基于法治思維的工程建設(shè)項(xiàng)目并聯(lián)審批管理制度研究

安博 馬士杰 崔達(dá)銘 王合昌 邱偉 邱德金

1．濱州市行政審批服務(wù)局 山東濱州 256600

2．濱州市行政審批聯(lián)審中心 山東濱州 256600

3．濱州市行政審批幫辦代辦中心 山東濱州 256600

1 概述

1.1 研究背景

工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革是黨中央、國(guó)務(wù)院在新形勢(shì)下做出的重大決策[1]。習(xí)近平總書(shū)記從優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、激發(fā)市場(chǎng)活力的高度指出：要清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力，實(shí)施高水平的貿(mào)易和投資自由化便利化政策，營(yíng)造穩(wěn)定公開(kāi)、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境。2018年1月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定開(kāi)展提升辦理建筑許可指標(biāo)排名專項(xiàng)行動(dòng)，推進(jìn)工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革。2018年3月，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中明確提出“工程建設(shè)項(xiàng)目審批時(shí)間再壓減一半”的要求[2]。2019年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面開(kāi)展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》，韓正副總理出席全國(guó)工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革工作電視電話會(huì)議并講話。2019年4月，《住建部關(guān)于征求工程建設(shè)項(xiàng)目審批流程圖示范文本（征求意見(jiàn)稿）意見(jiàn)的函》，基本確定審批環(huán)節(jié)事項(xiàng)。2019年10月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，以政府立法方式為包括工程建設(shè)項(xiàng)目投資的各類市場(chǎng)主體投資提供了制度保障。

1.2 工程建設(shè)項(xiàng)目并聯(lián)審批制度法規(guī)體系發(fā)展（研究）現(xiàn)狀

2019年10月8日，《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》經(jīng)國(guó)務(wù)院第66次常務(wù)會(huì)議通過(guò)。這是我國(guó)為進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境頒行的第一部專門(mén)行政法規(guī)，它進(jìn)一步凸顯了國(guó)家持續(xù)深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的改革勇氣和決心，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)保障各類市場(chǎng)主體平等、有序發(fā)展的高度重視。隨著該行政法規(guī)的施行，我國(guó)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，營(yíng)造穩(wěn)定公平透明、釋放動(dòng)能、激發(fā)活力的營(yíng)商環(huán)境的氛圍，市場(chǎng)主體高質(zhì)量發(fā)展的喜人局面將加速形成。該條例還進(jìn)一步提出了縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工，做好優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境相關(guān)工作。這是我國(guó)突破性提出對(duì)行政許可事項(xiàng)跨行業(yè)跨部門(mén)牽頭組織實(shí)施的指導(dǎo)性條文。

2 工程建設(shè)項(xiàng)目并聯(lián)審批制度建立與運(yùn)行情況分析

2.1 山東省工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革體系分析

（1）深入推進(jìn)工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革分析。從實(shí)際情況看，在工程建設(shè)項(xiàng)目審批過(guò)程中，城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和部門(mén)專項(xiàng)規(guī)劃之間存在著矛盾，土地、生態(tài)、能耗等要素指標(biāo)約束問(wèn)題的確在一定程度上嚴(yán)重影響項(xiàng)目的落地。項(xiàng)目等指標(biāo)規(guī)劃的情況比較突出，解決這一類問(wèn)題需要綜合考量，其中一個(gè)重要方面就是建立全省消除規(guī)劃矛盾的機(jī)制和規(guī)則。山東省工業(yè)用地占比大，利用比較粗糙，還是要積極推行工業(yè)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)地制度改革[3]，6月底之前山東省有關(guān)部門(mén)已制定出臺(tái)這方面的政策文件《全面優(yōu)化工程建設(shè)項(xiàng)目審批流程實(shí)施方案》。以優(yōu)化項(xiàng)目前期準(zhǔn)備，提高項(xiàng)目審批效率，通過(guò)多規(guī)合一的業(yè)務(wù)協(xié)同，協(xié)調(diào)項(xiàng)目的選址用地、項(xiàng)目投建建設(shè)條件等要求，策劃生成項(xiàng)目和審批事項(xiàng)清單，讓市場(chǎng)主體對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的各類要求和需要辦理的審批事項(xiàng)一目了然。

