為未成年人提供全面綜合司法保護(hù)

史衛(wèi)忠

2020 年5 月7 日，最高人民檢察院、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、教育部、公安部、民政部、司法部、國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)、中國(guó)共產(chǎn)主義青年團(tuán)中央委員會(huì)、中華全國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度的意見（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）?！兑庖姟返陌l(fā)布實(shí)施將對(duì)加強(qiáng)未成年人全面綜合司法保護(hù)，及時(shí)有效懲治侵害未成年人違法犯罪發(fā)揮重要作用。為便于司法實(shí)踐中正確理解與適用，現(xiàn)就《意見》的制定背景與經(jīng)過、起草中的主要考慮以及主要內(nèi)容解讀如下。

一、制定背景與經(jīng)過

（一）侵害未成年人犯罪案件數(shù)量上升

2017 年以來，檢察機(jī)關(guān)起訴侵害未成年人犯罪案件數(shù)量逐年增加，重大惡性案件時(shí)有發(fā)生。由于未成年人的自我保護(hù)意識(shí)、能力弱，遇到侵害后不敢、不能及時(shí)尋求幫助，且犯罪行為多發(fā)生在內(nèi)部場(chǎng)所、封閉環(huán)境，侵害未成年人案件普遍存在發(fā)現(xiàn)難、干預(yù)晚的問題。司法辦案中發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)一部分案件中的未成年人遭受侵害后有明顯的外在表現(xiàn)，如果相關(guān)人員將此類異常情況及時(shí)報(bào)告有關(guān)部門，案件便能夠被較早發(fā)現(xiàn)，并可以對(duì)未成年被害人及時(shí)給予救助保護(hù)，從而避免發(fā)生更加嚴(yán)重的危害后果。

（二）對(duì)侵害未成年人犯罪報(bào)案舉報(bào)制度落實(shí)不到位

刑事訴訟法第一百一十條規(guī)定，任何單位和個(gè)人發(fā)現(xiàn)有犯罪事實(shí)或者犯罪嫌疑人，有權(quán)利也有義務(wù)向公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)或者法院報(bào)案或舉報(bào)。未成年人保護(hù)法進(jìn)一步明確了任何組織和個(gè)人對(duì)侵犯未成年人合法權(quán)益的行為提出檢舉或者控告的權(quán)利。但實(shí)踐中，由于受傳統(tǒng)觀念、擔(dān)心打擊報(bào)復(fù)等因素影響，案外人對(duì)侵害未成年人犯罪報(bào)案、舉報(bào)的情形并不多見。2015 年通過的反家庭暴力法和2013 年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關(guān)于依法懲治性侵害未成年人犯罪的意見》等明確了教育、監(jiān)護(hù)、醫(yī)療等特殊職責(zé)人員的強(qiáng)制報(bào)告責(zé)任，但由于缺乏剛性制度設(shè)計(jì)，相關(guān)責(zé)任主體報(bào)告意識(shí)不強(qiáng)，責(zé)任落實(shí)情況不理想。

（三）地方檢察機(jī)關(guān)的嘗試和探索取得了良好效果

2018 年以來，浙江省杭州市，江蘇省無錫市、揚(yáng)中市，江西省廣昌縣等地檢察機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門探索建立侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度，取得了較好效果。浙江省杭州市建立侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度不到兩年，通過報(bào)告案件線索發(fā)現(xiàn)、辦理侵害未成年人權(quán)益刑事案件33 件。湖北省棗陽(yáng)市檢察機(jī)關(guān)根據(jù)學(xué)校教師提供的一條未成年學(xué)生疑似遭受性侵害線索，監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案查處了一起強(qiáng)奸十余名未成年人的重大惡性案件。

社會(huì)各界對(duì)強(qiáng)制報(bào)告制度建設(shè)高度關(guān)注。隨著一些侵害未成年人惡性案件的曝光，社會(huì)公眾關(guān)于建立強(qiáng)制報(bào)告制度、加大對(duì)未成年人保護(hù)力度的呼聲日益強(qiáng)烈。2019 年，最高檢對(duì)各地強(qiáng)制報(bào)告制度建設(shè)情況和效果進(jìn)行了全面總結(jié)，決定啟動(dòng)國(guó)家層面的侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度建設(shè)。為確保強(qiáng)制報(bào)告制度的適用性、操作性和實(shí)效性，最高檢加強(qiáng)與有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，廣泛聽取各方面意見，共同推動(dòng)《意見》出臺(tái)。

