“兩蔣”時期臺灣當(dāng)局南海政策的歷史演進(jìn)

陳本鏗

南海爭議起源于中國周邊國家對南海島礁主權(quán)主張，而各國主權(quán)聲索的依據(jù)大多起源于歷史延續(xù)性與地理相近性。作為南沙群島最大島嶼太平島的實際控制者，臺灣當(dāng)局南海政策主張也是影響南海問題解決重要因素之一。對臺灣當(dāng)局南海政策進(jìn)行梳理，具有政策論述的連貫性和傳承性，不僅是對歷史本來面貌進(jìn)行追根溯源，也給當(dāng)前南海局勢決策提供應(yīng)對參考。

一、“主權(quán)”建碑巡護(hù)階段(1949—1956年)

1945年8月第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束，中華民國政府從日本手中接手南海主權(quán)后，于1946年12月派“天平號”“永興號”“中建號”“中業(yè)號”等4艘軍艦接收南沙群島、西沙群島，并?？吭谔綅u重新測量海圖，建立國碑兩座并注明歸廣東省管轄，是中國的國防要塞，任何國家都不能覬覦。同時并分別派駐海軍，建立氣象臺、電臺，設(shè)置西沙群島管理處、南沙群島管理處，以充實整建工作。1947年4月，中華民國內(nèi)政部召集外交部、國防部、海軍司令部、參謀部、教育部等部門就南沙群島范圍進(jìn)行商討，得出“南沙領(lǐng)土范圍最南在曾母暗沙，此項范圍抗戰(zhàn)前中國政府機(jī)關(guān)學(xué)校及書局出版物，均以此為準(zhǔn)”?！盀榧o(jì)念收復(fù)西南沙群島，將此次派去軍艦作為命名各島礁，西沙群島中武德島更名為永興島，南沙群島長島，改名為太平島，將原來南海群島改為中沙群島，將原來團(tuán)沙群島改名為南沙群島?！?947年12月1日，中華民國內(nèi)政部正式核定南海諸島礁名稱，并首次公布南海海域“十一段線”，將南海4個群島劃歸廣東省進(jìn)行管轄，同時設(shè)置南沙群島管理處、東沙群島管理處、西沙群島管理處，由海軍總司令部對其進(jìn)行統(tǒng)轄。南?！笆欢尉€”的確定，對中國維護(hù)南海主權(quán)發(fā)揮了積極作用。1949年6月，中華民國政府公布“海南特別行政長官公署組織條例”，其中第一條就明確規(guī)定“海南特別行政區(qū)”包括東沙群島、中沙群島、西沙群島、南沙群島，南海中大小礁、灘、沙洲、暗礁，均改隸海南特別行政區(qū)，仍由海軍代管。1949年蔣介石敗逃臺灣，國民黨為了集中兵力，于1950年5月相繼將西沙群島、南沙群島的駐軍撤回臺灣本島，南沙群島曾一度不設(shè)防，在當(dāng)時南海各種力量博弈中形成權(quán)力真空。

1956年5月，菲律賓航海學(xué)院院長克洛瑪率海員學(xué)生40人登上南沙群島9個島，企圖以探險家發(fā)現(xiàn)新大陸姿態(tài)自居，向菲律賓政府申請他們發(fā)現(xiàn)占有權(quán)，并將這9個島組成新的國家，命名為“自由邦”，首都設(shè)在巴加沙，公然侵占中國南沙領(lǐng)土。臺灣外事部門隨即向菲律賓政府表明維護(hù)中國領(lǐng)土主權(quán)立場。但克洛瑪意圖占領(lǐng)南沙群島案發(fā)生后，菲律賓政府對于克洛瑪“先占”所有權(quán)自始至終給予充分支持，菲律賓派駐臺灣代表雷慕士辯稱，“克洛瑪是菲律賓私立航海學(xué)校校長，其前行不外乎突出兩個目的，一是便于學(xué)生學(xué)習(xí)航海技術(shù)，二是冒險家炫耀行為”。臺灣外事部門表示，面對菲律賓政府縱容克洛瑪個人行為，如今“唯有派遣海軍巡視太平島實況，不僅表明政府維護(hù)南海領(lǐng)土主權(quán)決心，也對菲律賓表示‘中華民國’對本案堅定不移，使其知難而退”?！皩δ仙炒舜问录仨毑扇詻Q強(qiáng)硬攤牌步驟促請菲律賓政府早日表示態(tài)度，并以有效行動，制止克洛瑪侵犯行為，以維護(hù)領(lǐng)土主權(quán)之完整。”“為防止此類似事件再次發(fā)生，‘中華民國政府’將對開發(fā)南沙群島提上議事日程，例如移民或加強(qiáng)政府治理，建立氣象臺等措施，均是維護(hù)中國南海主權(quán)?！迸c此同時，菲律賓政府向聯(lián)合國提出巴拉灣西面距離南中國海12個島嶼主權(quán)事宜，臺灣提出“南海群島無論是歷史、地理、法理和事實上，都是‘中華民國’固有之領(lǐng)土，任何國家不得以先占理由對‘中華民國’領(lǐng)土非法侵占，否則‘中華民國’政府將采取有效的防衛(wèi)行動”。

