我國(guó)信訪事項(xiàng)處理機(jī)制運(yùn)行不暢的原因與對(duì)策

劉興樹

（湖南師范大學(xué)法學(xué)院 湖南長(zhǎng)沙 4l0083）

1951年建立的中國(guó)信訪制度被譽(yù)為中國(guó)共產(chǎn)黨的政治發(fā)明，在特定歷史時(shí)期，對(duì)貫徹政策執(zhí)行、監(jiān)督官僚體制（包括司法體制）和緩和社會(huì)矛盾等方面起到過(guò)至關(guān)重要的作用。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)飛速增長(zhǎng)，社會(huì)不同利益沖突加劇，體制轉(zhuǎn)型特有的規(guī)則缺失，引發(fā)各種腐敗和混亂，民眾對(duì)政府行為有了較多質(zhì)疑，讓民眾“意見表達(dá)”以及權(quán)利救濟(jì)的信訪與日俱增，且情緒與行為日益激烈，事故頻發(fā)。應(yīng)從制度設(shè)計(jì)上找出癥結(jié)，完善立法和執(zhí)法措施。

厘清信訪機(jī)構(gòu)的定位，合力解決信訪問(wèn)題

我國(guó)各級(jí)政府、司法機(jī)關(guān)和人大信訪部門在設(shè)置和機(jī)構(gòu)職責(zé)上基本上是同質(zhì)化的。如：行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的信訪部門的職責(zé)的都是登記并受理屬于本機(jī)關(guān)職責(zé)范圍的信訪事項(xiàng)，再向本機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)或者下級(jí)單位轉(zhuǎn)辦交辦，同時(shí)承辦上級(jí)交辦或同級(jí)轉(zhuǎn)辦的信訪事項(xiàng)，協(xié)調(diào)督辦解答信訪咨詢，研究、分析信訪工作，總結(jié)交流信訪經(jīng)驗(yàn)等。各級(jí)人大常委會(huì)信訪部門的工作職責(zé)也是信訪的受理，情況的綜合分析，信訪件的交辦，信訪件辦理情況的反饋，信訪件的督查以及對(duì)異常信訪的處理等。信訪機(jī)構(gòu)作為一個(gè)機(jī)關(guān)單位的組成部分，其核心職能可以是相似的，但其作為附屬于不同機(jī)關(guān)單位的相對(duì)獨(dú)立的職能部門，又應(yīng)該存在其獨(dú)立的工作價(jià)值，作不同的定位。具體來(lái)說(shuō)，政府作為行政機(jī)關(guān)，顯著的屬性就是執(zhí)行性和效率性，政府主導(dǎo)下的信訪部門在處理信訪事項(xiàng)時(shí)也應(yīng)該做到高執(zhí)行性和行政效率；司法機(jī)關(guān)以法律為武器，國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，給予違法犯罪行為最嚴(yán)厲的打擊，其所設(shè)置的信訪部門應(yīng)該秉承公正司法的理念，避免將涉訴信訪案件行政化處理；人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，其他機(jī)關(guān)由其產(chǎn)生，受其監(jiān)督，其監(jiān)督力量尤為強(qiáng)大。但運(yùn)行實(shí)踐中不難發(fā)現(xiàn)，信訪部門在處理大量信訪事項(xiàng)時(shí)往往在立場(chǎng)上站在信訪者的對(duì)立面，將老百姓的難事往外推。同時(shí)，行政、司法的信訪部門的職能關(guān)系也很模糊，有些案件法院和檢察院本該受理但未受理，或過(guò)了時(shí)效，法律渠道走不通，人們只能走信訪。有的地方官員迫于維穩(wěn)壓力，花錢買穩(wěn)定，不按法律原則處理信訪案件。本該用法律程序解決的糾紛，卻不經(jīng)過(guò)訴訟途徑這種具有普法教育功能的方式解決，偏要花錢息訪。后果會(huì)使司法權(quán)威大打折扣，讓人誤認(rèn)信訪比訴訟還管用。此外，完成信訪任務(wù)的責(zé)任主體摸糊，行政、司法和人大的信訪部門的關(guān)系定位不清楚，對(duì)信訪部門的權(quán)責(zé)規(guī)定也過(guò)于寬泛，沒(méi)有結(jié)合自身所處機(jī)關(guān)的特質(zhì)進(jìn)行歸屬設(shè)置和職責(zé)定位；部分上訪者和相關(guān)工作人員還都存在將訴訟問(wèn)題作行政化處置的作法，不僅使一部分信訪問(wèn)題得不到終極解決，還降低了法律在人們心中的權(quán)威形象。因行政、司法、人大的社會(huì)功能和社會(huì)職能并不相同，各有分工，各自的信訪部門也應(yīng)該定位清晰，各具角度，才能在信訪工作中形成合力，解決問(wèn)題。