二、起草過程中的主要考慮

（一）力求職責(zé)明確，實(shí)現(xiàn)侵害未成年人案件發(fā)現(xiàn)能報(bào)、發(fā)現(xiàn)必報(bào)

為保證強(qiáng)制報(bào)告制度的可行性、實(shí)效性，起草中堅(jiān)持以下原則：一是具體明確。對(duì)強(qiáng)制報(bào)告的責(zé)任主體、報(bào)告情形等規(guī)定采取概括加列舉的方式表述，力求規(guī)定內(nèi)容界定清晰，明確易懂。二是方便可行。盡量采取有利于報(bào)告人員快速、便捷反映情況的方式，簡(jiǎn)化報(bào)案要求，賦予報(bào)告單位先期核實(shí)權(quán)，提高報(bào)案效率。三是強(qiáng)制落實(shí)。通過強(qiáng)化責(zé)任追究，實(shí)行多途徑監(jiān)督督導(dǎo)，保證強(qiáng)制報(bào)告的制度剛性，使制度要求落到實(shí)處。

（二）充分整合資源，實(shí)現(xiàn)全面綜合保護(hù)

司法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)侵害未成年人犯罪后，不僅要及時(shí)有效懲治犯罪，更應(yīng)促進(jìn)被害未成年人得到妥善的救助保護(hù)。為此，《意見》要求司法機(jī)關(guān)接到報(bào)案后協(xié)調(diào)相關(guān)部門同步開展被害人救助、安置、身心康復(fù)等工作，整合司法機(jī)關(guān)、職能部門和群團(tuán)組織等各方資源和力量，形成合力保護(hù)、銜接有序的工作機(jī)制，切實(shí)維護(hù)未成年人身心健康和合法權(quán)益。

（三）推動(dòng)部門聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)社會(huì)治理

強(qiáng)制報(bào)告制度的實(shí)施使司法機(jī)關(guān)及政府職能部門能夠?qū)爡^(qū)內(nèi)未成年人群體狀況和可能普遍存在的問題有更清晰的了解，為發(fā)現(xiàn)、堵塞管理漏洞，推動(dòng)社會(huì)治安綜合治理創(chuàng)造了有利條件。為充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，《意見》提出建立定期通報(bào)和聯(lián)席會(huì)議工作機(jī)制，希望通過溝通交流和信息共享，及時(shí)發(fā)現(xiàn)新情況、新問題，共同推動(dòng)未成年人保護(hù)社會(huì)治理。

三、主要內(nèi)容

《意見》以刑事訴訟法、未成年人保護(hù)法、反家庭暴力法、執(zhí)業(yè)醫(yī)師法為基本依據(jù)，參照最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關(guān)于依法懲治性侵害未成年人犯罪的意見》等文件要求，對(duì)侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度的基本含義、義務(wù)主體、報(bào)告情形、報(bào)告方式、報(bào)告處置、履責(zé)保障、責(zé)任追究等作出了具體規(guī)定，全文共23 條。

（一）強(qiáng)制報(bào)告的基本含義

侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度，是指有關(guān)報(bào)告義務(wù)主體在工作中發(fā)現(xiàn)未成年人遭受或者疑似遭受不法侵害以及面臨不法侵害危險(xiǎn)的，應(yīng)當(dāng)立即向公安機(jī)關(guān)報(bào)案或舉報(bào)。

（二）義務(wù)主體

《意見》明確了國(guó)家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)行使公權(quán)力的各類組織及法律規(guī)定的公職人員，密切接觸未成年人行業(yè)的各類組織及其從業(yè)人員對(duì)侵害未成年人案件有報(bào)告的義務(wù)。同時(shí)，明確了密切接觸未成年人行業(yè)的各類組織，是指依法對(duì)未成年人負(fù)有教育、看護(hù)、醫(yī)療、救助、監(jiān)護(hù)等特殊職責(zé)，或者雖不負(fù)有特殊職責(zé)但具有密切接觸未成年人條件的企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、社會(huì)組織。

相關(guān)責(zé)任主體的確定主要基于以下考慮：一是與法律規(guī)定要求保持一致，做到于法有據(jù)。目前，關(guān)于強(qiáng)制報(bào)告的規(guī)定分散于多部法律法規(guī)和司法解釋性文件中，《意見》對(duì)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了匯總梳理，依據(jù)法律規(guī)定對(duì)負(fù)有強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)的組織和人員進(jìn)行了詳細(xì)列舉。二是便于管理和落實(shí)。在確定強(qiáng)制報(bào)告責(zé)任主體時(shí)，《意見》充分考慮了組織管理和行政職能的實(shí)際情況，確保責(zé)任單位和責(zé)任人員均有明確的行政主管部門，保障制度落實(shí)、監(jiān)督管理到位。

