檔案依法行政中的成效、問題與對策

文/姜欽芳

面對檔案工作高質(zhì)量發(fā)展的新態(tài)勢、新要求，檔案主管部門應(yīng)認真貫徹落實黨的十九大、十九屆四中全會精神，以習近平總書記關(guān)于“檔案工作走向依法管理”重要指示精神為根本遵循，不斷提高檔案部門法律知識素養(yǎng)及法治思維能力，營造良好的檔案法治環(huán)境，進而推進檔案工作高質(zhì)量發(fā)展

健全完備的檔案法律體系是檔案主管部門行政執(zhí)法的有效保障，檔案主管部門堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持依法治檔，扎實落實《法治政府建設(shè)實施綱要（2015－2020年）》，有力推進“放管服”改革、檔案行政執(zhí)法和檔案監(jiān)督檢查規(guī)范化，為檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供了可靠支撐。

一、檔案依法行政的主要成效

回顧近些年，特別是黨的十八大習近平總書記擔當黨、國家和軍隊大任以來，檔案主管部門依法行政取得了顯著的成效，總結(jié)歸納主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是規(guī)范了檔案行政執(zhí)法相關(guān)事項。圍繞“放管服”改革，落實簡政放權(quán)，規(guī)范網(wǎng)上檔案政務(wù)服務(wù)流程。按照“雙隨機一公開”監(jiān)管要求，建立完善了檔案執(zhí)法檢查對象名錄庫、檔案行政執(zhí)法檢查人員名錄庫，對符合執(zhí)法資質(zhì)的檔案行政執(zhí)法人員開展培訓，實行動態(tài)管理，扎實落實好檔案隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管等一系列工作。

二是全面梳理了權(quán)責清單。積極配合黨委、政府做好黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作；按照“法定職責必須為、法無授權(quán)不可為”的針對性要求，梳理、細化了檔案行政職權(quán)及其運行各環(huán)節(jié)對應(yīng)的責任事項，對行政審批事項的受理單位、辦理依據(jù)、基本流程、申請材料、辦理時限等進行了全面規(guī)范；不斷推進檔案行政許可、檔案行政檢查、檔案行政處罰、檔案行政復(fù)議和行政訴訟的制度化、規(guī)范化建設(shè)。

三是依法行政能力有所提升。通過對機關(guān)、企事業(yè)單位、重點建設(shè)項目、農(nóng)業(yè)農(nóng)村以及集體林權(quán)改革、土地確權(quán)、精準扶貧、館庫建設(shè)、檔案資源建設(shè)等開展檔案工作督導、年檢和專項驗收等手段，促進了規(guī)范化管理。

四是開展檔案法治宣傳教育。檔案部門根據(jù)《全國檔案“七五”法治宣傳教育規(guī)劃（2016—2020年）》，每年結(jié)合“4·15”國家安全教育日、“6·9”國際檔案日及“9·5”檔案開放日、“12·4”全國法治宣傳日，廣泛開展了內(nèi)容豐富、形式多樣的檔案法律法規(guī)學習宣傳活動，增強了全社會檔案法治觀念，依法治檔水平明顯提高，檔案工作在為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)中取得的成績愈加顯著。

二、檔案依法行政存在的突出問題

盡管依法治黨、依法行政已經(jīng)取得了可喜成績，但其存在的問題也是不可忽視的。通過梳理其存在的問題主要有以下四個方面：

一是對依法治檔的認識還不夠到位。當前，社會整體的檔案意識、少數(shù)領(lǐng)導干部的檔案法治意識較為淡薄，部分地方和部門對檔案工作經(jīng)費投入不足，檔案工作水平與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平不相適應(yīng)，有的地方檔案管理狀況令人堪憂。檔案部門自身對依法治檔面臨的形勢與要求認識不足，在工作中往往只是強調(diào)檔案行政執(zhí)法權(quán)力，忽視了檔案部門的自身義務(wù)，在檔案數(shù)字資源建設(shè)、檔案鑒定開放、檔案高質(zhì)量利用服務(wù)、檔案信息化工作等方面遠遠滯后檔案法律法規(guī)要求，不能及時滿足社會公眾需求，在社會公眾法律意識普遍提高的情況下，上述問題容易帶來一定的法律風險，導致出現(xiàn)檔案行政訴訟案件，給檔案主管部門造成困擾。

