環(huán)境治理與府際協(xié)同

房雪 盛婉玉 崔松虎 蘇燕華

摘要：區(qū)域公共問題的復(fù)雜性促進了我國區(qū)域治理和府際協(xié)同理論與實踐的雙重發(fā)展。文章以京津冀環(huán)境治理為切入點，通過分析發(fā)現(xiàn)，目前京津冀跨區(qū)域環(huán)境治理，府際協(xié)同缺乏合理的利益補償和成本分擔(dān)機制以及完善的法律法規(guī)體系支撐。為了更好地把京津冀環(huán)境協(xié)同治理橫向府際協(xié)同的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，提出了確定共同協(xié)同但又有區(qū)別責(zé)任的分擔(dān)原則等環(huán)境治理一系列措施。

關(guān)鍵詞：京津冀區(qū)域;環(huán)境治理;府際協(xié)同

區(qū)域治理和府際協(xié)同是公共行政和公共事務(wù)管理領(lǐng)域的傳統(tǒng)議題。京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略五年來，京津冀三方政府針對環(huán)境治理，不斷密切合作，強化協(xié)同。由于環(huán)境污染無法由某一地方政府獨立而有效地解決，為此建立跨地域治理的府際協(xié)同有效機制，既是京津冀協(xié)同發(fā)展的必然要求，也是實現(xiàn)京津冀環(huán)境治理“青山、綠水、藍天、白云”之必由之路與有效途徑。

一、區(qū)域治理與府際協(xié)同的關(guān)系

區(qū)域治理（ Regional Governance），最早由歐美學(xué)者提出，在西方學(xué)術(shù)界得到認可并被廣泛應(yīng)用。在我國學(xué)界最先是臺灣學(xué)者接觸并在文章中使用“跨域治理（Across Boundary Governance）”或者“都市及區(qū)域治理（Urban and Regional Governance）”來體現(xiàn)這個觀點。

事實上，區(qū)域治理是指政府、非政府組織、私人部門、公民及其他利益相關(guān)者為實現(xiàn)最大化區(qū)域公共利益，通過談判、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式對區(qū)域公共事務(wù)進行集體行動的過程。

府際協(xié)同，即政府間合作。政府間合作的本質(zhì)是跨部門協(xié)調(diào)，一般分為縱向府際協(xié)同和橫向府際協(xié)同?？v向府際協(xié)同是上下級政府之間的互動，在我國主要體現(xiàn)在中央政府對各地方政府的命令與調(diào)控，權(quán)力作用方向自上而下。例如京津冀協(xié)同發(fā)展已上升為國家戰(zhàn)略，從中央到地方出臺了一系列政策文件和命令配合京津冀一體化發(fā)展。橫向府際協(xié)同，主要是指同級別的政府和政府部門之間的交流與協(xié)同合作，針對涉及到彼此共同利益的公共事務(wù)或者是區(qū)域性的公共問題，例如生態(tài)環(huán)境問題展開一系列的合作治理。橫向同級政府之間的協(xié)同合作具有利益互補性特征，主要合作方式包括建立聯(lián)合機構(gòu)、成立聯(lián)合的跨區(qū)域跨部門的任務(wù)小組、頒布區(qū)域性的法律法規(guī)和簽署相關(guān)的協(xié)議、約定等等。

二、京津冀環(huán)境治理中的府際關(guān)系現(xiàn)狀

各級政府之間的環(huán)境共治（Environmental Shared-Governance）是20世紀末環(huán)境保護體系的發(fā)展主軸。由于環(huán)境污染無法由某一地方政府獨立而有效地解決，為此需要建立跨地域治理的有效機制。京津冀區(qū)域地緣相連，生態(tài)問題不能割裂討論，目前京津冀跨區(qū)域環(huán)境治理主要有著以北京為主導(dǎo)和京津冀共建共治共享兩種模式。

（一）以北京為主導(dǎo)，天津與河北配合

北京作為京津冀三地政府中政策影響力最大的一方，位于京津冀府際主導(dǎo)地位。對于環(huán)境治理，在政策層面北京先后出臺了《關(guān)于貫徹京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要的意見》、《京津冀大氣污染防治強化措施2016～2017》等文件，與天津市、河北省簽訂一系列合作框架協(xié)議。2015～2016年，支持河北廊坊、保定兩市清潔能源改造資金9.62億元，支持河北張家口市退化林改造試點項目資金1.77億元。

另一方面，針對大氣污染和水污染問題，由北京政府牽頭，京津冀三地政府的環(huán)保部門關(guān)停了一大批高耗能、高污染企業(yè)。同時北京加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的步伐，在京鋼鐵企業(yè)、汽車制造企業(yè)、家具建材等類型企業(yè)，已基本從北京向津冀地區(qū)轉(zhuǎn)移。河北省2018年接納北京遷出企業(yè)170戶，占全部遷出企業(yè)的21.8%。三地政府根據(jù)自上而下的政令行事，并接受中央政府相關(guān)部門的監(jiān)督和考評，形成權(quán)威驅(qū)動型運作模式，目前局部流域已經(jīng)初顯協(xié)同治理成效。