1956年6月1日，臺灣當(dāng)局派遣太和、太倉兩護(hù)航驅(qū)逐艦組成的南巡艦隊，取名為“立威部隊”，由姚汝鈺擔(dān)任指揮官，彭運生任中校參謀長，巡視南沙群島。部隊登上太平島，立碑升旗，見房屋墻壁寫滿日、英等國文字，雜亂不堪，登島官兵將上述留字刷清，并在一處屋頂上繪就青天白日旗一面，彰顯主權(quán)。“立威艦隊”巡防南沙，登陸3個島，巡察5個島，途經(jīng)2個暗沙、12個礁和1個沙洲，基本達(dá)成維護(hù)和立威領(lǐng)土主權(quán)目的，對南海周邊相關(guān)國家產(chǎn)生某種威懾。 但當(dāng)臺灣“立威艦隊”巡弋駛離南沙群島后，克洛馬再次侵占并豎起“自由邦”旗幟。菲律賓的侵略行徑引起海內(nèi)外華人強(qiáng)烈譴責(zé)。迫于壓力，蔣介石于6月15日宣布1946年設(shè)立的“南沙群島管理處”易名“南沙守備區(qū)指揮部”，命令海軍編隊再次巡弋太平島及南沙群島。6月19日，臺灣當(dāng)局任命海軍上校謝祝平為指揮官，“派遣艦艇DEXZ、LSTXI和地面部隊一個加強(qiáng)排，裝載軍事人員和物資，此次計劃取名為‘威遠(yuǎn)計劃’”。7月11日進(jìn)駐太平島，開展太平島偵查搜集工作，全部任務(wù)于21日完成。7月14日，“太昭”艦偵察中業(yè)島；15日，“太康”艦前往偵察敦沙洲，進(jìn)駐任務(wù)結(jié)束后艦艇隨即返航歸建。據(jù)統(tǒng)計，“威遠(yuǎn)計劃”進(jìn)駐搜索太平島、中業(yè)島、鴻庥島、南威島、敦謙沙洲等9個島嶼，全程往返航程2400多海里。8月，蔣介石又派“寧遠(yuǎn)部隊”巡弋南海群島，運輸重要軍需物資及犒勞太平島上軍民。從那時起，臺灣海軍每三至四個月就在南沙群島巡邏，并運送部隊。臺灣海軍重新進(jìn)駐太平島，結(jié)束臺灣當(dāng)局將近5年的南沙群島不設(shè)防真空期，恢復(fù)在南海諸島之間巡視，阻止了菲律賓侵占南沙群島的陰謀，維護(hù)中華民族在南海主權(quán)權(quán)益。(見表1)

表1 1945—1949年中華民國及1949—1955年臺灣當(dāng)局南海作為

二、反共優(yōu)先，消極維權(quán)階段(1957—1970年)

1956年，臺灣當(dāng)局又開始恢復(fù)太平島駐軍，其南海政策也成為一個重要轉(zhuǎn)折點。臺灣外事部門開始考慮恢復(fù)駐守太平島，提出三個理由：(1)共產(chǎn)黨勢力正向東南亞擴(kuò)張，“北越”已為共產(chǎn)黨政權(quán)掌握，太平島地位日益重要，如能恢復(fù)駐守太平島，則在西、北兩面可以監(jiān)視大陸在越南和海南島方向活動，東、西兩面可屏障菲律賓與婆羅洲。(2)太平島蘊藏大量磷礦，供臺灣需要，目前已進(jìn)行開發(fā)，且有一定規(guī)模。(3)如果以太平島為基地，對臺灣遠(yuǎn)洋漁業(yè)發(fā)展大有裨益。

