新時代的稅收:平臺提升、功能拓展及理論創(chuàng)新

楊 潔, 朱詩柱

(1.揚州職業(yè)大學(xué), 江蘇 揚州 225009; 2.中共國家稅務(wù)總局黨校, 江蘇 揚州 225007)

稅收上涉國計、下關(guān)民生。中國特色社會主義進入新時代、我國社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)化、國家改革步入“治理改革”新階段等歷史性變化,對我國稅收運行的基本邏輯提出了新的要求。新時代的稅收應(yīng)當(dāng)在何種范圍發(fā)揮功能?發(fā)揮何種功能?這些功能的發(fā)揮對國家現(xiàn)代化建設(shè)起到何種作用?這些是新時代的稅收面臨的新課題。

1 稅收平臺的提升

正是基于推進國家現(xiàn)代化建設(shè)的一系列頂層設(shè)計和戰(zhàn)略部署,習(xí)近平總書記從前所未有的歷史、政治、理論和實踐高度,對稅收、稅收制度、稅制改革發(fā)揮功能作用的平臺給出了全新的定位。這就是:“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”;“科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”;新時代的財稅體制改革是“全面深化改革”的“重點之一”[1]502,“是一場關(guān)系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革,是立足全局、著眼長遠(yuǎn)的制度創(chuàng)新”[2]。這些論斷和部署,將稅收運行活動的范圍、稅收功能發(fā)揮的領(lǐng)域推上了國家治理這個新平臺。

需要稅收在其中發(fā)揮功能作用的“國家治理”及其“現(xiàn)代化”究竟是一個多高層次、多大范圍的平臺?不回答好這個問題,既不能全面理解新時代稅收應(yīng)有的職能作用,也不能深刻理解下文所述習(xí)近平總書記關(guān)于稅收職能作用新定位的理論內(nèi)涵、實踐要求及其戰(zhàn)略意義。而要回答好這一問題,就必須全面準(zhǔn)確把握十八大以來黨中央先后提出的“五位一體”總體布局、“四個全面”戰(zhàn)略布局、“國家治理現(xiàn)代化”等重大戰(zhàn)略思想之間緊密聯(lián)系、相互貫通的內(nèi)在機理。對此,筆者的理解是:

第一,統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局,如“立柱”般從縱向維度規(guī)劃、推進社會有機體的現(xiàn)代化。即抓住社會有機體發(fā)展的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性要求,通過緊密聯(lián)系、相互貫通、相互作用的“五大建設(shè)”,全面提升我國的物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明的水平,以致到本世紀(jì)中葉把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國,實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興?！拔宕笪拿鳌薄拔宕竽繕?biāo)”與“五大建設(shè)”一一對應(yīng)、嚴(yán)絲合縫。可見,縱向維度社會有機體的現(xiàn)代化,要靠統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局去實現(xiàn)。

第二,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,如“架梁”般從橫向維度為社會有機體現(xiàn)代化的縱向推進提供相匹配的制度保障和能力支撐。正如習(xí)近平總書記指出的,“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”“是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的應(yīng)有之義”[3]。黨的十九屆四中全會所具有的開創(chuàng)性、里程碑式的理論和實踐意義就在于:在已如“立柱”般從“五位一體”縱向維度規(guī)劃、推進社會有機體現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上,現(xiàn)在又如“架梁”般從橫向維度對貫穿“五位一體”的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)作出規(guī)劃和部署,從而豐富了我國現(xiàn)代化建設(shè)的指標(biāo)體系,形成了有經(jīng)有緯、縱橫交錯的現(xiàn)代化指標(biāo)網(wǎng)格,確保了國家現(xiàn)代化“大廈”能夠立得穩(wěn)、長得高。

第三,協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局,意在通過“堅持和完善”的辦法,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。換言之,橫向維度推進國家治理的現(xiàn)代化,即全面提升國家治理體系和治理能力的成熟程度,要靠協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局去實現(xiàn),特別要靠經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)、外交、國防和黨的建設(shè)各領(lǐng)域改革整體聯(lián)動的“全面深化改革”來推進。它決不是某一領(lǐng)域的單項改革所能完成的,因為國家治理體系和治理能力具有系統(tǒng)性、整體性、共生性、協(xié)調(diào)性、法治性等特征。中共十八屆三中全會將推進國家治理現(xiàn)代化確立為全面深化改革的總目標(biāo),道理在此。

