建筑垃圾管理亟須專項立法

王陽 白楚玄

相較于巨大的建筑垃圾產(chǎn)生量，目前我國建筑垃圾資源化利用率不高，地方關(guān)于建筑垃圾管理的各項法規(guī)，主要著眼于對建筑垃圾產(chǎn)生全過程的管理、處罰及制造者的責任，但對于建筑垃圾的資源化利用，都是以政策引導為主，缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定在支持建筑垃圾資源化利用技術(shù)、培育建筑垃圾資源化利用企業(yè)等方面出臺配套政策，加大對資源化利用企業(yè)在產(chǎn)品銷售、用地保障等方面的扶持力度。

近日，湖南省長沙市長沙縣行政執(zhí)法局查處四起隨意傾倒建筑垃圾影響市容市貌案。這一事件引起社會關(guān)注。

《城市建筑垃圾管理規(guī)定》第十五條規(guī)定：“任何單位和個人不得隨意傾倒、拋撒或者堆放建筑垃圾?！?/p>

建筑垃圾是指個人、建設(shè)單位或施工單位對各類建筑物、構(gòu)筑物等進行鋪設(shè)、建設(shè)或拆除過程中所殘留下來的棄土、棄料、渣土、余泥及其他廢棄物。

隨著我國舊城改造、城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐日益加快，每年產(chǎn)生的千萬噸甚至是上億噸建筑垃圾隨之而來。如何進行建筑垃圾資源化利用，成為城鄉(xiāng)發(fā)展中的一道難題。

據(jù)中國城市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會建筑垃圾管理與資源化工作委員會統(tǒng)計，從2010年到現(xiàn)在，我國共有10個省市和167個地區(qū)出臺了關(guān)于建筑垃圾管理的政策，但是已出臺的相關(guān)政策中明確建筑垃圾資源化利用的，從省級層面來看不到20%，從地區(qū)來看僅為22%。

專家認為，建筑垃圾資源化利用是一項系統(tǒng)性工程，涉及生產(chǎn)、運輸、處理、再利用等各個方面，需要建設(shè)、城管、市容、環(huán)保、工業(yè)與信息化和發(fā)改委等多個行政管理部門協(xié)同配合、有效聯(lián)動。目前地方關(guān)于建筑垃圾管理的各項法規(guī)，主要著眼于對建筑垃圾產(chǎn)生全過程的管理、處罰及制造者的責任，但對于建筑垃圾的資源化利用，都是以政策引導為主，缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定。因此，國家要完善建筑垃圾資源化利用的專項立法，延伸建筑垃圾資源化利用產(chǎn)業(yè)鏈條。

拆除違建產(chǎn)生垃圾 源頭減量刻不容緩

筆者梳理得知，目前我國建筑垃圾在外運、填埋和露天堆放的過程中，存在建筑垃圾排放不規(guī)范、建筑垃圾積量風險等，大量建筑垃圾并沒有得到良性利用，占用土地資源的同時，填埋、拋撒、堆放建筑垃圾還容易造成空氣、土壤和水污染。

今年9月，陜西省咸陽市城管局發(fā)布了今年第二季度綜合執(zhí)法支隊行政處罰信息，多家企業(yè)因建筑垃圾未覆蓋、建筑垃圾運輸不合規(guī)、遺撒建筑垃圾等事由被處罰。

今年7月，江蘇省蘇州市吳江區(qū)黎里鎮(zhèn)9家運輸企業(yè)因未經(jīng)核準深夜集中非法轉(zhuǎn)運建筑垃圾，被分別處以警告和罰款，罰款總額達27萬元。

在經(jīng)濟建設(shè)高速發(fā)展期，城鄉(xiāng)每天都會出現(xiàn)拆除的大量建筑物，包括住房、廠房和各類基礎(chǔ)設(shè)施。其中，還有一部分是拆除的違章建筑。

今年3月，山東省青島市黃島區(qū)委員會宣傳部發(fā)布情況通報，對新區(qū)涵碧樓項目涉及破壞生態(tài)岸線的41棟建筑進行整治，以恢復海岸帶的自然生態(tài)功能和生態(tài)岸線的公共屬性。