明確信訪機(jī)構(gòu)及工作人員的職責(zé)范圍，并從嚴(yán)管理

無(wú)論是人大還是“一府兩院”，他們?cè)谛旁L機(jī)構(gòu)的設(shè)置上都將其作為附屬機(jī)構(gòu)，在工作中大多只規(guī)定其職責(zé)范圍。如，人大信訪工作機(jī)構(gòu)并不是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成部分，故其信訪工作缺乏剛性考核約束機(jī)制，其督辦工作往往是按“分級(jí)負(fù)責(zé)、歸口辦理”的原則，將信訪件轉(zhuǎn)交有關(guān)部門辦理。各級(jí)政府對(duì)信訪機(jī)構(gòu)工作職能的規(guī)定主要是三個(gè)方面：直接處理權(quán)，督辦權(quán)加嚴(yán)格的時(shí)限制度。

辦理信訪案件的程序設(shè)計(jì)應(yīng)予加強(qiáng)

信訪機(jī)構(gòu)作為一個(gè)工作部門，程序性工作也有許多需要補(bǔ)足和完善的地方。對(duì)于一個(gè)上訪的信訪案件，各信訪部門一般是經(jīng)過(guò)登記、審查、受理后轉(zhuǎn)送或者交辦。轉(zhuǎn)送是將各級(jí)政府信訪工作機(jī)構(gòu)對(duì)于決定受理的信訪事項(xiàng)轉(zhuǎn)移到有權(quán)對(duì)信訪事項(xiàng)的實(shí)體內(nèi)容進(jìn)行調(diào)查、核實(shí)并作出處理決定的部門。交辦是指人民政府信訪機(jī)構(gòu)對(duì)于轉(zhuǎn)送的信訪事項(xiàng)中比較重要的情況需要反饋辦理結(jié)果的，要求有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)在指定辦理期限內(nèi)反饋結(jié)果并提交辦結(jié)報(bào)告。應(yīng)該形成正式交辦函件，在履行一定手續(xù)后交辦。

對(duì)案件的辦結(jié)都做了期限規(guī)定，但對(duì)于作出轉(zhuǎn)送和交辦的期限并未做具體規(guī)定。對(duì)信訪材料的審查也僅僅是形式性審查，很可能導(dǎo)致重復(fù)上訪、越級(jí)上訪現(xiàn)象。此外，信訪者將問(wèn)題帶到信訪部門后也只能被動(dòng)地等待案件的分配處理，沒(méi)有權(quán)利救濟(jì)程序?？梢酝晟坡犠C、質(zhì)證程序，避免推諉塞責(zé)，讓信訪群眾有更多見“官”的機(jī)會(huì)，樹立親民形象，在平等交流的過(guò)程中密切群眾關(guān)系，解決程序缺陷。

縣級(jí)以上政府信訪部門往往還要對(duì)信訪事項(xiàng)進(jìn)行全程督辦（一般采取電話督辦、書面督辦、約請(qǐng)督辦、實(shí)地督辦和聯(lián)合督辦等方式進(jìn)行。）但法律并無(wú)督辦程序的規(guī)定，建議采取聯(lián)合督辦的程序進(jìn)行?？朔ㄟ^(guò)電話、函件等方式督辦的模式。增加透明度，增加制度約朿，建立完善的程序規(guī)則。對(duì)信訪事項(xiàng)的辦理、復(fù)查、復(fù)核及終結(jié)信訪，都應(yīng)該有完備的程序規(guī)則。如人大交辦的信訪還可以實(shí)行“動(dòng)態(tài)報(bào)告程序”和高效反饋程序，