1954年12月，臺灣當(dāng)局和美國簽訂“共同防御條約”，憑借“共同防御條約”，臺灣當(dāng)局在美國大力支持下，不斷在臺灣海峽舉行大規(guī)模軍事演習(xí)，并加緊對福建、廣東和浙江沿海港口的侵?jǐn)_，臺海局勢由于美國武裝干涉和臺灣當(dāng)局軍事騷擾，一時間形成硝煙彌漫和戰(zhàn)云密布態(tài)勢，并導(dǎo)致第一次臺海危機(jī)爆發(fā)。危機(jī)過后，蔣介石認(rèn)識到大陸武力統(tǒng)一臺灣可能性在不斷攀升，倍感“武統(tǒng)”的巨大壓力，其南海政策制定也發(fā)生一定變化。例如，臺灣防務(wù)部門發(fā)布海軍在巡視南海過程中的處理辦法，包括發(fā)現(xiàn)大陸漁船、民船要進(jìn)行抓捕，經(jīng)過審訊獲取情報后，認(rèn)為確實有必要的，要將其押回臺灣本島進(jìn)行進(jìn)一步偵訊，如果有拒捕行為，臺軍可立即擊斃。

1957年，針對“南越”聲稱南海自古以來屬于越南不可分割的領(lǐng)土，臺灣外事部門向“南越”提出嚴(yán)重交涉，但私下僅表示“如今‘中華民國’正爭取東南亞各國反共興國之際，在南海各國政府未采取進(jìn)一步行動之前，‘我國’應(yīng)該嚴(yán)正聲明南海水域我領(lǐng)土外移民設(shè)立行政區(qū)域已成事實即可”。1959年4月，針

對臺灣派人前往南海群島進(jìn)行開發(fā)事宜，“南越”向臺灣當(dāng)局提出口頭抗議，臺灣表示對南海既定的主權(quán)立場外，聲稱“中越(‘南越’)‘兩國’現(xiàn)已為共同抵制共產(chǎn)主義侵略產(chǎn)生合作，希望不能因南海爭端引起兩國糾紛而影響雙方友好關(guān)系”。1961年7月，“南越”多次聲稱對西沙群島享有主權(quán)，臺灣當(dāng)局除了向“南越”發(fā)出“照會”抗議后，僅表示“如今中越‘兩國’共同反共立場與雙方友好關(guān)系，始終設(shè)法避免擴(kuò)大‘兩國’對于此事爭執(zhí)”。1964年1月，針對“南越”海軍擅自登陸南沙群島并豎立界碑，臺灣當(dāng)局向“南越”外事部門重申“中華民國”對于南沙群島主權(quán)立場，并要求“南越”保證今后不會繼續(xù)發(fā)生類似事件，“但為了顧及中越‘兩國’關(guān)系，希望越南能夠口頭說明中越‘兩國’友好合作關(guān)系，以免引起公開爭執(zhí)，讓中共有機(jī)可乘”。針對菲律賓人克洛瑪對南沙群島堅持其權(quán)利主張以及越南外交部所做聲明，臺灣外事部門負(fù)責(zé)人葉公超僅表示“南沙被中共匪幫竊取利用危險，要求美臺雙方應(yīng)就協(xié)防區(qū)域以阻止共匪滲透竊取之各項可能辦法交換意見。最近海軍在南海一帶巡邏，發(fā)現(xiàn)天平島上的建筑物有共黨的標(biāo)語，共匪若竊取控制南沙，對于該地區(qū)公海自由，也將是一大威脅”。除此之外，蔣介石在其日記中也曾寫道，“菲律賓人克洛瑪以探測南海島礁為名，進(jìn)駐南沙群島，菲律賓政府雖不承認(rèn)此為菲律賓領(lǐng)土，但也未承認(rèn)此為‘中華民國’領(lǐng)土。由于克洛瑪所言語稱‘自由地’，地理上離菲律賓較近，如果被‘共匪’占領(lǐng)，則‘共匪’可將此作為游擊之地，對于菲律賓威脅非常之大。如果菲律賓政府承認(rèn)南海主權(quán)屬‘中華民國’，則可以邀請菲律賓以協(xié)防方式或者參照‘中美同盟’協(xié)防臺灣方式也未嘗不可”。后蔣介石又補充到，“‘共匪’也對克洛瑪行為表示反對，‘中華民國’要對‘共匪’行為處置方案為重點，‘中華民國’雖派軍艦前往巡視，但仍依據(jù)形勢發(fā)展而定”。

