農(nóng)村社會(huì)組織參與突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的內(nèi)在邏輯

何陽

[摘?要]農(nóng)村社會(huì)組織參與應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件，既是現(xiàn)實(shí)需要，也是發(fā)展趨向。該文以新冠肺炎疫情為背景，分析農(nóng)村社會(huì)組織參與突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的發(fā)生機(jī)理、參與類型及參與途徑，旨在探究其參與的內(nèi)在邏輯，找到鄉(xiāng)村應(yīng)急管理的內(nèi)生力量，并對(duì)農(nóng)村社會(huì)組織參與基層應(yīng)急管理建設(shè)提供一些有益建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村社會(huì)組織?應(yīng)急管理?內(nèi)在邏輯

[中圖分類號(hào)]D632.1;R127

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1001-9596（2020）08-0042-07

一、問題的提出

新冠肺炎疫情是新中國(guó)成立以來傳播范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共事件，打亂了人們?cè)械纳a(chǎn)生活秩序和節(jié)奏，給社會(huì)帶來的影響至深且巨。農(nóng)村占地廣、農(nóng)業(yè)人口多，農(nóng)村地區(qū)疫情隱憂不斷，加大了疫情防控的難度。一方面農(nóng)民的原子化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力的弱化、村莊的老齡化等問題依然存在，給防疫工作帶來極大挑戰(zhàn);另一方面農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性、農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展的滯后性，導(dǎo)致農(nóng)村的災(zāi)后恢復(fù)工作困難重重，隨時(shí)可能會(huì)發(fā)生因?yàn)?zāi)致貧、返貧的問題。習(xí)近平總書記在武漢考察疫情防控工作時(shí)指出，“要做好深入細(xì)致的群眾工作，把群眾發(fā)動(dòng)起來，構(gòu)筑起群防群控的人民防線”[1]。農(nóng)村社會(huì)組織作為鄉(xiāng)村社會(huì)治理的重要主體，是農(nóng)民自愿搭建的發(fā)展經(jīng)濟(jì)、傳承文化、維護(hù)秩序的平臺(tái)，具有組織動(dòng)員、資源整合等功能。若充分調(diào)動(dòng)農(nóng)村社會(huì)組織的積極性，定能發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾的主體優(yōu)勢(shì)，建造具有韌性的社區(qū)防線。

目前，學(xué)術(shù)界圍繞著農(nóng)村社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村治理展開豐富的研究，從整體來看，多數(shù)是在功能性視閾下探究農(nóng)村社會(huì)組織對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)服務(wù)以及生態(tài)保護(hù)方面所具備的功能[2]。譬如，關(guān)注農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村社會(huì)組織尤其是農(nóng)民合作組織和經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作組織，協(xié)助農(nóng)民提升生產(chǎn)技術(shù)、拓寬銷售渠道，成為推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可小覷的重要力量[3]。側(cè)重研究鄉(xiāng)村政治的學(xué)者提出，農(nóng)村社會(huì)組織很好地充當(dāng)著政府與農(nóng)民之間利益協(xié)調(diào)的紐帶，紓緩基層政府的行政壓力[4]。對(duì)于突發(fā)公共事件應(yīng)急管理，學(xué)者比較關(guān)心的是后稅費(fèi)時(shí)代，面對(duì)基層政府出現(xiàn)“懸浮化”、村委會(huì)凸顯行政化，應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件應(yīng)急處置二者如何協(xié)同的問題，而對(duì)農(nóng)村社會(huì)組織在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件過程中發(fā)揮的作用，卻沒有予以足夠的重視。在這次抗擊新冠肺炎疫情中，以農(nóng)村社會(huì)組織為主體的社會(huì)力量在宣傳教育、物品支援、心理重建、社區(qū)防疫和脆弱人群援助方面呈現(xiàn)持續(xù)性的深入?yún)⑴c，展現(xiàn)出巨大能量與作用。同時(shí)，也暴露出一些內(nèi)在問題，如農(nóng)村社會(huì)組織應(yīng)急管理自身建設(shè)不足，信息共享網(wǎng)絡(luò)不完善，基層應(yīng)急管理體系對(duì)農(nóng)村社會(huì)組織的參與缺乏長(zhǎng)效機(jī)制等。如果對(duì)農(nóng)村社會(huì)組織參與抗擊新冠肺炎疫情的實(shí)踐加以剖析，探究其參與過程及內(nèi)在邏輯，并對(duì)其有效引導(dǎo)，促進(jìn)其提升能力、補(bǔ)齊短板，將對(duì)農(nóng)村社會(huì)組織創(chuàng)新發(fā)展以及基層應(yīng)急管理建設(shè)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、發(fā)生機(jī)理