（二）京津冀共建共治共享模式

府際伙伴協(xié)同關(guān)系是一種獨立于我國政府傳統(tǒng)行政層級體制中上下級關(guān)系的府際關(guān)系，強調(diào)的是橫向府際關(guān)系中同級政府、同級部門之間的協(xié)作溝通，相互配合，是一種平等的伙伴型的模式。在京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略的支撐下，京津冀三地政府能夠更容易地實現(xiàn)這種平等互惠共贏的環(huán)境治理模式。

京津冀環(huán)境污染、資源短缺等區(qū)域性復(fù)雜的公共問題的解決，僅依靠北京拉動并不現(xiàn)實，構(gòu)建橫向府際協(xié)作模式尤為重要。北京合理利用資源傾斜的各項優(yōu)勢起好引領(lǐng)帶頭作用，但天津、河北也不能存在“等靠要”的思想，要積極主動地采取措施配合京津冀協(xié)同戰(zhàn)略，將環(huán)境治理與橫向府際協(xié)同有機地結(jié)合起來?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》、《京津冀及周邊地區(qū)2017～2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動量化問責(zé)規(guī)定》等的出臺，明確規(guī)定了京津冀及各部門進行環(huán)境協(xié)同治理的原則和相關(guān)舉措。三個省市的人大常委會還針對屬地限制和環(huán)境協(xié)同立法的現(xiàn)實情況，深入?yún)f(xié)商京津冀協(xié)同立法工作，《京津冀人大立法項目協(xié)同辦法》的通過，實現(xiàn)了京津冀區(qū)域環(huán)境治理協(xié)同發(fā)展在頂層設(shè)計和理論支持層面的新突破。

三、京津冀環(huán)境存在的問題及原因

（一）河北省承擔(dān)著過多的經(jīng)濟發(fā)展壓力

在京津冀協(xié)同發(fā)展中，從政治區(qū)位優(yōu)勢、經(jīng)濟發(fā)展程度以及人口結(jié)構(gòu)而言，河北省均處于劣勢地位。北京產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中不少高能耗、高污染的遷移河北，盡管這些企業(yè)為河北省增加了一定的稅收收入，并能夠讓河北在對接京津和服務(wù)京津中享受一些政策紅利，但是在保護環(huán)境納入政府工作目標和重要考核指標的背景下，重污染產(chǎn)業(yè)的進入對河北省環(huán)境治理弊大于利。在分稅制的政治環(huán)境下，同級政府之間的競爭關(guān)系無可避免，作為市場經(jīng)濟中的“理性經(jīng)濟人”，地方政府會自發(fā)地追求利益分配最大化，而三地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中河北省處于絕對的弱勢地位，得到的利益補償最少，對環(huán)境保護的財政投入壓力最大。2017年河北省重拳整治“散亂污”企業(yè)近10.8萬個，完成數(shù)百萬戶居民家中的“煤改氣”項目等，使河北省同年GDP、財政收入等明顯下降。

（二）京津冀府際合作環(huán)境治理的相關(guān)法規(guī)不完善

近年在京津冀協(xié)同發(fā)展上雖出臺了一系列相關(guān)規(guī)章政策，但沒有形成一個科學(xué)化、系統(tǒng)化的府際協(xié)同法律體系，實際操作性較低。大氣污染、水污染、農(nóng)村環(huán)境保護等方面各有各的法規(guī)政令，不同部門之間、不同地方行政區(qū)劃之間的職責(zé)劃分相互獨立，難以進行有效的溝通。三地政府下達的生態(tài)環(huán)境建設(shè)行政指令沒有打破行政區(qū)劃限制，行政區(qū)劃壁壘森嚴，各市縣地方基層執(zhí)法和司法部門難以協(xié)作聯(lián)合，下游區(qū)域無法對來自上游區(qū)域的污染源實施有效地制裁與管制。

（三）社會參與主體的局限性

當(dāng)前，京津冀環(huán)境協(xié)同治理的參與主體較為單一。一方面生態(tài)環(huán)境治理的市場體系尚未構(gòu)建起來，缺乏統(tǒng)一的標準化的污染權(quán)排放交易市場。已頒布的京津冀環(huán)境治理規(guī)章制度中也缺少關(guān)于如何調(diào)動社會力量，推動更多企業(yè)和公眾參與京津冀跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)的規(guī)定和措施。京津冀發(fā)改委的自愿減排項目備案名單的企業(yè)，均為國有或國有控股企業(yè)，它們的響應(yīng)也并不是完全出自身意愿，而是迫于完成政治任務(wù)。另一方面，政府的相關(guān)環(huán)保宣傳力度不夠，社會廣大公眾和其他社會參與京津冀環(huán)境治理的利益相關(guān)主體，不了解參與環(huán)境治理并發(fā)揮作用的有效渠道，無法真正參與到各地區(qū)環(huán)境治理的工作中。