今年4月，河南省信陽市商城縣吳河鄉(xiāng)對違建別墅進行強制拆除。此前，吳河鄉(xiāng)某村組的鲇魚山自然保護區(qū)核心區(qū)內(nèi)占地4000多平方米、價值近千萬元的違章建筑因嚴重破壞生態(tài)環(huán)境，嚴重影響飲水安全，被吳河鄉(xiāng)政府聯(lián)合三違辦、公安局、國土局、住建局、林業(yè)局、森林公安局等相關(guān)職能部門在一天之內(nèi)全部拆除。

北京市人大常委會立法咨詢專家胡功群認為，現(xiàn)實中存在很多違章建筑，明顯違反了土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法和《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》等相關(guān)法律法規(guī)，也沒有取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，但有些監(jiān)管部門沒有從建造的源頭進行阻斷，而是習慣事后進行強拆。因此，有關(guān)部門應(yīng)加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，從建造的源頭減少建筑垃圾產(chǎn)生，實現(xiàn)垃圾減量化，既要防止亂作為也要防止不作為，減少資源受損和人力物力浪費。

建筑垃圾產(chǎn)量驚人 資源化利用率不高

今年5月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部工程質(zhì)量安全監(jiān)管司、城市建設(shè)司負責人在接受媒體采訪時表示，根據(jù)有關(guān)行業(yè)協(xié)會測算，近幾年我國城市建筑垃圾年產(chǎn)生量超過20億噸，是生活垃圾產(chǎn)生量的10倍左右，約占城市固體廢物總量的40%。建筑垃圾已成為我國城市單一品種排放數(shù)量最大、最集中的固體垃圾。

根據(jù)前瞻產(chǎn)業(yè)研究院發(fā)布的《中國建筑垃圾處理行業(yè)發(fā)展前景與投資戰(zhàn)略規(guī)劃分析報告》，每1萬平方米建筑的施工過程中，會產(chǎn)生建筑垃圾500噸至600噸，而拆除1萬平方米舊建筑，將產(chǎn)生7000噸至1.2萬噸建筑垃圾。我國建筑垃圾數(shù)量已經(jīng)占城市垃圾總量的30%以上。保守估計，未來10年，我國平均每年將產(chǎn)生15億噸以上的建筑垃圾。2020年，建筑垃圾將達到26億噸，2030年將達到73億噸。

相較于巨大的建筑垃圾產(chǎn)生量，目前我國建筑垃圾資源化利用率不高。

《中國建筑垃圾處理行業(yè)發(fā)展前景與投資戰(zhàn)略規(guī)劃分析報告》提到，目前我國已建成投產(chǎn)和在建的建筑垃圾年處置能力在100萬噸以上的生產(chǎn)線僅有70條左右，小規(guī)模處置企業(yè)有幾百家，總資源利用量不足1億噸，建筑垃圾總體資源化率不足10%，遠低于歐美國家的90%和日韓的95%。

中國法學會環(huán)境資源法學研究會副會長、教授高利紅認為，我國建筑垃圾資源化利用率不高，主要有以下三方面原因：

一是缺乏有效的引導。多數(shù)城市對建筑垃圾資源化利用工作不夠重視，管理建筑垃圾的重心仍停留在控制建筑垃圾產(chǎn)出量這一階段。

二是相關(guān)政策法規(guī)缺失。我國現(xiàn)行的循環(huán)經(jīng)濟促進法、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》和《城市建筑垃圾管理規(guī)定》等法律法規(guī)，主要關(guān)注建筑垃圾造成的環(huán)境污染及其對市容市貌帶來的影響，沒有涉及建筑垃圾的循環(huán)利用等問題。

三是缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。各地政府對建筑垃圾的監(jiān)管處于住房城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)、市政市容、城市管理等多頭管理。同時，建筑垃圾資源化沒有被納入政府公共建設(shè)材料名錄，相關(guān)補貼難以到位，影響了建筑垃圾處置企業(yè)的生產(chǎn)積極性。

也有業(yè)內(nèi)人士認為，一方面，建設(shè)項目中的設(shè)計、施工與拆除工程多采用傳統(tǒng)的粗放型生產(chǎn)方式，直接造成大量建筑固廢垃圾產(chǎn)生，與國外發(fā)達國家相比，我國建筑垃圾資源化利用率偏低，建筑垃圾的處理處置還處在簡單化、無序化的初級狀態(tài);另一方面，對于各類建筑垃圾未實施分類回收及有組織的消納和資源化管理，各級政府監(jiān)管部門未對建筑固廢垃圾的生產(chǎn)者規(guī)定強制回收的義務(wù)。