二是地方檔案法規(guī)體系還不夠完善。2020年6月20日第十三屆全國人大常委會第十九次會議修訂通過了新的《檔案法》，檔案主管部門對地方檔案條例的修訂也需要隨即啟動，同時應(yīng)針對新情況、新問題，諸如電子文件與電子檔案管理、檔案鑒定與開放、傳統(tǒng)載體檔案與檔案數(shù)據(jù)融合管理等方面完善相應(yīng)的地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件，建立健全地方檔案法規(guī)體系。這些事項均已呈現(xiàn)出來，必須盡快啟動方能與時俱進。

三是檔案行政執(zhí)法人員現(xiàn)狀難以滿足工作需要。檔案工作領(lǐng)域從黨政機關(guān)向企業(yè)事業(yè)單位、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、重點建設(shè)項目不斷拓展，檔案載體形態(tài)從傳統(tǒng)載體向電子檔案轉(zhuǎn)化變化巨大，二者并存的態(tài)勢促使檔案資源數(shù)量呈現(xiàn)爆發(fā)式海量增長，相應(yīng)地有關(guān)檔案違法行為和案件也在快速增長，面對檔案部門工作面大大拓展、工作量大大增加的狀況，而有的地方檔案行政執(zhí)法工作人員在機構(gòu)改革后不增反減，勢必影響檔案依法行政工作的開展。

四是有的執(zhí)法人員素質(zhì)不高。其表現(xiàn)為部分執(zhí)法人員對法律、法規(guī)理解不夠深入，導致檔案行政執(zhí)法在步驟、方式等方面缺乏規(guī)范、存在不少問題，很大程度上影響了檔案法律法規(guī)的嚴肅性；還有的工作人員在執(zhí)法檢查工作中不堅持原則，存在怕得罪人、避重就輕等不作為現(xiàn)象，等等。這些弊端無疑會給整個檔案依法行政帶來負面的不利影響。

三、檔案依法行政的對策建議

針對上述諸多問題，面對檔案工作高質(zhì)量發(fā)展的新態(tài)勢、新要求，檔案主管部門應(yīng)認真貫徹落實黨的十九大、十九屆四中全會精神，以習近平總書記關(guān)于“檔案工作走向依法管理”重要指示精神為根本遵循，不斷提高檔案部門法律知識素養(yǎng)及法治思維能力，營造良好的檔案法治環(huán)境。為此提出以下建議與對策：

一是深入貫徹落實依法行政。實施檔案行政執(zhí)法檢查、開展檔案業(yè)務(wù)督導既是推動檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在需要，也是實現(xiàn)檔案依法行政的基本途徑和檔案工作攻堅克難、提質(zhì)增效的主要抓手。檔案部門要抓住依法行政中在行政處罰工作機制、規(guī)范性文件法律審查備案、法律咨詢等方面的弱項短板，把檔案法治建設(shè)與業(yè)務(wù)工作同研究、同部署、同考核，提高檔案行政管理中依法決策的能力，大力推進檔案治理體系和治理能力建設(shè)。

二是健全地方檔案法規(guī)體系。通過近些年卓有成效的工作，檔案主管部門結(jié)合本地檔案工作實際，依據(jù)《檔案法》《檔案法實施辦法》已經(jīng)初步地、普遍地建立形成了地方檔案法規(guī)體系。但是，具有行業(yè)特點、地域特點、操作性強的配套規(guī)范性文件尚不完備，有的已無法適應(yīng)新時代檔案工作高質(zhì)量發(fā)展的需求。配合新修訂的《檔案法》，檔案主管部門應(yīng)結(jié)合實際，深入調(diào)研，啟動修訂地方檔案條例及有關(guān)規(guī)范性文件、規(guī)章，對重點行業(yè)、特殊行業(yè)、新型組織的檔案業(yè)務(wù)進行規(guī)范管理，尤其是對涉及公眾切身利益的民生類檔案管理與共享，應(yīng)多方征求意見，尊重并體現(xiàn)民意。