發(fā)生機(jī)理是社會(huì)主體之所以產(chǎn)生行動(dòng)的基本原由。分析發(fā)生機(jī)理的過程不僅可以闡明某一社會(huì)主體在事件中何以形成，而且可以說明這一社會(huì)主體在事件中的重要性。農(nóng)村社會(huì)組織是基于深厚的群眾基礎(chǔ)，由農(nóng)民自愿建立的，以完善鄉(xiāng)村社會(huì)自治能力為導(dǎo)向的服務(wù)性、互助性與公益性組織。其情感基礎(chǔ)、服務(wù)職能以及外部力量支持，共同構(gòu)成了農(nóng)村社會(huì)組織參與突發(fā)公共事件的發(fā)生機(jī)理。

（一）情感共同體構(gòu)成了農(nóng)村社會(huì)組織參與突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的必要性

情感共同體是指人們?cè)谘?、族緣、姻緣、友緣、地緣、業(yè)緣等感情的基礎(chǔ)之上結(jié)成的集體[5]。突發(fā)公共事件發(fā)生后，其產(chǎn)生的影響波及全部社會(huì)主體，盡管有些主體遠(yuǎn)離突發(fā)事件所發(fā)生的區(qū)域，然而他們依然會(huì)受到情感的牽連。因?yàn)椴徽撌菍?duì)受災(zāi)地區(qū)遭受的災(zāi)難性傷害，還是對(duì)自身因?yàn)?zāi)難而造成的損失，他們總會(huì)懷有某種憐憫或傷感之情，從而形成一種情感的共鳴。這種情感共鳴成為不同社會(huì)主體之間的精神紐帶，“同一群體”效應(yīng)應(yīng)運(yùn)而生，使得各社會(huì)主體能夠快速地參與協(xié)同抗災(zāi)救災(zāi)的行動(dòng)。“眾志成城，萬眾一心”就是這個(gè)道理。例如，在抗擊新冠肺炎疫情中，河南嵩縣竹園溝村300位村民日夜搶收50000kg大蔥捐贈(zèng)武漢;云南93戶村民自發(fā)捐贈(zèng)香蕉，接力開車送到1800km外的湖北黃石。情感共同體凝聚著不同組織和不同個(gè)體，也是農(nóng)村社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的動(dòng)力來源和感情基礎(chǔ)。

（二）農(nóng)村社會(huì)組織的職能為參與突發(fā)公共事件應(yīng)急管理提供了可行性

在突發(fā)公共事件影響下，企業(yè)停工停產(chǎn)、交通限行、社區(qū)封閉，不但給人們帶來經(jīng)濟(jì)損失、生活不便、心理創(chuàng)傷等問題，而且隨著越來越多的醫(yī)療廢棄物，生活環(huán)境面臨環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)，這就急需社會(huì)各方力量發(fā)揮作用，積極有效地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，具體包括動(dòng)員和整合社會(huì)力量，開展志愿服務(wù)活動(dòng)。農(nóng)村社會(huì)組織天然具有服務(wù)性、互助性與公益性，按照功能和目標(biāo)，可分為經(jīng)濟(jì)合作組織、文化科技組織、社會(huì)福利組織等多種類型。不同類型的農(nóng)村社會(huì)組織參與到突發(fā)公共事件應(yīng)急管理中的職能也有所不同。經(jīng)濟(jì)類社會(huì)組織一般是為突發(fā)公共事件提供技術(shù)支持，助力本村農(nóng)民農(nóng)產(chǎn)品合作供銷;社會(huì)福利類社會(huì)組織則是積極開展志愿服務(wù)活動(dòng)，如幫助體弱多病的老人購(gòu)買生活物品;文化科技類社會(huì)組織利用傳統(tǒng)資源，為突發(fā)公共事件的處理提供必要的宣傳與科普;公益慈善類社會(huì)組織則動(dòng)員和整合社會(huì)力量支援災(zāi)區(qū)。可見，農(nóng)村社會(huì)組織的職能與突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的目標(biāo)是完全一致的，各類型社會(huì)組織根據(jù)其自身特性在處理事件中的不同環(huán)節(jié)發(fā)揮著獨(dú)特作用，為其參與提供了現(xiàn)實(shí)可行性。

