淺析地方政府源頭防范和行政處置非法放貸活動(dòng)

朱國(guó)華

摘要：非法放貸活動(dòng)近年來(lái)有愈演愈烈之勢(shì)，已嚴(yán)重影響到國(guó)家對(duì)金融市場(chǎng)的調(diào)控，甚至已威脅到社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。目前，除情節(jié)嚴(yán)重和情節(jié)特別嚴(yán)重的非法放貸活動(dòng)被列入非法經(jīng)營(yíng)罪外，其它大量的非法放貸活動(dòng)實(shí)際處于無(wú)法律法規(guī)約束、無(wú)具體行政部門(mén)管理的監(jiān)管真空狀態(tài)。在進(jìn)一步理清非法放貸和正常民間借貸關(guān)系基礎(chǔ)上，本文剖析了非法放貸活動(dòng)盛行的各種原因，提出了當(dāng)前情況下地方政府主動(dòng)作為，源頭防范和行政處置非法放貸活動(dòng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管 ?非法放貸 ?源頭防范 ? 行政處置

從當(dāng)前的媒體報(bào)道中，經(jīng)常能看到在讀大學(xué)生通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)向他人或放貸組織借貸，后因無(wú)力償還所貸之款而輟學(xué)或自殺的新聞。據(jù)中國(guó)人民銀行發(fā)布的《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告（2019）》顯示，最高峰時(shí)全國(guó)網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)數(shù)量超過(guò)5000家，截至2019年9月末，接入國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)急中心的網(wǎng)貸機(jī)構(gòu)還有462家。此外，目前社會(huì)上大量存在掛著“投資公司”“咨詢(xún)公司”“資產(chǎn)管理公司”等非金融企業(yè)專(zhuān)門(mén)從事放貸業(yè)務(wù)的“偽小貸”機(jī)構(gòu)和職業(yè)放貸人，融資租賃等地方金融從業(yè)機(jī)構(gòu)，也大量存在突破行規(guī)，變相從事非法放貸活動(dòng)的現(xiàn)象。據(jù)南通市地方金融從業(yè)機(jī)構(gòu)2019年12月監(jiān)管分類(lèi)動(dòng)態(tài)結(jié)果顯示，該市正常監(jiān)管類(lèi)的融資租賃機(jī)構(gòu)共27家，監(jiān)管困難類(lèi)和疑似異常類(lèi)達(dá)到52家，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)正常監(jiān)管的機(jī)構(gòu)數(shù)量。

一、非法放貸與民間借貸的區(qū)別

非法放貸是指違反國(guó)家規(guī)定，未經(jīng)監(jiān)管部門(mén)批準(zhǔn)，或者超越經(jīng)營(yíng)范圍，以營(yíng)利為目的，經(jīng)常性地向社會(huì)不特定對(duì)象發(fā)放貸款，擾亂金融市場(chǎng)秩序的行為。有如下特點(diǎn)：一是非法性，開(kāi)展放貸活動(dòng)的公司、企業(yè)或個(gè)人，未取得監(jiān)管部門(mén)批準(zhǔn)，或者超出市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)核準(zhǔn)的營(yíng)業(yè)范圍;二是營(yíng)利性，將發(fā)放貸款業(yè)務(wù)，作為單位或個(gè)人的主要或者專(zhuān)門(mén)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，且借貸利率一般遠(yuǎn)高于同期銀行貸款利率;三是社會(huì)性，放貸行為一般面向社會(huì)不特定對(duì)象，超出了親戚朋友等熟人范疇;四是主動(dòng)性，以公開(kāi)或半公開(kāi)方式，向社會(huì)發(fā)布提供放貸、或提供放貸中介便利等信息;五是暴力性，放貸行為背后一般都有專(zhuān)門(mén)人員采取暴力或軟暴力方式強(qiáng)行追債，極易引發(fā)社會(huì)矛盾。

民間借貸是指自然人、法人、其他組織之間及其相互之間進(jìn)行資金融通的行為。民間借貸行為有如下特點(diǎn)：一是出借人不將借貸活動(dòng)作為專(zhuān)門(mén)經(jīng)營(yíng)行為，無(wú)需取得監(jiān)管部門(mén)批準(zhǔn);二是借貸行為通常在熟人、朋友、親戚之間進(jìn)行，一般不面向社會(huì)公眾、不涉及中介機(jī)構(gòu);三是民間借貸利率有高有低，一般在雙方協(xié)商下確定;四是民間借貸一般不采用強(qiáng)行追討手段，發(fā)生矛盾相對(duì)較少。