表2 南海聲索方南沙群島島礁駐防時間表(1971—1988年)

三、重“外交”輕“主權(quán)”階段(1971—1988年)

20世紀(jì)70年代，聯(lián)合國發(fā)布南海區(qū)域可能存在大量天然氣、石油等重要資源報告后，南海周邊國家趁機(jī)提出對南海主權(quán)非法要求，并迅速采取行動進(jìn)行南?！叭Φ剡\動”，與中國產(chǎn)生南海領(lǐng)土爭端。南海局勢進(jìn)入到所謂“快節(jié)奏”三部曲。一是南海周邊國家如越南、菲律賓及馬來西亞等片面劃定其所謂的海域主張。二是越南、菲律賓等國以武力搶占中國南海相關(guān)島礁，其中越南占據(jù)最多，目前占領(lǐng)29座，菲律賓占領(lǐng)8座。三是越南、菲律賓及馬來西亞立足占據(jù)相關(guān)島礁進(jìn)行石油及天然氣的開采活動。1971年7月29日，菲律賓占領(lǐng)了南沙第二大島中業(yè)島，臺灣海軍“中肅號”戰(zhàn)車登陸艦在“太湖號”與“太康號”驅(qū)逐艦護(hù)航下，載運一支陸戰(zhàn)隊加強(qiáng)連在南海執(zhí)行巡護(hù)任務(wù)，原本計劃在一個小時內(nèi)殲滅菲律賓軍隊，但蔣介石下命令不得挑戰(zhàn)或者殲滅菲律賓軍隊，只能眼睜睜看著中業(yè)島被菲律賓人占據(jù)?！?974年臺灣當(dāng)局在與‘南越’、菲律賓就南沙、西沙群島領(lǐng)土主權(quán)歸屬問題上發(fā)生爭執(zhí)時，只有發(fā)表聲明抗議，而沒有進(jìn)一步作為?！?976年，臺灣內(nèi)務(wù)部門成立臨海小組，意圖研究解決臺灣在海洋領(lǐng)土爭端中資源開發(fā)問題，為了不引起與東南亞國家爭端，該小組并未同意設(shè)立臺灣200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。

面對南海聲索國屢次侵犯中國南海權(quán)益(如表2),臺灣當(dāng)局所采取的措施僅是發(fā)表所謂“外交聲明”，強(qiáng)調(diào)南海島礁從歷史、地理、法理上“屬于‘中華民國’固有領(lǐng)土，其他國家對南海島礁占領(lǐng)行為，‘中華民國’一律不承認(rèn)和不接受”。臺灣防務(wù)部門雖對菲律賓、越南等南海聲索國侵占南海島礁行為，表示要保衛(wèi)南海主權(quán)決心，但此時臺灣當(dāng)局被逐出聯(lián)合國，根據(jù)聯(lián)合國2758號決議，臺灣是中國一部分，臺灣的國際影響力已漸成頹勢，不可同往日而語。也正因為如此，基于臺灣當(dāng)局立場，如果“中華民國”失去聯(lián)合國席位與各友邦國的承認(rèn)，其政權(quán)可能面臨生死存亡威脅，連“中華民國”都不存在了，臺灣又如何能夠去代表整個中國收復(fù)南海失土？兩害相權(quán)取其輕，臺灣當(dāng)局做出“重外交輕主權(quán)”抉擇。臺灣當(dāng)局為鞏固其友邦邦交關(guān)系，對越南、菲律賓等南海聲索國侵犯南海主權(quán)行為，沒有采取實質(zhì)性行動或作為，以至于該時期南海聲索國能夠肆無忌憚盲目擴(kuò)張侵占南海島礁，導(dǎo)致臺灣當(dāng)局作為最早控制經(jīng)營南海的重要一方，而目前僅能維持占據(jù)太平島、東沙群島和中洲礁的可悲后果。

四、“兩蔣”時期臺灣當(dāng)局南海政策歷史評析

評價“兩蔣”時期臺灣當(dāng)局的南海政策，要持客觀公正立場。平心而論，雖然“兩蔣”時期臺灣沒有出臺完整的南海政策綱領(lǐng)與指導(dǎo)框架，采取了“建碑巡護(hù)主動作為，他國侵權(quán)被動應(yīng)對”的策略，但始終堅持“一中原則”，維護(hù)中國主權(quán)和領(lǐng)土完整。盡管兩岸仍處在政治“漢賊不兩立”和軍事嚴(yán)重對峙階段，但兩岸在南海問題上的立場與主張大體接近?！皟墒Y”時期南海政策積極的歷史評價主要為：

