新型城鎮(zhèn)化背景下特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)成效評(píng)價(jià)體系研究
——以石川河四季健康城項(xiàng)目為例

文｜陜西省土地工程建設(shè)集團(tuán) 王新雅

0 緒論

自2014年時(shí)任浙江省省長的李強(qiáng)在視察云計(jì)算產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)小鎮(zhèn)——云棲小鎮(zhèn)時(shí)，首次提出了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)明確、富有文化內(nèi)涵、綠色生態(tài)、宜居、宜業(yè)、宜游等多種特征的新型城鎮(zhèn)化創(chuàng)新模式，隨后特色小鎮(zhèn)這一理念逐步在全國范圍內(nèi)得以推廣。

從近幾年全國特色小鎮(zhèn)建設(shè)浪潮中不難發(fā)現(xiàn)，由于各地經(jīng)濟(jì)水平和產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)差異性較大，造成了特色小鎮(zhèn)在規(guī)劃建設(shè)過程中出現(xiàn)了許多問題：其一，小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)缺乏特色，多以文旅、康養(yǎng)為主體；其二，產(chǎn)業(yè)凝聚力和產(chǎn)業(yè)輻射帶動(dòng)作用較低，對(duì)于小鎮(zhèn)周邊區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用較差；其三，房地產(chǎn)化傾向明顯，以小鎮(zhèn)建設(shè)之名行地產(chǎn)開發(fā)之實(shí)。

為此，建立一套科學(xué)合理、可操作性強(qiáng)的特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)評(píng)價(jià)體系對(duì)于指導(dǎo)和規(guī)范我國特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)行為，避免出現(xiàn)因建設(shè)效益不高而導(dǎo)致的“無人鎮(zhèn)”、“空心鎮(zhèn)”等問題，故具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

1 城鎮(zhèn)化背景下的特色小鎮(zhèn)規(guī)劃與創(chuàng)建評(píng)價(jià)指標(biāo)內(nèi)涵

鑒于特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)是新時(shí)代農(nóng)村逐步走向城鎮(zhèn)化的一條探索之路，故在篩選和分析評(píng)價(jià)指標(biāo)項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)滿足城鎮(zhèn)化過程中對(duì)于生態(tài)環(huán)境、社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的要求。除此之外特色小鎮(zhèn)又在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上有別于其他城鎮(zhèn)化的村鎮(zhèn)，其規(guī)劃建設(shè)的目的是為了振興和帶動(dòng)小鎮(zhèn)及其周邊區(qū)域產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。為此，本文將從社會(huì)效益、生態(tài)效益、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)效益等三方面對(duì)來構(gòu)建評(píng)價(jià)體系。

1.1 社會(huì)效益指標(biāo)

城鎮(zhèn)化過程中所關(guān)注的社會(huì)效益主要體如何改善和提高居民的生活水平上，而生活水平的提高則將依靠穩(wěn)定的收入、完善的社會(huì)服務(wù)體系、良好的居住條件等來實(shí)現(xiàn)。穩(wěn)定的收入主要依靠較高的就業(yè)率水平來保障，讓所有人都能通過辛勤的勞動(dòng)獲取應(yīng)得的回報(bào)；社會(huì)服務(wù)包括合理的科教文衛(wèi)設(shè)施布局，從而實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、病有所依、教有所學(xué)；良好的居住條件則是指安置人員住房條件的改善情況。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為城市發(fā)展的雛形，其存在和發(fā)展的歷史甚至比部分城市本身還來的久遠(yuǎn)，傳統(tǒng)的村落中較為完整地保存著當(dāng)?shù)氐奈幕?xí)俗、農(nóng)作方式等具有地域特色的歷史人文因素。因此，特色小鎮(zhèn)作為傳承當(dāng)?shù)貧v史人文的有效載體，在規(guī)劃建設(shè)期間對(duì)于歷史人文的傳承亦成為了評(píng)價(jià)其成敗的重要指標(biāo)。

1.2 生態(tài)效益指標(biāo)

可持續(xù)發(fā)展作為我國特色小鎮(zhèn)建設(shè)的必要手段之一，良好的生態(tài)環(huán)境也是保證居民安居樂業(yè)的一項(xiàng)重要舉措，而我國生態(tài)環(huán)境部門對(duì)于生態(tài)環(huán)境的管控主要集中在大氣、土壤、水體等方面?？諝赓|(zhì)量報(bào)告作為評(píng)價(jià)各地大氣環(huán)境質(zhì)量權(quán)威數(shù)據(jù)，定期公開的質(zhì)量報(bào)告中所提到各類大氣數(shù)據(jù)將直接體現(xiàn)小鎮(zhèn)建設(shè)前后空氣質(zhì)量的改善情況。小鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)期間將會(huì)產(chǎn)生大量的建筑和生活垃圾，如不對(duì)其進(jìn)行妥善的處理將對(duì)當(dāng)?shù)氐耐寥拉h(huán)境造成嚴(yán)重破壞，進(jìn)而危機(jī)大氣及水體安全。水生態(tài)安全主要包含了水質(zhì)與雨洪管理等兩部分內(nèi)容，水質(zhì)的好壞影響到居民的生活環(huán)境以及供水安全、雨洪管理則涉及千家萬戶的生命財(cái)產(chǎn)安全。

