政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解的原理和路徑

摘要：習(xí)近平總書記在2019年2月 22日主持中央政治局第十三次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，要深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。而規(guī)模巨大的地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)屬于防范金融風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)領(lǐng)域，遏制地方政府隱性債務(wù)增量，有序化解存量債務(wù)是深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要方面。政府融資平臺(tái)公司對(duì)我國城市建設(shè)、投資發(fā)展有著巨大的貢獻(xiàn)，但是其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題一直得不到妥善解決，困擾著財(cái)政和金融監(jiān)管等相關(guān)部門。鑒于此，本文對(duì)政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解的原理和路徑進(jìn)行分析，以供參考。

關(guān)鍵詞：政府融資平臺(tái);政府債務(wù);債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);地方債

0引言

政府融資平臺(tái)公司的市場化和法制化轉(zhuǎn)型看似進(jìn)步迅速，但是由于債務(wù)規(guī)模較為龐大，政府融資平臺(tái)公司在轉(zhuǎn)型過程中的債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)化解問題是一個(gè)長期的過程。在此過程中，為更好地促進(jìn)政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解，降低債務(wù)信用風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)，要做到：既要進(jìn)行制度性的設(shè)計(jì)，也要重視對(duì)于制度背后原理的分析和認(rèn)識(shí);既要定好債務(wù)化解的政策性目標(biāo)，也要考慮到地方的政策執(zhí)行問題。

1政府投融資平臺(tái)簡介

政府投融資平臺(tái)大多數(shù)是由地方政府通過財(cái)政撥款、土地、股權(quán)資產(chǎn)等相關(guān)資產(chǎn)作為出資方式，申請(qǐng)成立具有獨(dú)立法人資格、承擔(dān)有限責(zé)任的公司機(jī)構(gòu)，因?yàn)橥度谫Y平臺(tái)是在政府牽頭和推動(dòng)下成立的具有明顯國字頭的企業(yè)，其承接的任務(wù)主要是完成政府交辦的項(xiàng)目投融資的任務(wù)，比如大型城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)濟(jì)園區(qū)的建設(shè)等項(xiàng)目，這些項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性質(zhì)涵蓋公性、準(zhǔn)公益性和盈利性。

2政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解的原理

2.1? 應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持防范風(fēng)險(xiǎn)、保障社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益等原則

堅(jiān)持防范風(fēng)險(xiǎn)、保障社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益，即堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)法的社會(huì)本位。融資平臺(tái)公司規(guī)模龐大的情況下，政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解受到阻礙的重要原因就是地方政府制定的政策、規(guī)范性文件與中央的政策性規(guī)定有一定沖突，并且地方政府對(duì)于政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解的重要性認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致政策執(zhí)行不到位。當(dāng)?shù)胤秸^度借債導(dǎo)致無法支撐下去，地方政府可能指望上級(jí)政府來提供資金支持，這種情形下預(yù)算約束是軟性的、并不能夠形成實(shí)質(zhì)上的限制。因此，政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)化解要注重協(xié)調(diào)中央與地方之間的關(guān)系，包括協(xié)調(diào)中央與地方的權(quán)益配置關(guān)系，協(xié)調(diào)中央的政策性要求與地方具體執(zhí)行之間的矛盾。

2.2? 應(yīng)當(dāng)保證債務(wù)解決措施的多樣化、綜合化

雖然政府融資平臺(tái)公司的本質(zhì)屬于國有企業(yè)，但是其債務(wù)的化解和管理問題與國有企業(yè)債務(wù)的處理有諸多不同，并不能直接適用國有投資經(jīng)營法的相關(guān)規(guī)定。例如，政府融資平臺(tái)公司的經(jīng)營范圍較為單一，融資行為并不規(guī)范，其償債能力低于一般的國有企業(yè)。此外，政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)問題既是涉及金融法、財(cái)政法、公司法、行政法、經(jīng)濟(jì)學(xué)等不同部門法和學(xué)科的綜合性問題，又是涉及投融資行為、金融監(jiān)管等專業(yè)性問題。因此，必須保證債務(wù)解決措施的多樣化和綜合化，盡可能從更多的路徑尋求化解政府融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的方法。

3地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)融資的現(xiàn)狀

3.1? 現(xiàn)有政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解研究的不足

為防范政府融資平臺(tái)公司規(guī)模無限制地?cái)U(kuò)張，導(dǎo)致產(chǎn)生一系列的金融風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，各地政府和財(cái)政部門出臺(tái)了許多政府融資平臺(tái)公司融資規(guī)范、債務(wù)管理等政策性文件，而有關(guān)政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解行政規(guī)章、行政法規(guī)乃至法律等規(guī)范性文件較少。這與政府融資平臺(tái)公司債務(wù)產(chǎn)生于改革開放中城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、行政干預(yù)與市場調(diào)節(jié)之間難以平衡的背景相關(guān)，這也給政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解的研究帶來了一定的影響。