一是建碑巡護(hù)維護(hù)南海主權(quán)。1946年8月，為收復(fù)南海諸島，國民政府組建了由海軍上校林遵帶領(lǐng)“太平號”“中業(yè)號”“永興號”和“中建號”4艦組成的“前進(jìn)”艦隊，接收西沙群島、南海群島，并派軍隊駐守。1949年6月，蔣介石公布《海南特別行政長官公署組織條例》，規(guī)定海南特別行政區(qū)包括東沙、中沙、西沙、南沙群島，大小礁、灘、沙洲、暗礁均改隸海南特別行政區(qū)，仍由海軍代管。1956年6至9月，推行“立威計劃”“威遠(yuǎn)計劃”“寧遠(yuǎn)計劃”，派遣軍艦登上南沙群島，建碑巡視，宣誓主權(quán)。20世紀(jì)50年代末，蔣經(jīng)國主導(dǎo)“救國團(tuán)”，成立“臺灣暑期戰(zhàn)斗訓(xùn)練營南沙訪問隊”，每逢暑期，由臺灣海軍負(fù)責(zé)選派青年學(xué)生前往南沙進(jìn)行實地體驗軍旅生活，活動持續(xù)到1988年才結(jié)束。通過建碑巡護(hù)，臺灣當(dāng)局在一定程度上確實起到了維護(hù)南海主權(quán)的目的。二是形成兩岸南海維權(quán)默契的先例。1974年1月中越爆發(fā)“西沙海戰(zhàn)”，東海艦隊需要南下馳援南沙，途經(jīng)臺灣海峽，由于當(dāng)時兩岸處于敵對狀態(tài)，故海軍艦隊通過臺灣海峽具有一定軍事風(fēng)險。毛澤東當(dāng)機(jī)立斷要求讓軍艦直接通過臺灣海峽，而蔣介石不僅未在臺灣海峽設(shè)立關(guān)卡，且祖國大陸3艘導(dǎo)彈護(hù)衛(wèi)艦途經(jīng)臺灣海峽，全程照明，讓其順利通過。在“西沙海戰(zhàn)”爆發(fā)后，國民黨黨報“中央日報”一改過去對祖國大陸“共匪”蔑稱，轉(zhuǎn)而報道“中共與‘南越’軍隊在西沙海域爆發(fā)海戰(zhàn)”。由此可見，臺灣當(dāng)局在維護(hù)中國對于南海海域及其附近島嶼主權(quán)與祖國大陸保持高度默契。三是排除挑唆，堅定維護(hù)“一中原則”。1949年，蔣介石敗退臺灣后，始終念念不忘“一年準(zhǔn)備、兩年反攻、三年掃蕩、五年成功”“反共復(fù)國”。蔣介石退臺后，兩岸之間發(fā)生多次軍事沖突，甚至美國政府提出“劃峽而治”，推行“兩個中國”等割裂中國的建議，但蔣介石仍然堅持并維護(hù)“一個中國”原則，反對“臺獨”立場毫不動搖。1975年，蔣經(jīng)國正式掌權(quán)后，推行“三民主義統(tǒng)一中國”，反對共產(chǎn)主義統(tǒng)一中國，始終堅持的也是“一中原則”。蔣經(jīng)國執(zhí)政時期，與蔣介石相似的是在南海問題上始終繼承堅持“一個中國”原則，不允許他國在南海問題上對兩岸進(jìn)行挑唆。

需要指出的是，蔣氏父子基于“反共復(fù)國”理念，南海主權(quán)維護(hù)難免會烙上“反共”色彩，加之力量有限，其南海維權(quán)力度和效果自然大打折扣。尤其是上世紀(jì)70年代以來，南海周邊國家諸如越南、菲律賓、馬來西亞等單方面宣布南海劃界主張，并競相對南海海洋資源進(jìn)行瓜分。面對南海相關(guān)國家侵占南海島礁，嚴(yán)重?fù)p害中華民族南海權(quán)益，“兩蔣”時期臺灣當(dāng)局僅是口頭發(fā)表抗議，表現(xiàn)出維護(hù)南海主權(quán)的決心，但欠缺相應(yīng)軍事行動，導(dǎo)致南海島礁被占，權(quán)益受損。