第四,統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局,要靠協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局提供引領(lǐng)、支撐和保障。這在本質(zhì)上就是要靠執(zhí)政黨及政府自覺、能動的“自我革命”來引領(lǐng)、保障作為整體性、系統(tǒng)性、有機性的“社會革命”。換言之,不深入推進全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨,就不可能實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化;而沒有國家治理的現(xiàn)代化,也就不可能實現(xiàn)“五位一體”即社會有機體的現(xiàn)代化。

由此,“國家治理”就成為了貫穿、鏈接、統(tǒng)領(lǐng)“四個全面”與“五位一體”兩大布局的戰(zhàn)略紐帶;“國家治理現(xiàn)代化”就成為了支撐、保障社會現(xiàn)代化“大廈”的戰(zhàn)略棟梁。當(dāng)前,就是要通過推進國家治理現(xiàn)代化,更好地統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進“四個全面戰(zhàn)略布局”,解決好經(jīng)濟社會發(fā)展中還存在的不平衡、不充分問題,實現(xiàn)國家、民族和人民真正地“強起來”。

新時代的稅收就是要在這樣一個貫穿、鏈接、統(tǒng)領(lǐng)“五位一體”“四個全面”兩大布局而遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越經(jīng)濟范疇、經(jīng)濟領(lǐng)域、經(jīng)濟舞臺的更高層次、更大范圍的新平臺上發(fā)揮功能作用。

2 稅收功能的拓展

站在推進國家治理現(xiàn)代化、進而推進社會現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度,在將稅收運行活動的范圍推上國家治理這個新平臺的同時,習(xí)近平總書記就給新時代稅收的職能賦予了新定位。這就是要在國家治理中發(fā)揮“優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安”四大職能。習(xí)近平總書記還從規(guī)劃、確立深化財稅體制改革目標(biāo)的角度,給新時代稅收的職能賦予了同樣的新定位,這就是要“加快形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式,有利于建立公平統(tǒng)一市場,有利于推進基本公共服務(wù)均等化”,以及合理劃分中央和地方權(quán)責(zé)、更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性的現(xiàn)代財政制度。習(xí)近平總書記還在充分肯定現(xiàn)行財稅體制“對實現(xiàn)政府財力增強和經(jīng)濟快速發(fā)展的雙贏目標(biāo)發(fā)揮了重要作用”的基礎(chǔ)上,指出了現(xiàn)行體制還存在的問題,這就是“不完全適應(yīng)合理劃分中央和地方事權(quán)、完善國家治理的客觀要求,不完全適應(yīng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的現(xiàn)實需要,我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的一些突出矛盾和問題也與財稅體制不健全有關(guān)”[1]502-503。這實際上是從相反的角度賦予了新時代稅收職能的新定位。這些論述所表達的意思基本上是一一對應(yīng)的。習(xí)近平總書記關(guān)于新時代稅收職能的定位,是完全不同于傳統(tǒng)稅收理論關(guān)于稅收具有組織財政收入、調(diào)節(jié)分配、調(diào)節(jié)經(jīng)濟三大職能定位的全新定位。這四大新的職能定位,與我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的短板弱項即國家治理的緊迫需求,也是一一對應(yīng)的?？珊喴獨w納為表1。

表1 新時代稅收的新職能及其對應(yīng)的國家治理要解決的問題

稅收作用是稅收職能的外化,是稅收行使職能所產(chǎn)生的影響和效果。新時代的稅收通過發(fā)揮自身的四大新職能,應(yīng)當(dāng)和能夠?qū)抑卫懋a(chǎn)生何種作用，發(fā)揮什么樣的的影響和效果呢?對此,以習(xí)近平同志為核心的黨中央也給出了全新的定位,這就是要在國家治理中發(fā)揮“基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用”[4]。