政策法規(guī)相繼出臺 鼓勵支持回收利用

“垃圾不是一無是處，而是放錯了的資源?！庇醒芯勘砻鳎坷?億噸建筑垃圾可以生產(chǎn)標磚243億塊、混合料3600萬噸，減少取土或代替天然砂石1000萬立方米，節(jié)煤270萬噸，新增產(chǎn)值84.6億元，可創(chuàng)造巨大經(jīng)濟效益。

據(jù)了解，目前我國建筑固廢物的處置方式主要有四種：回填標高、圍海造地、堆山造景和回收利用。

有業(yè)內(nèi)人士分析，相較于我國巨大的建筑垃圾產(chǎn)生量，我國建筑垃圾資源化利用的市場空間還很大，若我國建筑垃圾資源化利用能達到歐美、日韓水平，將這些建筑垃圾進行資源化再利用，可創(chuàng)造萬億元價值。

2019年兩會期間，全國人大代表、河北建設(shè)集團股份有限公司董事長李寶忠在接受媒體采訪時表示：“2017年我國產(chǎn)生建筑垃圾約24億噸，其中進行資源化利用的僅為1.2億噸左右，利用率僅為5%左右。而發(fā)達國家的建筑垃圾再利用率已高于90%，日本一些地區(qū)再利用率已達100%。所以，提升我國建筑垃圾回收再利用水平已迫在眉睫?！?/p>

相關(guān)資料顯示，有一些發(fā)達國家將建筑垃圾資源化利用作為長期國家戰(zhàn)略，通過法律保障、政府支持及先進技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用，實現(xiàn)建筑垃圾的資源化利用。

筆者梳理發(fā)現(xiàn)，德國早在1994年就發(fā)布了《循環(huán)經(jīng)濟和廢物清除法》，對建筑垃圾進行再生利用;日本則通過了《廢棄物處理法》《建設(shè)副產(chǎn)物適正處理推進綱要》，從20世紀70年代開始推進建筑垃圾的再生利用;韓國通過《建設(shè)廢棄物再生促進法》要求使用建筑垃圾再生產(chǎn)品，并對未按規(guī)定使用建筑垃圾再生產(chǎn)品的行為設(shè)置處罰。

實際上，近年來，國家各部委也陸續(xù)發(fā)布了建筑垃圾資源化利用相關(guān)政策法規(guī)及指導意見。

2011年，國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)《“十二五”資源綜合利用指導意見》和《大宗固體廢物綜合利用實施方案》，明確推廣建設(shè)工程項目中廢棄物生產(chǎn)路面透水磚砌塊、混凝土、市政工程制品等再生建材制品、道路基材料，要求全國各地區(qū)建立完善的建筑工程廢棄物回收利用體系，實施建筑垃圾資源化利用工程。

2013年，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部制定的《綠色建筑行動方案》，將“推進建筑廢棄物資源化利用”作為重點工作來抓。

2016年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》，提出力爭用5年左右的時間，基本建立建筑垃圾回收和再生利用體系的目標。

2017年，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布《循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展評價指標體系》，將城市建筑垃圾資源化處理率首次納入城市評價指標體系，評價結(jié)果將作為今后申請相關(guān)資金、政策支持的重要參考。

今年4月29日修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》自9月1日起開始施行，新增了對于建筑垃圾污染防治方面的具體規(guī)定。包括將“建筑垃圾”從原本的“生活垃圾”分類中分出來，作為單獨的一類進行管理;要求縣級以上地方人民政府及主管部門加強建筑垃圾污染環(huán)境的防治，建立分類、利用和管理的“建筑垃圾分類處理制度”“建筑垃圾全過程管理制度”和“建筑垃圾回收利用體系”;要求工程施工單位應(yīng)當編制建筑垃圾處理方案，采取污染防治措施，并報縣級以上地方人民政府環(huán)境衛(wèi)生主管部門備案。

今年5月8日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于推進建筑垃圾減量化的指導意見》，為做好建筑垃圾減量化工作，促進綠色建造和建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推動落實新固廢法有關(guān)精神，提出“2020年底，各地區(qū)建筑垃圾減量化工作機制初步建立”。利用技術(shù)不斷創(chuàng)新優(yōu)惠政策招商引資