同時(shí)，根據(jù)中國(guó)人民銀行《關(guān)于取締地下錢(qián)莊及打擊高利貸行為的通知》：民間借貸利率由借貸雙方協(xié)商確定，但雙方協(xié)商的利率不得超過(guò)中國(guó)人民銀行公布的金融機(jī)構(gòu)同期、同檔次貸款利率（不含浮動(dòng)）的4倍，超過(guò)上述標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)界定為高利借貸行為。因此，利率的高低并不是區(qū)分非法放貸和民間借貸的核心要素;非法放貸不一定都是高利貸，民間借貸也未見(jiàn)得都是低息。

二、非法放貸盛行的原因分析

（一）金融資金配置不合理

中小微企業(yè)及個(gè)體戶(hù)由于規(guī)模小、資產(chǎn)弱，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，容易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，而商業(yè)銀行在保證盈利、降低風(fēng)險(xiǎn)的要求下，不可避免地將資金供給優(yōu)先向資產(chǎn)規(guī)模大、抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)的國(guó)有企業(yè)、大中型企業(yè)傾斜，在不能做到承擔(dān)高風(fēng)險(xiǎn)就能獲得高收益的前提下，小微企業(yè)難于及時(shí)得到資金補(bǔ)給不可避免。

（二）相關(guān)法律體系尚不完善

關(guān)于民間借貸的法律條款散見(jiàn)于民法通則、合同法、物權(quán)法等民事部門(mén)法和一些司法解釋中，沒(méi)有系統(tǒng)規(guī)范。金融領(lǐng)域相關(guān)監(jiān)管基本由中央金融管理部門(mén)負(fù)責(zé)，導(dǎo)致地方行政執(zhí)法行為在一定程度上“無(wú)法可依”。

（三）金融監(jiān)管體系尚不完備

政府沒(méi)有建立一套獨(dú)立于金融體系之外的監(jiān)管體系，對(duì)民間借貸的事前管理、日常監(jiān)控能力嚴(yán)重不足，只能被動(dòng)地處理民間借貸違約事件。同時(shí)，從事民間借貸機(jī)構(gòu)的組織種類(lèi)繁多，不同經(jīng)濟(jì)組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立、監(jiān)管分屬不同部門(mén)，這些部門(mén)對(duì)民間借貸機(jī)構(gòu)的具體運(yùn)行和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)沒(méi)有具體的監(jiān)管規(guī)范和措施，使得民間借貸經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期處于監(jiān)管真空。

（四）個(gè)別人員消費(fèi)理念扭曲

從媒體公布和掌握的情況看，非法放貸的受害者大多為學(xué)生和年輕人，他們貸款的目的和用途，真正用于學(xué)習(xí)或生活必需的占比極小，主要用于攀比消費(fèi)或者游戲賭博;南通啟東某案件中，借貸人員借錢(qián)主要用于賭博、高檔消費(fèi)、甚至吸毒，12名借貸人員中有11人就沒(méi)想過(guò)到期主動(dòng)還款，對(duì)非法借貸產(chǎn)生的嚴(yán)重后果根本沒(méi)有認(rèn)識(shí)，或者不愿認(rèn)識(shí)。

三、地方政府防范和處置非法放貸活動(dòng)對(duì)策建議

（一）加大宣傳教育，切實(shí)提高群眾風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)

借助各類(lèi)媒體平臺(tái)，宣傳打擊非法放貸相關(guān)法律法規(guī)、政策措施和典型案例，宣傳正確的消費(fèi)觀(guān)和理財(cái)觀(guān)。設(shè)立非法放貸舉報(bào)咨詢(xún)熱線(xiàn)，組織法律工作者、金融從業(yè)人員等在線(xiàn)解答群眾咨詢(xún)。針對(duì)青年學(xué)生，學(xué)校要開(kāi)設(shè)專(zhuān)門(mén)的金融知識(shí)課堂，進(jìn)行金融知識(shí)普及和風(fēng)險(xiǎn)防范教育，宣傳正確的消費(fèi)觀(guān)和理財(cái)觀(guān)。針對(duì)從事過(guò)、協(xié)助過(guò)非法放貸的機(jī)構(gòu)和人員，要建立名錄庫(kù)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為單位組織開(kāi)展集中法制學(xué)習(xí)，對(duì)骨干人員可帶至看守所等地進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)警示教育。

（二）嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)口，堅(jiān)決擋住潛在風(fēng)險(xiǎn)隱患