這種對新時代稅收職能作用給予極大提升和拓展的戰(zhàn)略性新定位,本質(zhì)上是在準(zhǔn)確把握古今中外治國安邦歷史經(jīng)驗、稅收發(fā)展內(nèi)在規(guī)律的基礎(chǔ)上,從創(chuàng)新完善國家治理體系、提升國家治理能力、推進國家治理現(xiàn)代化,進而創(chuàng)新升級“五位一體”建設(shè)、推進社會有機體現(xiàn)代化的高度,指明了稅收服務(wù)國家治理的內(nèi)在機理。它有著深刻的理論和實踐邏輯:

第一,稅收通過組織財政收入,為國家治理提供基礎(chǔ)性的物質(zhì)保障。稅收是一切國家行為的物質(zhì)基礎(chǔ)。世界上也沒有這樣的樣本:以稅收收入為主體的一國政府的財力基礎(chǔ)很薄弱,該國的國家治理卻實現(xiàn)了現(xiàn)代化。

第二,稅收制度是國家治理體系的重要組成部分,是國家治理常態(tài)化、支柱性的基本手段。稅收所具有的四大新職能表明,稅收制度是一種貫通、鏈接“五位一體”“四個全面”兩大布局的綜合性制度安排,與國家治理如影隨形、亦步亦趨,是國家對社會各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)實施治理的無時無處不在的基本制度手段。特別是稅收四大職能的有效發(fā)揮,還可以“把政府、社會組織和居民個人有效地動員起來,從而實現(xiàn)多元交互共治”[5]107的現(xiàn)代國家治理格局。

第三,稅收體系為鞏固和完善國家治理體系、發(fā)展和提升國家治理能力、將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能發(fā)揮著支撐性保障作用。國家治理一切工作和活動的根本依據(jù),是這個國家的一整套制度體系。稅收體系作為其中的重要組成部分,作為貫通國家治理中的經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明體制的交匯點,既要與整個國家制度協(xié)調(diào)配套,又要為整個國家制度的鞏固完善及其有效運行發(fā)揮機制性、保障性的支撐功能。實際上,“國家本身作為最大的一項制度”,就必須“以財政為經(jīng)濟基礎(chǔ),須臾不能離開財政的支撐”[6]。歷史經(jīng)驗證明,稅收體系直接、具體地反映、規(guī)定、制約著國家的治理理念、治理方式、治理范圍、治理重點;稅收體系及其運行狀況的優(yōu)劣,反映和制約著國家治理體系和治理能力的優(yōu)劣,進而關(guān)乎社會的和諧、政權(quán)的存續(xù)和國家的盛衰。

3 稅收理論的創(chuàng)新

以習(xí)近平同志為核心的黨中央不但將稅收運行活動的范圍推上了國家治理這個新平臺,而且賦予了稅收在國家治理中四大職能和三大作用的新使命,這就實現(xiàn)了對傳統(tǒng)財稅理論的重大創(chuàng)新。