（四）三地之間不對稱的資源稟賦關(guān)系

在京津冀三地中，河北的地方政府?dāng)?shù)量多，對資源的依賴性強，但獲取能力卻很弱，使得環(huán)境治理的難度更大，府際協(xié)同面臨著層層困境。北京作為首都，有著政治上的天然區(qū)位優(yōu)勢，所有的資源會自然傾斜;天津作為環(huán)渤海地區(qū)重要的港口城市，同時也是環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟中心，各方優(yōu)勢明顯于河北，形成了京津冀不對稱的資源稟賦關(guān)系。這種不對等的發(fā)展平臺，促使京津更具創(chuàng)新、戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的虹吸效應(yīng)，而導(dǎo)致河北落后產(chǎn)能的集聚。

（五）屬地管理與跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的沖突

屬地管理是我國行政管理體制的基本特征之一，根據(jù)地域劃分來確定責(zé)任歸屬。京津冀環(huán)境協(xié)同治理過程中基層屬地管理的權(quán)力與責(zé)任并不對等，“上面千根線，下面一根針”，各地政府的“理性經(jīng)濟人”、“地方本位主義”，直接影響府際協(xié)同關(guān)系，制約了京津冀環(huán)境治理目標的加速實現(xiàn)。三地環(huán)境污染的區(qū)域性、疊加性、外部性以及行政分割化、屬地碎片化，導(dǎo)致京津冀三地環(huán)境治理之間的矛盾和沖突不斷出現(xiàn)，府際協(xié)同困難重重。

四、提升京津冀環(huán)境治理效應(yīng)的對策

（一）確定京津冀三地“共同但有區(qū)別”的原則

“共同但有區(qū)別”的責(zé)任原則，是在解決全球氣候問題中針對各發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間，不同的經(jīng)濟發(fā)展水平所確定的分擔(dān)原則。這一原則同樣也可以適用于跨區(qū)域性的公共環(huán)境問題的治理當(dāng)中。京津冀地緣相近，環(huán)境污染與生態(tài)問題的外部性、區(qū)域性和疊加性特征，促使三地政府間必須要協(xié)同治理環(huán)境問題。由于京津冀在資源稟賦、要素投入和經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異，明確三地政府共同但有區(qū)別的環(huán)境治理責(zé)任，是三方達成合作框架協(xié)議、平等互惠協(xié)商的重要前提。一方面，“共同責(zé)任”是指京津冀三地各級地方政府要樹立協(xié)同共生理念，互促互進，追求京津冀環(huán)境協(xié)同共治的目標和價值觀;另一方面，“區(qū)別責(zé)任”是指京津冀地區(qū)各地方政府差異較大，為了避免“轉(zhuǎn)嫁危機”以及“搭便車”等非共生現(xiàn)象的發(fā)生，均衡考慮京津冀的歷史情況以及京津冀三地政府不同的功能分工，建立科學(xué)化的治理成本分擔(dān)機制。

中央政府發(fā)揮權(quán)威引領(lǐng)作用，指導(dǎo)京津冀地區(qū)政府間協(xié)同治理生態(tài)環(huán)境的宏觀戰(zhàn)略決策;省級政府發(fā)揮引領(lǐng)和協(xié)調(diào)作用，促使地方政府形成更緊密的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，提升協(xié)同運作效率;各地基層政府和環(huán)保部門相互協(xié)作，通過平等協(xié)商集聚共識，共同完成環(huán)保任務(wù)。

（二）建立京津冀環(huán)境治理協(xié)調(diào)機構(gòu)

首先，推動建立政府與政府之間的環(huán)境治理協(xié)調(diào)機構(gòu)。一方面，政府要建立公共資源交易跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展機制，推動資源配置方式和排污交易市場化的變革，例如將工業(yè)用水權(quán)、碳排放權(quán)、林權(quán)交易等環(huán)境權(quán)納入交易目錄。健全資源和污染權(quán)出讓或轉(zhuǎn)讓規(guī)則，形成銜接有效、標準透明、簡便高效的交易管理制度體系。另一方面，要加強京津冀三地相關(guān)部門執(zhí)法和責(zé)任追究一體化建設(shè)，建立跨區(qū)域的聯(lián)合執(zhí)法機制和統(tǒng)一的執(zhí)法追責(zé)處罰標準。三方的環(huán)保部門聯(lián)合查處跨區(qū)域的環(huán)境問題和污染糾紛，要重點打擊在行政區(qū)邊界的環(huán)境違法行為，探索建立京津冀地區(qū)環(huán)境賠償制度和環(huán)境督察體系。