3.2? 相關(guān)規(guī)范性文件法律層級(jí)較低，使得債務(wù)化解缺乏足夠法律法規(guī)的支撐

國務(wù)院、國家發(fā)改委、銀保監(jiān)會(huì)、中國人民銀行、財(cái)政部、地方政府等關(guān)于地方政府融資平臺(tái)公司的文件大都以通知、指導(dǎo)意見、工作指引等非正式規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)。僅有2010年《地方政府融資平臺(tái)公司公益性項(xiàng)目債務(wù)核算暫行辦法》和2014年《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（以下簡稱《存量債務(wù)辦法》）屬于較為正式和法律效力層級(jí)較高的規(guī)范性文件。但是，上述兩個(gè)辦法也僅僅涉及債務(wù)的分類核算和管理問題，并沒有涉及地方政府融資平臺(tái)債務(wù)的本質(zhì)、原理和具體的化解措施。

3.3? 投融資平臺(tái)償債能力弱

投融資平臺(tái)是為了給社會(huì)大眾提供公益性或者準(zhǔn)公益性公共基礎(chǔ)設(shè)施而建立的，即使是盈利性的基礎(chǔ)設(shè)施能夠收回投資，期限也是比較長，因此投融資平臺(tái)的營業(yè)收入是比較少的，投融資平臺(tái)融資特別是通過債務(wù)融資籌措的資金如果想通過自身的營業(yè)收入來償還基本是不可能的，它通常是通過政府補(bǔ)貼以及發(fā)行長期債券等方式來彌補(bǔ)到期的債務(wù)?，F(xiàn)階段我國房地產(chǎn)熱放緩，地方政府土地財(cái)政受到限制，因此政府補(bǔ)貼也在逐步減少，這可能使得投融資平臺(tái)的償債能力進(jìn)一步下降，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增大。

4加強(qiáng)政府投融資平臺(tái)管理的對(duì)策

4.1? 建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度

投融資平臺(tái)既然是按照公司制進(jìn)行注冊(cè)登記的，就應(yīng)該遵守公司制的有關(guān)要求，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。建議對(duì)政府投融資平臺(tái)進(jìn)行嚴(yán)格的清理整頓，使得政府投融資平臺(tái)回歸公司屬性，對(duì)于那些沒有償債能力和經(jīng)營業(yè)務(wù)的投融資平臺(tái)公司進(jìn)行清理，存續(xù)下來的投融資平臺(tái)應(yīng)該是具有公益性、償債能力、有主營業(yè)務(wù)的國有企業(yè)，進(jìn)一步改變政府遙控管理的現(xiàn)狀，使得投融資平臺(tái)成為真正的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。投融資平臺(tái)按照現(xiàn)代公司制度設(shè)立后，其運(yùn)行則完全可以按照公司法的相關(guān)法律法規(guī)來規(guī)范經(jīng)營活動(dòng)。

4.2? 投融資平臺(tái)大力開發(fā)自主經(jīng)營項(xiàng)目

投融資平臺(tái)成功轉(zhuǎn)型后，其首要任務(wù)是擁有自主經(jīng)營自負(fù)盈虧的項(xiàng)目，唯有投融資平臺(tái)擁有穩(wěn)定豐厚的投資回報(bào)收益，方可真正脫困。首先，要向政府部門申請(qǐng)運(yùn)營那些具有良好建設(shè)前景和投資回報(bào)的經(jīng)營性項(xiàng)目。其次，建立投融資平臺(tái)自己的主營業(yè)務(wù)，尋找現(xiàn)金流項(xiàng)目，千方百計(jì)增加收入。另外，審慎進(jìn)行投資，對(duì)投資的回報(bào)要做完整的分析測(cè)算，選擇那些回收期短、回收資金流充足的項(xiàng)目，比如說地方創(chuàng)業(yè)園區(qū)的投資，抓住國家鼓勵(lì)創(chuàng)新發(fā)展的大勢(shì)，設(shè)立創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基金，為新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展推波助瀾。

4.3? 建立基建投融資新機(jī)制

一要建立基建投融資新機(jī)制。拓寬融資渠道，細(xì)分基建項(xiàng)目，引導(dǎo)精細(xì)化的市場資金進(jìn)入投資;積極應(yīng)用資產(chǎn)證券化工具，將不具備流動(dòng)性的資產(chǎn)和未來收益轉(zhuǎn)化為當(dāng)前的現(xiàn)金流。二要探索基建投資新領(lǐng)域。新基建重在消費(fèi)升級(jí)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化，形成新產(chǎn)業(yè)新服務(wù)新業(yè)態(tài)，地方投融資平臺(tái)要重構(gòu)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新經(jīng)營模式，提升收入質(zhì)量，積極投入新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，參與收益平衡、穩(wěn)定回報(bào)的投資項(xiàng)目，提高收入穩(wěn)定性。三要積極改革自身經(jīng)營治理。地方投融資平臺(tái)要在激烈的市場競爭中占一席之地，必須改革內(nèi)部治理，提升競爭力。樹立品牌意識(shí)，提升專業(yè)化管理能力，促進(jìn)投資主體多元化。四要推動(dòng)資源優(yōu)化配置。提升組織運(yùn)行效率，在優(yōu)化內(nèi)部資源的基礎(chǔ)上，通過并購、重組、混改等方式，吸收外部優(yōu)質(zhì)新基建資源。