（三）政府、外來社會(huì)力量的有效引導(dǎo)使農(nóng)村社會(huì)組織參與突發(fā)公共事件應(yīng)急管理具備了現(xiàn)實(shí)性

在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的過程中，政府毋庸置疑地成為應(yīng)急管理的中樞指揮。但是在突發(fā)狀態(tài)下，因突發(fā)公共事件的不確定性、復(fù)雜性，政府在短期內(nèi)所能配置的應(yīng)急資源有限，難免會(huì)出現(xiàn)一些領(lǐng)域無法采取及時(shí)、有效的應(yīng)急措施，出現(xiàn)“政府失靈”現(xiàn)象，因此政府亟須考慮引導(dǎo)社會(huì)力量參與應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件。在基層應(yīng)急管理中，具有代表性的社會(huì)力量就是農(nóng)村社會(huì)組織，它有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)：一方面農(nóng)村社會(huì)組織所具備的草根優(yōu)勢(shì)可以發(fā)揮積極宣傳作用，有助于提高村民認(rèn)識(shí)突發(fā)事件、參與突發(fā)事件應(yīng)急管理、治理的主體意識(shí);另一方面社會(huì)組織具有靈活性，它能夠利用自身廣泛的社會(huì)觸角，大量收集信息、及早發(fā)現(xiàn)事件的源頭，繼而提供應(yīng)急治理所需的預(yù)警信息。

對(duì)此，中央政府多次下發(fā)文件鼓勵(lì)在農(nóng)村成立社會(huì)組織，引導(dǎo)其參與應(yīng)急管理。2007年11月，十屆全國(guó)人大通過的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》明確提出，“突發(fā)事件發(fā)生地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)和其他組織應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)厝嗣裾臎Q定、命令，進(jìn)行宣傳動(dòng)員，組織群眾開展自救和互救，協(xié)助維護(hù)社會(huì)秩序”[6]。這一文件為農(nóng)村社會(huì)組織的生存、發(fā)展和作用發(fā)揮提供了良好的法律支持。2011年，國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》中再次明確了“堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)互助、災(zāi)民自救，充分發(fā)揮基層群眾自治組織和公益性社會(huì)組織的作用”“組織開展地方政府分管領(lǐng)導(dǎo)、災(zāi)害管理人員和專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍、非政府組織和志愿者的培訓(xùn)”[7]，為突發(fā)公共事件應(yīng)急管理機(jī)制指明具體的完善方向。2017年底，民政部緊跟應(yīng)急管理需求，頒布《關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的意見》，并提出了“到2020年，平均每個(gè)農(nóng)村社區(qū)實(shí)現(xiàn)擁有不少于5個(gè)社會(huì)組織”的要求?？梢灶A(yù)期的是，若對(duì)農(nóng)村社會(huì)組織參與突發(fā)公共事件應(yīng)急管理加以引導(dǎo)，農(nóng)村社會(huì)組織將成為基層應(yīng)急管理不可小覷的重要力量。

三、參與途徑

突發(fā)公共事件應(yīng)急管理中，農(nóng)村社會(huì)組織根據(jù)不同的發(fā)生機(jī)理形成自發(fā)型、合作型兩種參與類型。自發(fā)型參與以應(yīng)急任務(wù)為導(dǎo)向，一般通過“同心圓”式的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行自合作;合作型參與以應(yīng)急管理目標(biāo)為導(dǎo)向，構(gòu)建應(yīng)急管理多主體間的協(xié)調(diào)合作。新冠肺炎疫情期間，農(nóng)村社會(huì)組織通過兩種方式參與，積極聯(lián)防聯(lián)控，助力村集體經(jīng)濟(jì)恢復(fù)生產(chǎn)和生活秩序，推動(dòng)防疫工作忙中有序，事半功倍。

（一）自發(fā)型參與：“同心圓”式合作

自發(fā)型參與以情感機(jī)理為關(guān)聯(lián)方式，表現(xiàn)為應(yīng)急管理中的自組織現(xiàn)象，即若無外部命令，系統(tǒng)內(nèi)部依據(jù)情感程度或心照不宣的規(guī)則，臨時(shí)自發(fā)組成各盡其責(zé)的有序結(jié)構(gòu)。它的價(jià)值在于允許個(gè)人通過志愿行動(dòng)或捐贈(zèng)表現(xiàn)他們的價(jià)值和關(guān)切之情[8]。在突發(fā)公共事件中，自組織一般以應(yīng)急任務(wù)為導(dǎo)向，主要任務(wù)就是開展志愿性防災(zāi)救災(zāi)活動(dòng)，如農(nóng)村社區(qū)自發(fā)成立的勸返隊(duì)、巡邏隊(duì)、采買隊(duì)以及志愿隊(duì)等，都屬于自組織。