1.3 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)效益指標(biāo)

在特色小鎮(zhèn)的開發(fā)過程中勢(shì)必會(huì)耗費(fèi)政府部門大量的財(cái)政收入，從而進(jìn)行小鎮(zhèn)的征地拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)等環(huán)節(jié)，故盡快地從所開發(fā)的特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目中獲取經(jīng)濟(jì)收益，不但對(duì)項(xiàng)目的后續(xù)投入有著重要的保證，而且對(duì)其他項(xiàng)目的推進(jìn)也有著一定的保證作用。因此，經(jīng)濟(jì)效益作為直接影響特色小鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)的影響因素，其決定了特色小鎮(zhèn)的建設(shè)速度和實(shí)施效果。其一、小鎮(zhèn)在開發(fā)過程中需要持續(xù)投入大量的資金，隨著小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模的逐步成型，產(chǎn)業(yè)開始逐步出現(xiàn)投資回報(bào)，其回收的速度越快、回收的數(shù)量越大則越能緩解當(dāng)?shù)卣呢?cái)政壓力。其二、在小鎮(zhèn)建成后所主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)將逐漸步入規(guī)模，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中所產(chǎn)生的財(cái)政稅收也成為了特色小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)收益的重要組成部分，而產(chǎn)業(yè)稅收的多寡也能十分客觀地反應(yīng)出產(chǎn)業(yè)發(fā)展的勢(shì)態(tài)。其三、小鎮(zhèn)在發(fā)展到一定階段后產(chǎn)業(yè)積聚效應(yīng)將逐步顯現(xiàn)，同時(shí)對(duì)小鎮(zhèn)周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還能起到一定的帶動(dòng)作用，如勞動(dòng)力需求、土地空間需求、物流配套需求等都需要周邊區(qū)域進(jìn)行供給和支撐。

2 評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建

2.1 評(píng)價(jià)體系的建構(gòu)

上文中已經(jīng)對(duì)特色小鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)成效的影響因素進(jìn)行較為全面的分析，但由于每一項(xiàng)影響因素的相對(duì)重要性具有一定差異性，因此需要從上述影響因素中分析和篩選出合適的評(píng)價(jià)指標(biāo)項(xiàng)從而構(gòu)建出一套較為合理的評(píng)價(jià)體系，具體評(píng)價(jià)體系詳見下表1。

2.2 指標(biāo)權(quán)重的確定

依照AHP評(píng)價(jià)分析法的基本原理構(gòu)造出評(píng)價(jià)體系的比較矩陣，然后邀請(qǐng)來自城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、城市建設(shè)等多方面的專家對(duì)評(píng)價(jià)體系的各指標(biāo)項(xiàng)進(jìn)行打分，從而形成了準(zhǔn)則層與基準(zhǔn)層評(píng)價(jià)指標(biāo)項(xiàng)的相對(duì)權(quán)重，隨后根據(jù)相對(duì)權(quán)重計(jì)算出各指標(biāo)項(xiàng)的綜合權(quán)重，詳見下表2。

表1 特色小鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)成效評(píng)價(jià)體系

3 案例分析——以石川河四季健康城項(xiàng)目為例

為了驗(yàn)證上文中所構(gòu)建的評(píng)價(jià)體系是否科學(xué)合理且具有一定的可操作性，進(jìn)而以石川河四季健康城項(xiàng)目為例進(jìn)行驗(yàn)證。

3.1 項(xiàng)目概況

石川河四季健康城位于渭南市富平縣石川河沿河兩岸。北環(huán)路南側(cè)，京昆高速以東，規(guī)劃總面積約820公頃，其中河道、濱河公園以及觀光產(chǎn)業(yè)用地（農(nóng)業(yè)、林業(yè)等）面積約470公頃，占規(guī)劃總用地的57%，居住用地約90公頃，占規(guī)劃總用地的11%，商業(yè)用地約20公頃，占規(guī)劃總用地的2%，公建配套用地165公頃，占規(guī)劃總用地的20%，養(yǎng)老設(shè)施用地90公頃，占規(guī)劃總用地的10%.