對(duì)投融資服務(wù)類(lèi)、房產(chǎn)中介類(lèi)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域機(jī)構(gòu)，要實(shí)施商事注冊(cè)登記會(huì)商機(jī)制，從查運(yùn)作模式、查注冊(cè)經(jīng)歷、查信用狀況、查資金實(shí)力、查警情訴訟等方面強(qiáng)化穿透審核，對(duì)通過(guò)會(huì)商登記的，應(yīng)要求其簽訂遠(yuǎn)離非法放貸活動(dòng)承諾書(shū)，并自覺(jué)接受行業(yè)主管部門(mén)事中事后監(jiān)管。對(duì)經(jīng)批準(zhǔn)有資質(zhì)的小額貸款公司要定期更新名冊(cè)，并向社會(huì)公開(kāi)，避免非法小貸公司渾水摸魚(yú)。探索建立民間借貸備案機(jī)制，由第三方機(jī)構(gòu)搭建民間借貸備案中心，按照借貸金額，分層分級(jí)進(jìn)行備案管理。

（三）加強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警，及時(shí)排摸掌握風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)

建立涵蓋街道社區(qū)、行業(yè)管理部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)等多方協(xié)同的非法放貸監(jiān)測(cè)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)排查工作機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)揮街長(zhǎng)、路長(zhǎng)、樓長(zhǎng)作用，特別是充分發(fā)揮社會(huì)管理網(wǎng)格員、片區(qū)民警等與群眾接觸距離近、發(fā)現(xiàn)隱患早、采集信息準(zhǔn)等優(yōu)勢(shì)，加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，提升風(fēng)險(xiǎn)判斷發(fā)現(xiàn)能力。加強(qiáng)廣告和信息監(jiān)測(cè)審查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置非法放貸廣告和非法放貸信息服務(wù)。建立非法放貸活動(dòng)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，多種渠道接受群眾線(xiàn)索舉報(bào)，對(duì)查證屬實(shí)的，在做好相關(guān)保密工作的基礎(chǔ)上予以獎(jiǎng)勵(lì)。

（四）強(qiáng)化部門(mén)聯(lián)動(dòng)，形成風(fēng)險(xiǎn)處置合力

整合當(dāng)?shù)毓?、市?chǎng)監(jiān)管、金融監(jiān)管、網(wǎng)信、城管等部門(mén)執(zhí)法資源，建立非法放貸治理工作專(zhuān)班，促使非法放貸行為調(diào)查、認(rèn)定、取締等工作有序高效開(kāi)展，形成“監(jiān)測(cè)預(yù)警—落地核查—行政化解（或刑事打擊）”全鏈條治理非法放貸活動(dòng)工作機(jī)制。對(duì)涉嫌從事非法放貸的機(jī)構(gòu)，要加快采取出租房屋清退、招聘人員辭退、資金賬戶(hù)關(guān)閉、登記信息警示，稅務(wù)繳納核查、納入失信懲戒等處置措施，強(qiáng)化治理成效。對(duì)經(jīng)法院認(rèn)定為職業(yè)放貸人的機(jī)構(gòu)和人員，涉及出借資金合同應(yīng)認(rèn)定無(wú)效，僅能主張資金占有期間銀行同期貸款利息，同時(shí)不得擔(dān)任新設(shè)投融資服務(wù)類(lèi)、房產(chǎn)中介類(lèi)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)法人或高管。

（五）提升服務(wù)能力，滿(mǎn)足更多融資需求

完善融資服務(wù)體系，構(gòu)建融資對(duì)接服務(wù)平臺(tái)，解決融資信息不對(duì)稱(chēng)難題。加大小微企業(yè)、制造業(yè)企業(yè)金融服務(wù)考評(píng)力度，推動(dòng)更多金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)服務(wù)小微企業(yè)，優(yōu)化提升服務(wù)水平和效率。定期組織金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展融資會(huì)商，幫助更多小微企業(yè)及時(shí)獲得信貸支持。完善企業(yè)信用體系建設(shè)，著力解決金融機(jī)構(gòu)“不敢貸”困惑。建立做大轉(zhuǎn)貸基金規(guī)模，持續(xù)降低小微企業(yè)信貸資金過(guò)橋成本。鼓勵(lì)引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，探索提供多元化小額信貸產(chǎn)品，填補(bǔ)非法放貸活動(dòng)大規(guī)模退場(chǎng)形成的市場(chǎng)空白，滿(mǎn)足人民群眾合理消費(fèi)需求，鏟除非法放貸活動(dòng)滋生土壤。

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作者供職于南通市地方金融監(jiān)督管理局，碩士研究生