自發(fā)型參與呈現(xiàn)“同心圓”式合作。突發(fā)公共事件發(fā)生后，基于情感的連接，人們需要通過參與志愿服務(wù)表達(dá)自己的情感，撫慰民眾焦慮、恐慌以及心理創(chuàng)傷。一旦有牽頭人在微信群、微博、論壇等發(fā)布相關(guān)信息，便會(huì)吸引許多參與者，生成簡(jiǎn)單的合作網(wǎng)絡(luò)，形成本著自愿原則結(jié)合而成的自組織。這時(shí)，自組織需要一個(gè)合理、高效的組織結(jié)構(gòu)將聚集的參與者轉(zhuǎn)化為有序的集體力量。自發(fā)型參與的農(nóng)村社會(huì)組織的組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)為“同心圓”式，即組織內(nèi)部以成員的參與態(tài)度、參與頻率及在組織中發(fā)揮的影響力為界，形成不同的圈層。一般以具有影響力或主要負(fù)責(zé)人為“內(nèi)圈”，承擔(dān)動(dòng)員群眾、對(duì)接資源、分配具體工作的職責(zé)，“外圈”主要由志愿者和受組織吸引參與到組織活動(dòng)中的村民組成，他們一般富有志愿精神，愿意為組織和應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件出一份力量。如防控新冠肺炎疫情時(shí)，農(nóng)村社區(qū)成立的勸返隊(duì)、巡邏隊(duì)，大多是以黨員或村干部為中心“內(nèi)圈”，2～3個(gè)村民小組為防疫單位，動(dòng)員村民參與形成“外圈”，分批次、分時(shí)間段在“卡點(diǎn)處”登記、查詢、測(cè)體溫，對(duì)外地返鄉(xiāng)人員進(jìn)行留意詢問，到有家人在疫區(qū)工作的村民家里做思想工作?！巴膱A”式的組織結(jié)構(gòu)最大范圍地動(dòng)員全體村民聯(lián)防聯(lián)控，調(diào)動(dòng)了村民參與應(yīng)急管理的積極性，將村民之間的自合作功效發(fā)揮到了極致。但是，自發(fā)型參與的組織是任務(wù)型的，缺乏管理實(shí)體，隨著事件逐漸緩解，農(nóng)村社會(huì)組織將不再提供應(yīng)急服務(wù)，逐步解散，政府替代其職能繼續(xù)發(fā)揮作用。同時(shí)需要注意的是，自組織常以微信群、自媒體等渠道發(fā)布信息，辨別信息真假的意識(shí)不強(qiáng)，能力不足，難免遇到亦真亦假消息時(shí)就盲目跟風(fēng)。

（二）合作型參與：多主體間協(xié)調(diào)合作

任何一個(gè)組織都是一個(gè)開放的系統(tǒng)，需要和外界環(huán)境進(jìn)行交換，以獲取自身生存所需要的、必不可少的資源。應(yīng)急管理中，農(nóng)村社會(huì)組織對(duì)外界環(huán)境的資源依賴更為顯著，合作型參與應(yīng)運(yùn)而生。這是指以應(yīng)急管理目標(biāo)為導(dǎo)向，以農(nóng)村社會(huì)組織為平臺(tái)，與政府、企業(yè)進(jìn)行合作，從而提升應(yīng)急管理的社會(huì)動(dòng)員、社會(huì)服務(wù)能力。它的組織載體主要是農(nóng)村社區(qū)已存在的公益性、服務(wù)型組織，他們關(guān)注本社區(qū)的老人、婦女、兒童的需求與村莊的生存環(huán)境。比如促進(jìn)婦女發(fā)展的婦女藝術(shù)協(xié)會(huì)、廣場(chǎng)舞隊(duì);服務(wù)老人的老年協(xié)會(huì);關(guān)愛留守兒童教育的社工小組以及環(huán)境保護(hù)組織、用水協(xié)會(huì)等。這種組織一般組織結(jié)構(gòu)較為完整，管理者或發(fā)起者具有一定的文化素養(yǎng)和專業(yè)的社會(huì)工作能力。這種組織在發(fā)展動(dòng)力上不僅僅依賴于本村村民，還會(huì)得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、專業(yè)社會(huì)組織、企業(yè)等多方的支持，形成較為穩(wěn)定的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。突發(fā)公共事件發(fā)生后，農(nóng)村社會(huì)組織與應(yīng)急管理主體進(jìn)行合作，主體間的資源逐步“交換”，實(shí)現(xiàn)協(xié)同整合，形成不同的應(yīng)急管理參與路徑。