信訪和司法、行政復(fù)核（申訴）、行政復(fù)議、仲裁等諸多權(quán)利救濟(jì)途徑的關(guān)系應(yīng)予厘清，成龍配套。

司法、行政復(fù)核是機(jī)關(guān)工作人員對(duì)主管機(jī)關(guān)作出的處分不服時(shí)的救濟(jì)途徑，兩者之間適用的主體是不一樣的。其次，信訪復(fù)核和行政復(fù)議也有重大區(qū)別，行政復(fù)議是指當(dāng)事人認(rèn)為行政主體的行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)查該行政行為的申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)按照法定程序?qū)π姓袨檫M(jìn)行合法性和合理性審查，并附帶對(duì)行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，作出裁決以解決行政爭(zhēng)議的活動(dòng)，是行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部自我監(jiān)督的一種重要形式。信訪實(shí)行受理、復(fù)查、復(fù)核三級(jí)終結(jié)制，而行政復(fù)議后還可以進(jìn)行行政訴訟等外部監(jiān)督。

仲裁和信訪都是基于信任，對(duì)第三方的信任，將爭(zhēng)議交給第三方裁決，結(jié)果對(duì)雙方有約束力，只不過(guò)仲裁中的仲裁機(jī)構(gòu)是非行政機(jī)構(gòu)的第三方，信訪人的相對(duì)方則是行政機(jī)構(gòu)作為第三方來(lái)調(diào)節(jié)監(jiān)督作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)。

信訪和以上幾種解決爭(zhēng)議的途徑有共通的地方，也有獨(dú)特的地方。信訪的問(wèn)題中有本應(yīng)該使用行政復(fù)議、司法審判或者獨(dú)立仲裁途徑解決的，也可能正是以上幾種途徑都沒(méi)有辦法解決的問(wèn)題。在依法治國(guó)，依法執(zhí)政越發(fā)深入人心的今天，不管是行政機(jī)關(guān)還是司法機(jī)關(guān)，在程序上都更為規(guī)范，信訪者卻越來(lái)越多，信訪案件也呈井噴式增長(zhǎng)，不得不給人啟示，即抓緊相關(guān)法規(guī)的建設(shè)。

針對(duì)性搭建信訪事項(xiàng)處理的三方架構(gòu)

盡管現(xiàn)有信訪法律法規(guī)并未明確規(guī)定信訪事項(xiàng)處理的三方架構(gòu)，但《信訪條例》制定者設(shè)想出了一個(gè)三方主體的結(jié)構(gòu)——即信訪人和信訪事項(xiàng)針對(duì)的主體，以及作為第三方的有權(quán)處理信訪事項(xiàng)的機(jī)關(guān)。一般而言信訪事項(xiàng)針對(duì)的主體與有權(quán)處理信訪事項(xiàng)的主體可能存在同屬行政系統(tǒng)的情況，但根據(jù)《信訪條例》的規(guī)定，并未將這兩者作為同一主體，而是做了區(qū)分的。與之相反的，是將引發(fā)爭(zhēng)議的主體與執(zhí)行機(jī)關(guān)設(shè)定為同一主體。而有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)與作為執(zhí)行者的有關(guān)機(jī)關(guān)或單位，并沒(méi)有被設(shè)想為同一主體。因此，從信訪事項(xiàng)處理的程序來(lái)看，信訪事項(xiàng)處理機(jī)制的法律主體被設(shè)定成了三方主體：第一，提出信訪事項(xiàng)的當(dāng)事人，即信訪人；第二，有權(quán)處理信訪事項(xiàng)的主體，即信訪機(jī)構(gòu)；第三，信訪事項(xiàng)針對(duì)的主體，多數(shù)情況下同時(shí)也是信訪事項(xiàng)的執(zhí)行主體，信訪機(jī)構(gòu)只是對(duì)其進(jìn)行督促并非是真正的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。就現(xiàn)有法律法規(guī)而言，提出信訪事項(xiàng)的當(dāng)事人范圍較為廣泛，公民、法人或者其他組織均可成為信訪人，學(xué)界對(duì)這一部分的認(rèn)知基本已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，不再贅述。

信訪機(jī)構(gòu)包括立法、司法、行政等不同部門，均存在有權(quán)處理信訪事項(xiàng)的主體，這些部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立信訪工作機(jī)構(gòu)或者人員，具體負(fù)責(zé)信訪工作。并建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工協(xié)作、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的信訪工作格局，及時(shí)有效化解矛盾糾紛。但這些機(jī)構(gòu)之間的行政關(guān)系劃分并不明確，行政級(jí)別未予明定，內(nèi)部人員設(shè)置的規(guī)定也模糊不清，這都造成實(shí)踐中信訪事項(xiàng)處理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不明、工作分配不合理的情況。政府信訪針對(duì)的主體包括行政機(jī)關(guān)及其工作人員；法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織及其工作人員；提供公共服務(wù)的企業(yè)、事業(yè)單位及其工作人員；社會(huì)團(tuán)體或者其他企業(yè)、事業(yè)單位中由國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命、派出的人員；村民委員會(huì)、居民委員會(huì)及其成員等五類。司法、人大信訪則只規(guī)定分別向有關(guān)的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、人民法院、人民檢察院提出。