4.5? 改革轉(zhuǎn)型和債務(wù)化解相輔相成

地方政府融資平臺(tái)是財(cái)政體制和投融資體制的產(chǎn)物，是地方政府在政策約束下的重要融資模式創(chuàng)新，對(duì)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到重要支撐作用，但也在城鎮(zhèn)化過程中積累了債務(wù)?！暗禺a(chǎn)+ 基建”短平快的發(fā)展模式在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)，也帶來了高額負(fù)債和城市發(fā)展泡沫;當(dāng)經(jīng)濟(jì)增速放緩，收入不穩(wěn)定的城投平臺(tái)“借新還舊”能力減弱，聚積的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸暴露。在債務(wù)肅清和監(jiān)管政策趨緊的整體背景下，地方投融資平臺(tái)和政府信用的連結(jié)逐漸被割裂，隱性擔(dān)保和預(yù)算軟約束受到限制，城投融資能力減弱，防控風(fēng)險(xiǎn)和轉(zhuǎn)型發(fā)展迫在眉睫。

4.6? 既要控制好增量，也要逐步降低存量

很多中央和地方的政策性文件都要求，將地方政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)規(guī)?？刂圃谝欢ㄒ?guī)模，但是具體應(yīng)當(dāng)控制在何種規(guī)模并沒有法定的依據(jù)，也沒有相關(guān)界定的標(biāo)準(zhǔn)，這也導(dǎo)致對(duì)其債務(wù)的監(jiān)管和預(yù)警機(jī)制實(shí)施較為困難。因此，對(duì)政府融資平臺(tái)公司進(jìn)行直接的干預(yù)和監(jiān)管，反而會(huì)導(dǎo)致政府融資平臺(tái)公司較多精力集中于應(yīng)對(duì)監(jiān)管，而不是注重對(duì)于增量債務(wù)的規(guī)范管理。因此，面對(duì)這種矛盾，有必要由各地依據(jù)實(shí)際情況、不同因素來制定各地的債務(wù)規(guī)模，交由上級(jí)主管部門審核后通過。

4.7? 完善政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型債務(wù)化解的法制化

對(duì)于地方政府債務(wù)的規(guī)范和化解可以包括事前的規(guī)范和事后的規(guī)范兩方面。政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型債務(wù)化解的法制化是增強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事前預(yù)防機(jī)制、政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解外部化的重要途徑。其中最為基本的法制化路徑是，可以通過推廣債務(wù)化解頗具成效地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，使得不同地方能夠制定出適合本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際情況的債務(wù)化解制度規(guī)范，使得這些“流動(dòng)”的經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蚬潭ㄏ聛?。此外，還可以積極發(fā)揮市場調(diào)節(jié)在地方融資平臺(tái)債務(wù)化解中的作用，積極嘗試將保險(xiǎn)引入到地方債務(wù)或者融資領(lǐng)域之中或者設(shè)立地方融資風(fēng)險(xiǎn)基金。地方債券或融資的保險(xiǎn)是指當(dāng)出現(xiàn)債券發(fā)行方未能支付本金和利息時(shí)，保險(xiǎn)公司將承擔(dān)償付債務(wù)的責(zé)任。基于我國各地政府融資平臺(tái)公司數(shù)量較多且具備國有企業(yè)特征的考量，地方債務(wù)保險(xiǎn)或者保險(xiǎn)基金有設(shè)立的必要性和合理性。

5結(jié)束語

作為發(fā)展中國家的中國，國民經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展離不開地方政府對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的支持。政府不斷投入財(cái)政來推動(dòng)GDP增長，同時(shí)也導(dǎo)致了負(fù)債的出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)這一切離不開投融資平臺(tái)的建設(shè)及運(yùn)行，其由地方政府發(fā)起并提供擔(dān)保。在積極財(cái)政的促成下，地方經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，但債務(wù)過量的現(xiàn)實(shí)始終意味著風(fēng)險(xiǎn)的存在，如果不能將其納入有效的風(fēng)險(xiǎn)防控體系內(nèi)，做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備，必然在將來出現(xiàn)反噬。

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作者簡介：

吳楊成，男，漢族，就讀于東南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，研究方向：經(jīng)濟(jì)管理。