3.2 成效評(píng)價(jià)與分析結(jié)果

為了對(duì)石川河四季健康城項(xiàng)目的績效進(jìn)行評(píng)價(jià)并從中分析出其中存在的問題，項(xiàng)目組邀請(qǐng)了部分專家依照上文中已經(jīng)建立的評(píng)價(jià)體系對(duì)項(xiàng)目推進(jìn)情況進(jìn)行了評(píng)價(jià)（5分制），具體得分詳見下表3。

石川河四季健康城項(xiàng)目的最終得分為3.985分，而近期對(duì)小鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)行為進(jìn)行的居民滿意度調(diào)查結(jié)果顯示居民的平均滿意度在4.125。故可初步判斷該評(píng)價(jià)體系合理可靠。

圖1 項(xiàng)目規(guī)劃總平面圖

4 特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)改進(jìn)策略

通過控制、修復(fù)河流污染，重構(gòu)兩岸土地土體，修復(fù)生態(tài)環(huán)境，擴(kuò)大濱水空間等，新增生態(tài)水面80公頃，生態(tài)綠地70公頃，城市建設(shè)用地150公頃，目前雖然得到市民的廣泛認(rèn)可，也已成為富平地區(qū)集休閑、娛樂、康體和養(yǎng)生于一體的城市門戶，但還可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)。

4.1 社會(huì)效益改進(jìn)策略

在社會(huì)效益評(píng)價(jià)方面項(xiàng)目存在的問題主要是所在地的拆遷安置居民就業(yè)率低和文化傳承兩方面。

為提高居民就業(yè)率可對(duì)安置人員進(jìn)行再就業(yè)的相關(guān)職業(yè)技能培訓(xùn)，使其中原本的農(nóng)戶或手工業(yè)者轉(zhuǎn)化為具有一定職業(yè)素養(yǎng)和技能的產(chǎn)業(yè)工人，以此來適應(yīng)區(qū)塊產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整。其次，針對(duì)部分年齡較長的農(nóng)戶可采取就近就業(yè)的模式，即將其吸收到特色小鎮(zhèn)日常維護(hù)運(yùn)行工作中，例如從事小鎮(zhèn)保潔、安保巡查等對(duì)職業(yè)技能要求較低的崗位。

在當(dāng)?shù)匚幕瘋鞒袉栴}上，同時(shí)應(yīng)結(jié)合新時(shí)期的發(fā)展需求，充分挖掘富平荊山塬軒轅黃帝鑄鼎文化、皮影、柿子等地方特色文化，塑造新的城市特色空間，最終形成以綠化景觀為主，休閑和民俗文化展示為輔的復(fù)合特色空間。

4.2 環(huán)境效益改進(jìn)策略

在評(píng)價(jià)結(jié)果中本項(xiàng)目在環(huán)境效益上的得分較高，這得益于項(xiàng)目在規(guī)劃建設(shè)中充分考慮到小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展性，但在區(qū)域雨洪管理上還略顯不足。

表2 特色小鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)成效評(píng)價(jià)體系

表3 特色小鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)成效評(píng)價(jià)體系

圖2 項(xiàng)目實(shí)施效果對(duì)比圖

雖然本項(xiàng)目在規(guī)劃用地中設(shè)置了10.6%的水域面積，但由于小鎮(zhèn)所在地原有的農(nóng)田等透水能力較強(qiáng)的區(qū)域被調(diào)整為建設(shè)用地，致使區(qū)塊整體的雨洪管理能力大幅削弱，故在小鎮(zhèn)建設(shè)過程中應(yīng)當(dāng)結(jié)合海綿城市技術(shù)，將占到建設(shè)用地面積總量的30%以上的綠地空間改造成接近于原有農(nóng)田的透水率以緩解日益增加的雨洪管理壓力。

4.3 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)效益改進(jìn)策略

小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)效益雖然在特色小鎮(zhèn)建設(shè)評(píng)價(jià)體系中所占比率不高，但其實(shí)施上也成為了困擾小鎮(zhèn)建設(shè)推進(jìn)的首要因素，鑒于小鎮(zhèn)開發(fā)投資金額較大，政府應(yīng)通過建立充滿活力的的體制機(jī)制，創(chuàng)新思路，采用多種方式與實(shí)力雄厚的產(chǎn)業(yè)集團(tuán)共同進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，分享小鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)收益，同時(shí)分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是小鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。四季健康城目前以居住空間、公共配套、環(huán)境改造為主，相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈沒有形成，建設(shè)過程中出現(xiàn)的就業(yè)崗位增加也是短暫的，項(xiàng)目完成后即會(huì)消失。因此，下一步應(yīng)緊緊圍繞“康養(yǎng)旅游”這一核心，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶持力度、加大運(yùn)營、維護(hù)和管理投入，切實(shí)提供穩(wěn)定的就業(yè)崗位，讓小鎮(zhèn)有序健康發(fā)展。

5 結(jié)語

通過對(duì)石川河四季健康城項(xiàng)目進(jìn)行的評(píng)價(jià)，其所得出的評(píng)價(jià)結(jié)果基本符合項(xiàng)目實(shí)際結(jié)果，因此可初步判斷該評(píng)價(jià)體系具有一定可操作性，對(duì)于各地在發(fā)展特色小鎮(zhèn)之路有著較好的借鑒和參考作用，尤其是將各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行了適當(dāng)?shù)牧炕?，從而使得整個(gè)評(píng)價(jià)體系的結(jié)構(gòu)更加透明，部分評(píng)價(jià)指標(biāo)項(xiàng)還可結(jié)合各地的實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，更加提高了其適應(yīng)性。