此外，全國多地也陸續(xù)制定地方建筑垃圾資源化利用率計劃：

云南省提出到2020年，力爭將垃圾回收利用率提高到35%以上，基本建立餐廚垃圾和建筑物垃圾回收和再生利用體系;

安徽省提出到2020年，省轄市建筑垃圾資源化利用率計劃達到70%以上，縣（市）建成資源化利用設(shè)施，資源化利用率達到30%以上;

貴州省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強建筑垃圾管理促進資源化利用的通知》，明確到2020年，各市（州）、貴安新區(qū)建筑垃圾資源化利用率達30%以上;

湖南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳印發(fā)《湖南省建筑垃圾資源化利用發(fā)展規(guī)劃（2020-2030）》，明確了湖南省建筑垃圾資源化利用發(fā)展方向與分階段目標。明確至2020年全省規(guī)劃建設(shè)建筑垃圾資源化利用基地37個，建筑垃圾資源化利用率達到35%以上;至2025年全省規(guī)劃建設(shè)相關(guān)基地60個，資源化利用率達到70%以上;至2030年全省規(guī)劃建設(shè)相關(guān)基地75個，資源化利用率達到85%以上。

如何讓提高建筑垃圾資源化利用率的計劃真正落地？中國建筑材料工業(yè)規(guī)劃研究院副院長蘇桂軍對此提出了三點建議：

首先，在支持建筑垃圾資源化利用技術(shù)、培育建筑垃圾資源化利用企業(yè)等方面出臺配套政策，加大對資源化利用企業(yè)在產(chǎn)品銷售、用地保障等方面的扶持力度。

其次，要發(fā)揮政府主導作用，鼓勵規(guī)劃、設(shè)計、施工、運輸、拆除等單位積極參與，進一步加快資源化利用的技術(shù)創(chuàng)新。組織開展建筑垃圾資源化再生利用關(guān)鍵技術(shù)科研攻關(guān)，努力拓寬建筑垃圾的資源化利用方式和渠道。

再次，要進一步提升資源化利用的市場化水平。通過稅收等優(yōu)惠政策吸引企業(yè)和社會資本進入建筑垃圾資源化利用行業(yè)，調(diào)動市場主體的積極性。

“垃圾不是一無是處，而是放錯了的資源。”有研究表明，每利用1億噸建筑垃圾可以生產(chǎn)標磚243億塊、混合料3600萬噸，減少取土或代替天然砂石1000萬立方米，節(jié)煤270萬噸，新增產(chǎn)值84.6億元，可創(chuàng)造巨大經(jīng)濟效益。

據(jù)了解，目前我國建筑固廢物的處置方式主要有四種：回填標高、圍海造地、堆山造景和回收利用。

有業(yè)內(nèi)人士分析，相較于我國巨大的建筑垃圾產(chǎn)生量，我國建筑垃圾資源化利用的市場空間還很大，若我國建筑垃圾資源化利用能達到歐美、日韓水平，將這些建筑垃圾進行資源化再利用，可創(chuàng)造萬億元價值。

2019年兩會期間，全國人大代表、河北建設(shè)集團股份有限公司董事長李寶忠表示：“2017年我國產(chǎn)生建筑垃圾約24億噸，其中進行資源化利用的僅為1.2億噸左右，利用率僅為5%左右。而發(fā)達國家的建筑垃圾再利用率已高于90%，日本一些地區(qū)再利用率已達100%。所以，提升我國建筑垃圾回收再利用水平已迫在眉睫?！?/p>

相關(guān)資料顯示，有一些發(fā)達國家將建筑垃圾資源化利用作為長期國家戰(zhàn)略，通過法律保障、政府支持及先進技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用，實現(xiàn)建筑垃圾的資源化利用。

筆者梳理發(fā)現(xiàn)，德國早在1994年就發(fā)布了《循環(huán)經(jīng)濟和廢物清除法》，對建筑垃圾進行再生利用;日本則通過了《廢棄物處理法》《建設(shè)副產(chǎn)物適正處理推進綱要》，從20世紀70年代開始推進建筑垃圾的再生利用;韓國通過《建設(shè)廢棄物再生促進法》要求使用建筑垃圾再生產(chǎn)品，并對未按規(guī)定使用建筑垃圾再生產(chǎn)品的行為設(shè)置處罰。