（2）進(jìn)一步明確標(biāo)準(zhǔn)范圍，再次強(qiáng)調(diào)大力推行區(qū)域評(píng)估。據(jù)統(tǒng)計(jì)，一個(gè)工程建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工前要完成20多個(gè)評(píng)估事項(xiàng)，根據(jù)山東省委省政府要求，強(qiáng)調(diào)了在各類開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)及其他有條件的區(qū)域推行由政府統(tǒng)一組織對(duì)環(huán)境影響、節(jié)能、地震安全性、地址災(zāi)害危險(xiǎn)性、壓覆重要礦產(chǎn)資源、水土保持、防雷、防洪影響、水資源論證、文物影響、交通影響、雷電風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害等事項(xiàng)實(shí)施區(qū)域評(píng)估。確保實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新區(qū)工程建設(shè)項(xiàng)目審批評(píng)估事項(xiàng)統(tǒng)一評(píng)估，不在區(qū)域內(nèi)的市場(chǎng)主體單獨(dú)提出評(píng)估要求。

（3）完善系統(tǒng)建設(shè)，壓縮隱形時(shí)間。針對(duì)審批數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、部分項(xiàng)目未進(jìn)入系統(tǒng)審批、全程網(wǎng)辦審批事項(xiàng)較少等突出問(wèn)題，將審批事項(xiàng)全部納入監(jiān)管范圍，逐步增加電子化辦理事項(xiàng)數(shù)量，明確全過(guò)程審批時(shí)間的計(jì)算規(guī)則；將技術(shù)審查、強(qiáng)制性評(píng)估、中介服務(wù)、市政公用服務(wù)和不動(dòng)產(chǎn)登記等事項(xiàng)納入全流程辦理。進(jìn)一步完善系統(tǒng)時(shí)間監(jiān)管功能，實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)項(xiàng)目從立項(xiàng)到驗(yàn)收全生命周期管理，全力壓減隱形時(shí)間，對(duì)超時(shí)辦結(jié)的進(jìn)行提醒、警告及批評(píng)。

（4）強(qiáng)調(diào)加大并行事項(xiàng)的整合力度，切實(shí)提高審查效果。流程再造的重點(diǎn)就是全面推行并聯(lián)審批。要針對(duì)工程技術(shù)審查，工程測(cè)量和驗(yàn)收等事項(xiàng)大力推行施工圖多圖聯(lián)審、多測(cè)合一、聯(lián)合驗(yàn)收等改革，這些事項(xiàng)通過(guò)改革能不能有機(jī)整合在一起，直接關(guān)系到市場(chǎng)主體的滿意度和體驗(yàn)。制定出臺(tái)統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在技術(shù)審查、測(cè)繪、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)有機(jī)整合和銜接，完善運(yùn)行機(jī)制，明確一個(gè)部門(mén)牽頭，其他部門(mén)配合，統(tǒng)一辦事流程，實(shí)現(xiàn)技術(shù)成果共享，結(jié)果部門(mén)互認(rèn)。強(qiáng)化政策措施，積極培育發(fā)展綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)，放開(kāi)施工圖審查機(jī)構(gòu)的數(shù)量限制，公布一批綜合性的施工圖審查和測(cè)繪機(jī)構(gòu)，同時(shí)要加強(qiáng)業(yè)務(wù)監(jiān)管，切實(shí)其提高服務(wù)水平。

2.2 濱州工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度運(yùn)行情況分析

按照市委市政府的統(tǒng)一部署，2019年6月，濱州市人民政府發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)濱州市深入推進(jìn)工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革實(shí)施辦法的通知》（濱政發(fā)〔2019〕8號(hào)）揭開(kāi)了濱州工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的序幕。

（1）依托工程建設(shè)項(xiàng)目審批管理系統(tǒng)運(yùn)行數(shù)據(jù)，進(jìn)行數(shù)字化分析。在審批環(huán)節(jié)上做了減法。通過(guò)流程再造，將項(xiàng)目單位原來(lái)必經(jīng)的12個(gè)環(huán)節(jié)壓縮4個(gè)環(huán)節(jié)即可完成，同時(shí)調(diào)整32個(gè)中介服務(wù)事項(xiàng)的審批時(shí)序，實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)方案審查、圖紙審查等事項(xiàng)的聯(lián)合審查，并通過(guò)容缺受理、告知承諾、聯(lián)合會(huì)審、聯(lián)合驗(yàn)收、聯(lián)合勘驗(yàn)等方式有效提升審批效能。在申報(bào)材料上做減法。實(shí)行并聯(lián)審批后，原有83個(gè)審批事項(xiàng)申請(qǐng)表單壓縮為4個(gè)，表單信息要素由2114個(gè)壓縮為1213個(gè)，壓減率約42.6%，申報(bào)材料由564個(gè)壓減為186個(gè)，其中通過(guò)部門(mén)間內(nèi)部信息共享減少117份，中介信息共享減少42份，減少率約67%。在審批時(shí)限上做減法。以一般社會(huì)投資項(xiàng)目為例，審批時(shí)限由145天壓縮為35天，壓減率約79.31%。