針對(duì)信訪事項(xiàng)處理機(jī)制結(jié)構(gòu)功能的耦合性，應(yīng)作靈活機(jī)動(dòng)的化解

耦合性一詞來(lái)源于軟件工程，原是指對(duì)模塊間相關(guān)聯(lián)程度的度量，模塊間的耦合性是指模塊之間的依賴關(guān)系。程序法視野下，不難發(fā)現(xiàn)信訪事項(xiàng)處理機(jī)制的結(jié)構(gòu)功能存在相互依賴、相互配合與相互作用。因此，有必要用“耦合性”一詞來(lái)表述信訪事項(xiàng)處理機(jī)制中結(jié)構(gòu)功能的相互關(guān)系。

對(duì)信訪事項(xiàng)的處理包括四大程序（信訪事項(xiàng)的提出、信訪機(jī)構(gòu)的受理、信訪機(jī)構(gòu)的處理、被信訪主體的執(zhí)行）及四大程序涉及的三方主體，有必要進(jìn)行權(quán)責(zé)分配，以保證信訪事項(xiàng)的提出、受理、處理、執(zhí)行之間的銜接與配合。首先，信訪事項(xiàng)的提出與受理之間存在結(jié)構(gòu)功能的耦合性，信訪人提出的請(qǐng)求并非都屬于信訪工作范圍，其中存在非信訪事項(xiàng)，這就需要信訪機(jī)構(gòu)在受理過(guò)程中進(jìn)行篩選，而符合要求的信訪事項(xiàng)一般又包含普通信訪與涉訴信訪，這之間的受理與處理同樣需要程序之間相互配合。其次，信訪事項(xiàng)的受理、處理與執(zhí)行之間也存在相互依賴、相互作用的關(guān)系，符合要求的信訪事項(xiàng)被信訪機(jī)構(gòu)受理后，信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定做出相應(yīng)的處理，且信訪事項(xiàng)的處理機(jī)制設(shè)計(jì)與司法訴訟程序不同，信訪機(jī)構(gòu)無(wú)執(zhí)行之權(quán)，只得督促被信訪主體執(zhí)行信訪機(jī)構(gòu)的處理決定，信訪處理機(jī)構(gòu)與執(zhí)行主體之間的功能也需要存在耦合性?！缎旁L條例》解決了信訪事項(xiàng)的提出與受理之間的耦合性，規(guī)定了信訪機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)送程序。

針對(duì)重復(fù)信訪，《信訪條例》第16條規(guī)定信訪人采用走訪形式提出信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)向依法有權(quán)處理的本級(jí)或者上一級(jí)機(jī)關(guān)提出；信訪事項(xiàng)已經(jīng)受理或者正在辦理的，信訪人在規(guī)定期限內(nèi)向受理、辦理機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)再提出同一信訪事項(xiàng)的，該上級(jí)機(jī)關(guān)不予受理。這一定程度上解決了分屬上下級(jí)的信訪機(jī)構(gòu)受理過(guò)程中可能出現(xiàn)的職權(quán)交叉、權(quán)責(zé)不明的問(wèn)題，并且為了防止在信訪事項(xiàng)受理過(guò)程中可能出現(xiàn)的推諉、遲延受理、交叉受理的情況，《信訪條例》還規(guī)定有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)相互通報(bào)信訪事項(xiàng)的受理情況。

為了規(guī)制信訪人提出信訪事項(xiàng)的行為，避免信訪人因?qū)π旁L處理結(jié)果不滿，而采取過(guò)激的違法違規(guī)行為，《信訪條例》第20條明確規(guī)定了六類信訪人禁止為的行為，并在第47條規(guī)定了信訪人法律責(zé)任。

總之，從程序法的視野分析信訪事項(xiàng)處理機(jī)制整體運(yùn)作的困境與原因，探析信訪事項(xiàng)的提出、受理、處理以及執(zhí)行之間存在的耦合性，完善我國(guó)現(xiàn)有信訪事項(xiàng)處理機(jī)制設(shè)計(jì)中的不足，十分必要。