實際上，近年來，國家各部委也陸續(xù)發(fā)布了建筑垃圾資源化利用相關(guān)政策法規(guī)及指導意見。

2011年，國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)《“十二五”資源綜合利用指導意見》和《大宗固體廢物綜合利用實施方案》，明確推廣建設(shè)工程項目中廢棄物生產(chǎn)路面透水磚砌塊、混凝土、市政工程制品等再生建材制品、道路基材料，要求全國各地區(qū)建立完善的建筑工程廢棄物回收利用體系，實施建筑垃圾資源化利用工程。

2013年，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部制定的《綠色建筑行動方案》，將“推進建筑廢棄物資源化利用”作為重點工作來抓。

2016年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》，提出力爭用5年左右的時間，基本建立建筑垃圾回收和再生利用體系的目標。

2017年，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布《循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展評價指標體系》，將城市建筑垃圾資源化處理率首次納入城市評價指標體系，評價結(jié)果將作為今后申請相關(guān)資金、政策支持的重要參考。

今年4月29日修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》自9月1日起開始施行，新增了對于建筑垃圾污染防治方面的具體規(guī)定。包括將“建筑垃圾”從原本的“生活垃圾”分類中分出來，作為單獨的一類進行管理;要求縣級以上地方人民政府及主管部門加強建筑垃圾污染環(huán)境的防治，建立分類、利用和管理的“建筑垃圾分類處理制度”“建筑垃圾全過程管理制度”和“建筑垃圾回收利用體系”;要求工程施工單位應(yīng)當編制建筑垃圾處理方案，采取污染防治措施，并報縣級以上地方人民政府環(huán)境衛(wèi)生主管部門備案。

今年5月8日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于推進建筑垃圾減量化的指導意見》，為做好建筑垃圾減量化工作，促進綠色建造和建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推動落實新固廢法有關(guān)精神，提出“2020年底，各地區(qū)建筑垃圾減量化工作機制初步建立”。

利用技術(shù)不斷創(chuàng)新 優(yōu)惠政策招商引資

此外，全國多地也陸續(xù)制定地方建筑垃圾資源化利用率計劃：

云南省提出到2020年，力爭將垃圾回收利用率提高到35%以上，基本建立餐廚垃圾和建筑物垃圾回收和再生利用體系;

安徽省提出到2020年，省轄市建筑垃圾資源化利用率計劃達到70%以上，縣（市）建成資源化利用設(shè)施，資源化利用率達到30%以上;

貴州省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強建筑垃圾管理促進資源化利用的通知》，明確到2020年，各市（州）、貴安新區(qū)建筑垃圾資源化利用率達30%以上;

湖南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳印發(fā)《湖南省建筑垃圾資源化利用發(fā)展規(guī)劃（2020-2030）》，明確了湖南省建筑垃圾資源化利用發(fā)展方向與分階段目標。明確至2020年全省規(guī)劃建設(shè)建筑垃圾資源化利用基地37個，建筑垃圾資源化利用率達到35%以上;至2025年全省規(guī)劃建設(shè)相關(guān)基地60個，資源化利用率達到70%以上;至2030年全省規(guī)劃建設(shè)相關(guān)基地75個，資源化利用率達到85%以上。

如何讓提高建筑垃圾資源化利用率的計劃真正落地？中國建筑材料工業(yè)規(guī)劃研究院副院長蘇桂軍對此提出了三點建議：

首先，在支持建筑垃圾資源化利用技術(shù)、培育建筑垃圾資源化利用企業(yè)等方面出臺配套政策，加大對資源化利用企業(yè)在產(chǎn)品銷售、用地保障等方面的扶持力度。

其次，要發(fā)揮政府主導作用，鼓勵規(guī)劃、設(shè)計、施工、運輸、拆除等單位積極參與，進一步加快資源化利用的技術(shù)創(chuàng)新。組織開展建筑垃圾資源化再生利用關(guān)鍵技術(shù)科研攻關(guān)，努力拓寬建筑垃圾的資源化利用方式和渠道。

再次，要進一步提升資源化利用的市場化水平。通過稅收等優(yōu)惠政策吸引企業(yè)和社會資本進入建筑垃圾資源化利用行業(yè)，調(diào)動市場主體的積極性。（文章來源： 法制日報）