表1 工程建設(shè)項(xiàng)目并聯(lián)審批改革成效推演（辦理環(huán)節(jié)、時(shí)限）

（2）法規(guī)建立與規(guī)范下的工程建設(shè)項(xiàng)目并聯(lián)審批分析。2019年底，濱州市行政審批部門(mén)通過(guò)四次立法協(xié)調(diào)會(huì)征求有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)建議118條。同時(shí)廣泛吸收借鑒各相關(guān)方立法意見(jiàn)建議159條，形成《工程建設(shè)項(xiàng)目并聯(lián)審批管理規(guī)定有關(guān)問(wèn)題和解決方案的調(diào)研報(bào)告》，確定通過(guò)建立健全并聯(lián)審批機(jī)制，規(guī)范審批服務(wù)行為，強(qiáng)化協(xié)同聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，規(guī)范行政審批決策程序，鼓勵(lì)審批機(jī)制創(chuàng)新，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)手段，強(qiáng)化監(jiān)督檢查等手段，倒逼并聯(lián)審批制度落實(shí)見(jiàn)效。管理規(guī)定初稿已修改完成，條款制定從最初的六章五十四條精簡(jiǎn)至六章三十四條，經(jīng)過(guò)立法工作專班反復(fù)修改后，精簡(jiǎn)至目前的二十四條[4]。

3 法規(guī)規(guī)范下工程建設(shè)項(xiàng)目并聯(lián)審批管理保障研究

3.1 法制框架下推行并聯(lián)審批管理的制度保障

2018年以啟動(dòng)相對(duì)集中行政許可權(quán)改革組建市縣行政審批服務(wù)局為標(biāo)志，山東省行政審批制度改革邁入了一個(gè)新的階段。特別是市縣行政審批服務(wù)局的組建，實(shí)現(xiàn)了行政體制和管理方式的根本性轉(zhuǎn)變，為審批事項(xiàng)由“散”到“聚”、事項(xiàng)辦理由“串”到“并”、辦事材料由“繁”到“簡(jiǎn)”提供了可靠的制度基礎(chǔ)保障。

3.2 法制框架下推行并聯(lián)審批管理的體系保障

基于行政審批局是行政服務(wù)中心的“升級(jí)版”的決策定位，相對(duì)于行政服務(wù)中心僅是物理場(chǎng)所集中的特點(diǎn)，行政審批局的成立則初步具備了集中行使行政許可權(quán)進(jìn)行科學(xué)合理的流程再造，為實(shí)現(xiàn)并聯(lián)審批管理制度提供了體系保障。在法制框架內(nèi)，當(dāng)前的主要任務(wù)是對(duì)審批事項(xiàng)所需申報(bào)材料進(jìn)行規(guī)范化管理，核查是否存在違規(guī)增加審批環(huán)節(jié)、前置要件、證明材料等情況。以海域使用權(quán)審批為例，該事項(xiàng)在原辦理機(jī)構(gòu)海洋漁業(yè)部門(mén)辦理時(shí)需流轉(zhuǎn)層級(jí)多、環(huán)節(jié)復(fù)雜、流程繁瑣。依法劃轉(zhuǎn)至行政審批服務(wù)局后，根據(jù)現(xiàn)行有效的法律法規(guī)政策文件規(guī)定，取消了海域使用權(quán)審批過(guò)程中《海域使用論證報(bào)告》編制的批準(zhǔn)環(huán)節(jié)，明確界定了需編制《海洋環(huán)境影響報(bào)告書(shū)》的適用范圍，嚴(yán)格了審委會(huì)成員構(gòu)成，統(tǒng)一了海域使用權(quán)的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，有效防止了國(guó)有資產(chǎn)的流失。