其次，應(yīng)該推動建立政府與企業(yè)之間、政府與公眾之間的環(huán)境治理協(xié)調(diào)機構(gòu)。企業(yè)既是環(huán)境污染的主要制造者，同時也是環(huán)境治理的主體力量。京津冀政府應(yīng)下大力量引導(dǎo)政府與企業(yè)之間的良性互動，促使其生產(chǎn)方式應(yīng)由“被動督察”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃訙p污治污”，督促重點企業(yè)污染物排放監(jiān)測信息向全社會公布，推動企業(yè)積極主動提供綠色產(chǎn)品和綠色服務(wù)。公眾和社會群體組織數(shù)量多，是“環(huán)境保護最大公約數(shù)”，應(yīng)該引導(dǎo)他們在宣傳教育、環(huán)境問責(zé)、環(huán)境保護公益活動等方面積極發(fā)揮作用，最終實現(xiàn)政府與企業(yè)、政府與社會公眾之間的“綠色共贏”。

（三）健全京津冀環(huán)境治理法制體系

京津冀三地政府要注意地方性環(huán)境執(zhí)法法規(guī)及其實施細則的協(xié)調(diào)性、可操作性。三地人大常委會法制工作部門在擬訂環(huán)境治理的立法規(guī)劃和年度計劃時，應(yīng)適時與其他省市的立法部門進行溝通，使京津冀地區(qū)的環(huán)保法律形成有效的協(xié)同體系，避免因區(qū)域間治理標準不同而影響整體治理效果。三地在宣傳法規(guī)、解釋法規(guī)等方面也應(yīng)加強協(xié)作，強化法律法規(guī)實施效果。共享專家資源，三方共同起草適用于區(qū)域內(nèi)涉及到跨行政區(qū)環(huán)境糾紛的法律法規(guī)。生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域治理比起其他公共事務(wù)的管理較為復(fù)雜，政府要著眼于京津冀三地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異情況以及污染源的不同，主動向有關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者咨詢經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護等方面協(xié)調(diào)發(fā)展的專業(yè)化建議，統(tǒng)一環(huán)境治理方面的制度性標準，從制度化、法制化層面探索府際協(xié)同治理京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境。

（四）縱向府際協(xié)同相配合

中國的縱向權(quán)力運行機制是一個復(fù)雜的多現(xiàn)象和多邏輯所構(gòu)成的研究體。垂直方向上的府際關(guān)系協(xié)調(diào)方式，一般分為自上而下嵌入式和自下而上嵌入型兩種。在我國，尤其是跨區(qū)域環(huán)境治理中，主要涉及到的是自上而下的協(xié)調(diào)路徑中央站在國家發(fā)展全局的高度，把握京津冀地區(qū)環(huán)境協(xié)同治理的規(guī)劃，從長遠的角度制定京津冀地區(qū)規(guī)劃綱要，研究和解決京津冀地區(qū)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中出現(xiàn)的重要項目、重大問題。京津冀三地政府積極主動配合中央的相關(guān)戰(zhàn)略，使京津冀地區(qū)環(huán)境協(xié)同發(fā)展的府際關(guān)系達到橫縱相輔相成。

五、結(jié)語

京津冀環(huán)境治理，府際協(xié)同至關(guān)重要。京津冀三地唇齒相依、皮毛共存?？梢哉f，河北是京津的保護屏障，京津離不開河北的守衛(wèi)。因此，無論是環(huán)境治理，還是區(qū)域發(fā)展，京津冀均離不開“齊心協(xié)力，同舟共濟，互惠互利”。針對京津冀環(huán)境治理，離不開京津冀三地政府間、職能部門間的彼此溝通、密切合作、積極協(xié)同，并加速促成提高認識，統(tǒng)一思想，強化合作，密切協(xié)同，聯(lián)合行動，集團作戰(zhàn)。環(huán)境治理和生態(tài)保護的跨區(qū)域性特征明顯，京津冀協(xié)同發(fā)展的國家戰(zhàn)略，要求三地政府依法規(guī)制、規(guī)范府際關(guān)系，加速推進和強化政府間、部門間的協(xié)同與配合，繼而更加有效地推進京津冀環(huán)境治理的效應(yīng)。

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*基金項目：河北省社會科學(xué)基金項目“京津冀環(huán)境治理中的府際關(guān)系協(xié)同問題研究”（項目批準號：HB19GL008）。

（作者單位：房雪、盛婉玉、崔松虎，燕山大學(xué)公共管理學(xué)院;蘇燕華，秦皇島職業(yè)技術(shù)學(xué)院）