1.自合作式參與。農(nóng)村社會(huì)組織自合作，是在復(fù)雜的應(yīng)急管理情景下，組織自發(fā)涌現(xiàn)并通過主動(dòng)式網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建開展行動(dòng)，它強(qiáng)調(diào)合作關(guān)系的自覺性和主動(dòng)性。農(nóng)村存在一定數(shù)量的公益型、服務(wù)型社區(qū)組織，基于不同的服務(wù)職能、資源（物資、人員或信息）互補(bǔ)的訴求，自愿加入合作網(wǎng)絡(luò)中，承擔(dān)相應(yīng)的工作安排，完成社區(qū)內(nèi)的防疫宣傳、動(dòng)員群眾參與，救助貧困老人，保護(hù)環(huán)境、維護(hù)鄉(xiāng)村秩序等應(yīng)急目標(biāo)。如河南周山村現(xiàn)有活躍農(nóng)村生活的藝術(shù)協(xié)會(huì)、關(guān)愛老人生活的老年協(xié)會(huì)、關(guān)注婦女發(fā)展與賦權(quán)的婦女手工藝協(xié)會(huì)等5個(gè)社會(huì)組織。新冠肺炎疫情發(fā)生后，周山村社會(huì)組織合力參與聯(lián)防聯(lián)控，承擔(dān)不同角色，如藝術(shù)協(xié)會(huì)擔(dān)任宣傳者，提供防疫宣傳資料，將新型冠狀病毒的傳播特點(diǎn)和防范重點(diǎn)編成順口溜，錄成三句半表演視頻，發(fā)到村民微信群里，送到村廣播站，協(xié)助政府做好疫情防控知識(shí)宣傳，減少村民心理恐慌;老年協(xié)會(huì)承擔(dān)信息溝通工作，協(xié)會(huì)成員既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)退休干部、老黨員，又有村里德高望重的長(zhǎng)輩，他們配合藝術(shù)協(xié)會(huì)的防疫宣傳，到家動(dòng)員村民居家勿出、及時(shí)上報(bào)疫區(qū)返鄉(xiāng)人員信息。同時(shí)，收集村民的防疫訴求，不易出現(xiàn)弄虛作假、瞞報(bào)謊報(bào)的情況。

2.協(xié)同式合作參與。突發(fā)公共事件應(yīng)急管理是非常態(tài)化的管理方式，涉及面廣且復(fù)雜細(xì)微，應(yīng)急管理服務(wù)的提供既需要政府從宏觀把握、規(guī)劃，又需要社會(huì)組織在細(xì)節(jié)處的補(bǔ)充。推進(jìn)農(nóng)村綜合改革時(shí)，基層政府根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要賦予了一些農(nóng)村社會(huì)組織以提供社會(huì)服務(wù)的職責(zé)，協(xié)同政府推進(jìn)鄉(xiāng)村治理，如把農(nóng)村的老黨員、老教師、老干部、經(jīng)濟(jì)能人以及熱心人士召集起來，培育和發(fā)展鄉(xiāng)賢理事會(huì)，提供農(nóng)村公共服務(wù)、開展農(nóng)村公益事業(yè)，參與鄉(xiāng)村治理。應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件，鄉(xiāng)賢理事會(huì)對(duì)社會(huì)資源整合相對(duì)快速，提供服務(wù)較為全面，有效彌補(bǔ)基層政府公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的不足。比如，安徽舒城、廣東宋桂鎮(zhèn)等地鄉(xiāng)賢理事會(huì)廣泛動(dòng)員會(huì)員籌集口罩、消毒液等應(yīng)急資源，急收農(nóng)產(chǎn)品送往一線，緩解一線防疫工作的燃眉之急。在捐贈(zèng)這批防疫物資的同時(shí)，他們?cè)谡嚓P(guān)部門的協(xié)調(diào)下，防疫、生產(chǎn)兩不誤，整合信息、技術(shù)資源開展合作，尋找溫室育苗、化肥、農(nóng)機(jī)設(shè)備過渡安置，積極春耕備耕，為全面建成小康社會(huì)全力沖刺。