《意見》暫未將網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)納入強(qiáng)制報(bào)告主體范圍。主要考慮是，雖然當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)非接觸式性侵害未成年人等問題時(shí)有發(fā)生，但網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)面廣、信息雜、體量大，報(bào)告主體分散。要求網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)網(wǎng)上發(fā)生的所有侵害未成年人的行為及時(shí)發(fā)現(xiàn)并承擔(dān)強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)存在一定難度。當(dāng)然，盡管《意見》未對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)作出強(qiáng)制性規(guī)定，但社會(huì)公眾和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)發(fā)現(xiàn)涉及網(wǎng)絡(luò)性侵、兒童色情等情況的，應(yīng)當(dāng)立即向公安機(jī)關(guān)報(bào)案或舉報(bào)。

（三）報(bào)告情形

《意見》根據(jù)實(shí)踐中侵害未成年人案件多發(fā)類型及常見特征，規(guī)定了性侵、虐待、欺凌、拐賣等9類應(yīng)當(dāng)報(bào)告的情形。為了及時(shí)制止犯罪，有效保護(hù)未成年人合法權(quán)益，規(guī)定發(fā)現(xiàn)“疑似”情形的即可報(bào)告，報(bào)告人員并不負(fù)責(zé)查證核實(shí)，是否存在違法犯罪事實(shí)由公安機(jī)關(guān)查明情況，依法處理。

起草過程中，關(guān)于未成年人懷孕、流產(chǎn)的情況如何報(bào)告，各部門曾存在不同認(rèn)識(shí)。一種意見認(rèn)為，未成年人懷孕、流產(chǎn)的必須報(bào)告，此類情況是性侵害最直觀的表現(xiàn)形式和危害后果。另一種意見認(rèn)為，當(dāng)前未成年人低齡性行為情況越來越多見，未成年人懷孕、流產(chǎn)的應(yīng)當(dāng)慎重報(bào)告，否則容易引發(fā)報(bào)告人與被報(bào)告人之間的糾紛，同時(shí)也易誘發(fā)部分未成年人及其監(jiān)護(hù)人選擇非醫(yī)療機(jī)構(gòu)就診等情況。

經(jīng)研究，《意見》對(duì)這一問題采取了原則性與靈活性相結(jié)合的處理方式。一是劃分年齡階段。規(guī)定不滿14 周歲的女性未成年人懷孕、流產(chǎn)的一律報(bào)告；對(duì)于14周歲以上的女性未成年人，因性侵害導(dǎo)致的懷孕、流產(chǎn)應(yīng)當(dāng)報(bào)告。二是賦予報(bào)告人判斷權(quán)。對(duì)于14周歲以上的女性未成年人懷孕流產(chǎn)的情況，報(bào)告人員在具備條件的情況下可進(jìn)行先期核實(shí)，發(fā)現(xiàn)或者懷疑遭受性侵害的必須報(bào)告。

之所以采取上述處理方式，主要基于以下考慮：一是依據(jù)法律的相關(guān)規(guī)定。刑法對(duì)性侵不滿14周歲的幼女作出了專門規(guī)定和從重處罰要求，對(duì)于與幼女發(fā)生性關(guān)系行為，不以采取暴力、脅迫手段或幼女不同意作為認(rèn)定條件。二是結(jié)合未成年人保護(hù)工作實(shí)際。根據(jù)醫(yī)療部門統(tǒng)計(jì)，未成年人之間因談戀愛造成懷孕、流產(chǎn)的情形時(shí)有發(fā)生。如此類情形也要求必須報(bào)告，既浪費(fèi)國(guó)家司法資源也不能保證得到好的實(shí)施效果。因此，對(duì)于有些明顯不屬于未成年人遭受侵害所致懷孕、流產(chǎn)等情形，特別是醫(yī)務(wù)人員結(jié)合醫(yī)療診斷經(jīng)驗(yàn)和客觀情況能夠明確排除未成年人遭受侵害的，可以不進(jìn)行報(bào)告。

