅工作的重要性，把打贏脫貧攻堅戰(zhàn)作為重要民生工程來抓，有強烈的責任擔當;二是做好管理工作。對于發(fā)現(xiàn)的虛假脫貧、數(shù)字脫貧現(xiàn)象，要進行嚴懲，對于脫貧工作突出的予以獎勵;三是要加強對貧困村的定期巡防和暗訪工作。定期巡防可以了解到貧困村的發(fā)展現(xiàn)狀，對貧困村發(fā)展做到心里有數(shù)。而暗訪工作才能真正地摸清底牌，暗訪可以摸清楚是否有農戶被排除在體系之外;四是考核驗收的方式要更加完善，不能只依靠匯報和查看材料的方式。健全有效的巡查機制是脫貧攻堅工作最為基礎也最為重要的保障，雖然成本可能會比較大，但是也相對安全。另外，在信息高速發(fā)展的時代，利用好先進技術，對扶貧工作也非常有利。比如在扶貧監(jiān)督體系中充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)以及云平臺的作用，做到全方位監(jiān)督。

（二）基層干部公布信息，使農戶充分參與。目前來說，盡管自十九大以來，政府號召建設新農村，促進農村“三產”融合發(fā)展，帶動農戶增收致富，但是農村發(fā)展不足是仍然存在的，短期之內仍是不好解決的。但是就貧困識別這一問題而言，可以實行24×7式的全時段監(jiān)督，讓農戶敢于說真話。激發(fā)農戶的公眾參與意識，讓農戶最大限度地參與進來，不能因為某些家庭中可以做主的人不在家中，就將其排除體系。在進行公示時，在公示期內允許所有有意見的農戶充分發(fā)表自己的意見。每戶農戶的權利都不應該被剝奪。

（三）樹立農戶正確的價值觀，監(jiān)督精英捕獲現(xiàn)象。精英捕獲作為一種常見現(xiàn)象，要嚴厲打擊。具體來說，要樹立起農戶真正的價值觀，不能因為某些農戶具有威望，就對將貧困戶的名額分配給這些人而沒有意見。要樹立一個理性的觀念，不能被感性所左右。這樣，才能做到該幫的人得到幫助，才能讓所有的農戶發(fā)展起來，而不是農村也呈現(xiàn)出一種窮者越窮富者越富的現(xiàn)象。農民作為精準扶貧中最重要的成員，一定要最大限度地發(fā)揮自己的作用。

（四）健全對基層干部的監(jiān)督體系，有效防止委托代理問題。目前對于基層干部的監(jiān)督并不全面，造成基層干部有恃無恐，在貧困的選擇上以自己的行為最優(yōu)化為原則，而不去考慮國家的訴求，認為“天高皇帝遠”，肆意妄為。對此現(xiàn)象，要加強對基層干部的監(jiān)督，建立市區(qū)級所轄范圍內基層政府的交叉監(jiān)督體系，不定期地進行匯報監(jiān)督結果，而且要加大對減貧成果的評估、考核以及懲罰。另外，也要定期對基層干部進行政治思想教育，讓其明白，身在其位，為人民服務才是自己的本職。

（五）切實做到多維度識別貧困，提升識別效率。目前的多元化趨勢要求我們不能再采用以前的傳統(tǒng)模式，要注意以多維視角衡量貧困。不僅要注意到收入、住房、醫(yī)療等客觀性因素，也要注意到個人能力、主觀感受等這樣的主觀性因素。要建立有效的衡量體制，把在教育及健康方面不達標而收入?yún)s達標的農戶也要納入建檔立卡范圍，而且要注意幫助能力貧困型的貧困人口擺脫貧困，不能僅僅依靠國家政策兜底，可以對這部分貧困人口進行培訓，使其具有基本的維持生活的技能。多維度識別出所有的貧困戶，找出每戶的“窮根”，是所有貧困戶擺脫貧困最根本的方法。

四、結語

精準識別的流程化和農村問題的特有性決定了在貧困識別過程中會面臨數(shù)字脫貧、農戶難以參與到精準識別中、精英捕獲、代理人目標不一致以及標準偏差的現(xiàn)象。因此，在精準識別過程中，要注重外部的一些輔助手段，比如農戶的參與以及引入第三方團隊進行評估，也要注重來自內部的監(jiān)督，比如建立交叉監(jiān)督體系。而且流程中出現(xiàn)的很多問題不僅在扶貧中體現(xiàn)出來，也體現(xiàn)在現(xiàn)代農村社會治理的方方面面。做好精準識別工作是脫貧攻堅工作的第一步，也是最重要的一步。

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