三是創(chuàng)新檔案執(zhí)法機制。應(yīng)深化檔案部門“放管服”改革，推進檔案政務(wù)服務(wù)事項簡政放權(quán)，推進“雙隨機一公開”監(jiān)管工作，加強監(jiān)督制約、防止權(quán)力尋租“濫用”等，不斷提高檔案工作服務(wù)效能。對已建立的檔案執(zhí)法檢查對象名錄庫和檔案執(zhí)法檢查人員名錄庫，應(yīng)實行動態(tài)科學管理，根據(jù)變化情況予以適時調(diào)整，同時結(jié)合機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、重點建設(shè)項目、各級國家檔案館的不同特點，實施分類督導、檢查；對發(fā)現(xiàn)的檔案違法違紀行為，及時依據(jù)檔案法律法規(guī)和《檔案管理違法違紀行為處分規(guī)定》進行查處，查處結(jié)果要通過不同的形式向社會公布。同時，檔案主管部門應(yīng)把執(zhí)法與服務(wù)緊密結(jié)合起來，加強與相關(guān)部門聯(lián)系，做到行政執(zhí)法“不越位、不錯位、不缺位”，推進各項檔案法律、法規(guī)和規(guī)章的正確實施，切實維護檔案法律法規(guī)的嚴肅性和權(quán)威性。

四是規(guī)范履行執(zhí)法職能。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，對確保黨和國家的長治久安意義重大。這也對檔案主管部門全面履行執(zhí)法職能、檔案治理體系和治理能力建設(shè)提出了新命題，檔案主管部門必須樹立“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的法治思維，進一步貫徹落實中辦、國辦《關(guān)于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》，在地方機構(gòu)改革中完善體制機制，健全依法行政決策機制，依法規(guī)范檔案行政執(zhí)法決策范圍、程序，建立常態(tài)化監(jiān)督機制，抓好檔案違法違紀案件的應(yīng)訴、行政復(fù)議等工作。

五是強化檔案執(zhí)法隊伍建設(shè)。應(yīng)實行檔案行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，在機改中配齊配強省、市、縣三級檔案執(zhí)法員隊伍，嚴格按照法定權(quán)限和程序行使職權(quán)、履行職責，依法開展檔案安全、民生檔案、重點建設(shè)項目檔案、電子文件接收和電子檔案管理的執(zhí)法檢查。檔案主管部門要建立公開、公平、公正的行政執(zhí)法評議制和執(zhí)法過錯或錯案責任追究制，扭轉(zhuǎn)有法不依、違法案件查辦不力的局面，維護檔案執(zhí)法的嚴肅性。

六是加強檔案法律法規(guī)宣傳。進入新時代，法治已經(jīng)成為治國理政的主要手段和現(xiàn)代文明的重要標志，社會現(xiàn)實是對嚴格執(zhí)法、公正司法的要求越來越高，維護社會公平的責任越來越大。全面依法治國既是全面建成小康社會的法治保障，也是當前國家治理的一場深刻革命。全面依法治檔既是全面依法治國的有機組成部分，也是新時代檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障和顯著特征。按照全面依法治國新要求，檔案主管部門必須更加廣泛深入持久地開展檔案法治宣傳，提升社會整體檔案意識，為檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展打造良好檔案法治環(huán)境；檔案“七五”普法工作的重點應(yīng)是提升各立檔單位領(lǐng)導干部和專兼職檔案人員的檔案法治理念，嚴格履行在文件材料積累歸檔、檔案管理利用方面的法律責任；借助網(wǎng)絡(luò)視頻、微信、微博傳播檔案法律法規(guī)知識、宣傳檔案工作，提高社會公眾利用檔案解決糾紛、維護自身權(quán)益的意識，促進檔案人員善用法治思維建設(shè)檔案治理體系，運用檔案法律法規(guī)提升檔案治理能力，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為檔案管理效能。

綜上所述，落實習近平總書記關(guān)于“檔案工作走向依法管理”的重要指示，既是新時代、新時期的新發(fā)展、新要求，也是整個檔案事業(yè)再步新高的新起勢、新境界。遵循習近平總書記的教誨，依法治檔、依法行政，針對存在問題，對癥施策，必定推進檔案管理工作高質(zhì)量發(fā)展。