（四）報(bào)告處置

相關(guān)組織和人員發(fā)現(xiàn)未成年人遭受或者疑似遭受不法侵害以及面臨不法侵害危險(xiǎn)的，應(yīng)當(dāng)立即向公安機(jī)關(guān)報(bào)案或舉報(bào)。在向公安機(jī)關(guān)報(bào)案的同時(shí)，應(yīng)按照主管行政機(jī)關(guān)要求報(bào)告?zhèn)浒?。有關(guān)部門接到報(bào)告后應(yīng)及時(shí)、妥善處置。一是立即受案辦理?！兑庖姟芬?guī)定，公安機(jī)關(guān)在接到報(bào)案或舉報(bào)后，應(yīng)當(dāng)立即接受，并查明初步情況，對(duì)涉嫌違反治安管理的依法受案審查，涉嫌犯罪的依法立案?jìng)刹椋⒃谑馨富蛘吡负笕諆?nèi)向報(bào)案單位反饋案件進(jìn)展，在移送審查起訴前告知報(bào)案單位。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)刑事立案?jìng)刹槎涣傅模瑧?yīng)當(dāng)依法開展監(jiān)督。二是及時(shí)保護(hù)、救助未成年被害人。《意見》規(guī)定公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)未成年人需要保護(hù)救助的，應(yīng)當(dāng)委托或者聯(lián)合民政部門或共青團(tuán)、婦聯(lián)等提供救助等等。三是嚴(yán)格保護(hù)未成年人隱私。在報(bào)告和處置的過程中，相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)注意保護(hù)未成年人隱私，對(duì)于涉案未成年人身份、案情等信息資料予以嚴(yán)格保密，嚴(yán)禁通過互聯(lián)網(wǎng)或者以其他方式進(jìn)行傳播。

（五）履責(zé)保障

擔(dān)心打擊報(bào)復(fù)，害怕引發(fā)糾紛是之前報(bào)告落實(shí)情況不理想的重要原因之一。為消除報(bào)告人的思想顧慮，提供有力制度保障，《意見》從以下三方面為報(bào)告人員給予保護(hù)：一是對(duì)報(bào)案人信息嚴(yán)格保密。規(guī)定公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)及教育、民政、衛(wèi)生健康等主管行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)報(bào)案人的信息予以保密。二是嚴(yán)懲干擾、阻礙報(bào)告的行為。依法保障相關(guān)單位及其工作人員履行強(qiáng)制報(bào)告責(zé)任。三是積極表彰、獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)于因及時(shí)報(bào)案使遭受侵害的未成年人得到妥善保護(hù)、犯罪分子受到依法懲處的，公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民政部門應(yīng)及時(shí)向其主管部門反饋相關(guān)情況，單獨(dú)或聯(lián)合給予相關(guān)機(jī)構(gòu)、人員獎(jiǎng)勵(lì)、表彰。

（六）責(zé)任追究

《意見》構(gòu)建了嚴(yán)密的責(zé)任追究機(jī)制。從法律責(zé)任、紀(jì)檢監(jiān)察、法律監(jiān)督三個(gè)方面督促各級(jí)各類人員落實(shí)強(qiáng)制報(bào)告責(zé)任。一是強(qiáng)化不履行報(bào)告義務(wù)的法律責(zé)任。二是監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督制度落實(shí)。對(duì)公職人員長(zhǎng)期不重視強(qiáng)制報(bào)告工作，不按規(guī)定落實(shí)強(qiáng)制報(bào)告制度要求的，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)將進(jìn)行問責(zé)，對(duì)涉嫌職務(wù)違法犯罪的依法調(diào)查處理。監(jiān)察委員會(huì)的參與是強(qiáng)制報(bào)告制度的一大亮點(diǎn)，能夠更好地保證制度落實(shí)。三是法律監(jiān)督糾正執(zhí)行不力。檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)本《意見》的執(zhí)行情況進(jìn)行法律監(jiān)督。上述追責(zé)機(jī)制凸顯了制度的“強(qiáng)制性”，從而有效保障這項(xiàng)制度要求落到實(shí)處。

下一步，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)與相關(guān)部門密切配合，共同抓好制度落實(shí)。一是加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，促進(jìn)相關(guān)部門和人員充分掌握和正確執(zhí)行這項(xiàng)制度，讓全社會(huì)了解、支持、督促制度的落實(shí)，使強(qiáng)制報(bào)告制度落地生根。二是聯(lián)合相關(guān)部門加強(qiáng)督促、檢查。建立聯(lián)席會(huì)議制度，定期通報(bào)工作情況，及時(shí)研究實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況、新問題，強(qiáng)化、保證制度落實(shí)。三是各地可以根據(jù)本地實(shí)際制定工作細(xì)則，進(jìn)一步細(xì)化工作方式、程序。對(duì)于此前已建立相關(guān)機(jī)制的，仍然可以繼續(xù)運(yùn)行。

（摘自《人民檢察》2020年第17期。作者為最高人民檢察院第九檢察廳廳長(zhǎng)）