3.3 法制框架下推行并聯(lián)審批管理的技術(shù)保障

整合建設(shè)覆蓋地方各有關(guān)部門(mén)和省市縣的審批管理系統(tǒng)，建立以土地、海洋、河流、生態(tài)紅線、林地、礦產(chǎn)等為基本內(nèi)容的綜合信息庫(kù)，將原先分散在國(guó)土、海洋、水利、環(huán)保、林業(yè)等多個(gè)部門(mén)的信息運(yùn)用技術(shù)手段綜合運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)圖層疊加，真正實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖”做審批。以道路橋梁建設(shè)等線性工程為例，一段跨度幾百公里的公路建設(shè)項(xiàng)目，往往涉及多個(gè)審批事項(xiàng)，需要多份申請(qǐng)表多套材料，相同建設(shè)地點(diǎn)相關(guān)專家要分別對(duì)各自領(lǐng)域的事項(xiàng)進(jìn)行多次踏勘論證，往往需縣市省及國(guó)家部委層層轉(zhuǎn)報(bào)。特別是在涉及用地用海等基礎(chǔ)地理信息方面，一旦上報(bào)數(shù)據(jù)信息與上級(jí)部門(mén)數(shù)據(jù)庫(kù)不匹配或踏勘論證階段出現(xiàn)問(wèn)題，舊的管理模式往往是各掃門(mén)前雪，難以發(fā)揮合力。如果能夠整合建設(shè)覆蓋地方各有關(guān)部門(mén)和省市縣的審批管理系統(tǒng)，運(yùn)用綜合土地、海洋、河流、生態(tài)紅線、林地、礦產(chǎn)等基礎(chǔ)地理信息庫(kù)，只需要輸入該項(xiàng)目的2000國(guó)家大地坐標(biāo)系點(diǎn)位，即可查看是否符合規(guī)劃、是否壓覆礦產(chǎn)、是否涉及自然保護(hù)區(qū)、占用耕地、林地面積大小等，不僅可以大大提高項(xiàng)目的審批效率，更能實(shí)現(xiàn)自然資源的綜合利用，更加有效的保障經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量。

4 結(jié)論與討論

4.1 結(jié)論

一是從立法層面對(duì)進(jìn)一步精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)和條件、規(guī)范技術(shù)審查、深化圖審測(cè)繪服務(wù)改革、推進(jìn)落實(shí)區(qū)域評(píng)估、優(yōu)化中介服務(wù)和市政公用設(shè)施報(bào)裝服務(wù)、推行聯(lián)合驗(yàn)收、全面推行“互聯(lián)網(wǎng)+”審批機(jī)制、推行告知承諾、實(shí)行清單管理、探索容新容錯(cuò)機(jī)制等多個(gè)緯度，為全面優(yōu)化工程建設(shè)項(xiàng)目審批流程進(jìn)行了系統(tǒng)的設(shè)計(jì)。二是以工程建設(shè)項(xiàng)目并聯(lián)審批小切口立法為突破點(diǎn)，從規(guī)范工程建設(shè)項(xiàng)目并聯(lián)審批管理、明確部門(mén)職責(zé)及各環(huán)節(jié)工作規(guī)范、強(qiáng)化監(jiān)督檢查和審批全過(guò)程信息監(jiān)管等方面，探討了法治框架下從根本上解決工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度體系改革中的堵點(diǎn)、難點(diǎn)的路徑與方案。三是作為我國(guó)首部地方工程建設(shè)項(xiàng)目并聯(lián)審批法律規(guī)章，為全國(guó)其他地區(qū)出臺(tái)相關(guān)規(guī)章提供了完善的技術(shù)支撐，根本上解決工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革痛點(diǎn)、難點(diǎn)提供了參考。

4.2 討論

對(duì)于尚未落實(shí)的部門(mén)改革措施，尤其是“一家牽頭，并聯(lián)審批”責(zé)任機(jī)制，受限于部門(mén)、行業(yè)間的壁壘限制和協(xié)作不暢，成為壓縮審批時(shí)限、進(jìn)一步優(yōu)化審批流程、阻礙改革深入推進(jìn)的最大堵點(diǎn)和難點(diǎn)。主要體現(xiàn)在：一是各層級(jí)、各部門(mén)間協(xié)作不順暢。二是“信息孤島”尚未完全破解，存在數(shù)據(jù)不共享、系統(tǒng)不兼容、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境不同的問(wèn)題，企業(yè)辦理業(yè)務(wù)時(shí)間長(zhǎng)，增加了政府行政成本。三是中介服務(wù)存在缺乏誠(chéng)信、服務(wù)質(zhì)量差、行業(yè)不規(guī)范等問(wèn)題。四是流程優(yōu)化不到位。部分單位內(nèi)部審批程序多，流程繁瑣漫長(zhǎng)。