一是從包含但又超越經(jīng)濟領(lǐng)域的國家治理領(lǐng)域定位稅收及其職能作用。傳統(tǒng)財政學(xué)、稅收學(xué)認(rèn)為自己僅僅是經(jīng)濟學(xué)的一個分支,或者說只屬于經(jīng)濟學(xué)這個大類,因此僅僅從經(jīng)濟學(xué)角度定位稅收的職能作用。也就是運用經(jīng)濟學(xué)的邏輯體系、以“市場失靈”為分析起點,將稅收定義為經(jīng)濟范疇、將稅收職能定位在經(jīng)濟領(lǐng)域,只關(guān)注稅收對資源配置的經(jīng)濟影響,只看到稅收“糾正市場失靈”的經(jīng)濟職能(政府存在的必要性也在于此)[7]。例如認(rèn)為我國當(dāng)前的稅制改革只是為了“服務(wù)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展”,甚或只是為了“讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用”。事實上,稅收與整個國家治理乃至現(xiàn)代國家的構(gòu)建高度相關(guān)。習(xí)近平總書記的相關(guān)論述表明,稅收被定位成了超越經(jīng)濟范疇的國家治理范疇,稅收制度被定位成了超越經(jīng)濟體制的國家治理體系的組成部分,稅收改革被定位成了超越經(jīng)濟體制改革范圍的關(guān)系國家治理現(xiàn)代化的制度創(chuàng)新。尤其習(xí)近平總書記關(guān)于稅收在國家治理中具有四大職能、三大作用的新定位,超越了從經(jīng)濟領(lǐng)域定位稅收職能的窠臼,是從國家治理的寬廣平臺上進行的新概括,是從“跨越國家治理所有領(lǐng)域、覆蓋國家治理所有活動”的層面而界定的現(xiàn)代國家稅收新職能。例如,這里說的“優(yōu)化資源配置”,應(yīng)該是國有與民營兼顧、“流量和存量兼容、收入與財產(chǎn)并舉,囊括國家治理視野下的所有資源,在更高層面、更廣范圍配置資源”[8],反映的是財稅超越市場職能的國家治理職能;再如,這里對“維護市場統(tǒng)一”的強調(diào),必定包含著鞏固國家政權(quán)統(tǒng)一、多民族國家統(tǒng)一和單一制國家體制等多重政治涵義,十八屆三中全會《決定》就明確將“關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)”;如此等等。四大新職能本身是個共融共生的有機體,是包含但超越了經(jīng)濟職能的綜合性國家治理職能,統(tǒng)一于具有整體性的國家治理實踐,與三大傳統(tǒng)職能根本不在一個層面。十八屆三中全會以來,正是在這些論述的指導(dǎo)下,國內(nèi)學(xué)術(shù)界對稅收在國家治理平臺上同時具有著經(jīng)濟、政治和社會屬性,同時發(fā)揮著經(jīng)濟、政治與社會職能,進行了深刻和有創(chuàng)意的分析,并試圖據(jù)此推動以學(xué)科獨立為目標(biāo)的財稅學(xué)科基礎(chǔ)理論創(chuàng)新。

二是從包含但又超越政府層面的國家層面定位稅收職能作用。以經(jīng)濟學(xué)定位自己學(xué)科屬性的傳統(tǒng)財稅理論僅僅從政府層面討論稅收職能,即將稅收視為政府為了自身履職的需要而汲取公共資源的工具以及政府實施經(jīng)濟調(diào)節(jié)(彌補市場失靈)的手段。稅收研究“只見政府、不見國家”。這在本質(zhì)上是西方“小政府—大社會”政治學(xué)教條的映射。習(xí)近平總書記關(guān)于稅收在國家治理中具有四大職能、發(fā)揮三大作用的論述表明,稅收是現(xiàn)代國家存續(xù)的物質(zhì)基礎(chǔ)和制度保障,應(yīng)當(dāng)從整個國家和國家治理這個更高層次、更廣平臺、更大范圍來認(rèn)識稅收的職能作用。稅收的設(shè)定、征收與使用要滿足互為治理主體和治理對象的“包括政府、社會組織和居民個人在內(nèi)的所有國家治理主體參與國家治理活動的需要”[5]104,其作用滲透到改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等國家治理的各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)。按照新中國財政從生產(chǎn)建設(shè)型財政——公共產(chǎn)品型財政——國家治理型財政的發(fā)展軌跡,作為跨越多個學(xué)科和多個領(lǐng)域的綜合性范疇,我國新時代的稅收應(yīng)當(dāng)定位為“國家治理型稅收”,即稅收學(xué)說是國家學(xué)說的重要組成部分[9]。

三是從包含但又超越征稅環(huán)節(jié)的設(shè)稅、征稅與分稅、用稅全環(huán)節(jié)定位稅收職能作用。傳統(tǒng)財政學(xué)、稅收學(xué)在觀察和討論稅收職能時,往往將稅收的設(shè)定、征收與分配、使用割裂開來。人們更多地關(guān)注如何優(yōu)化稅制要素的設(shè)計和稅收的征管,即多從如何征稅的維度來考察稅收職能作用,而未將稅收設(shè)定過程及其方式、稅收分配及其使用所能發(fā)揮的職能作用納入稅收職能的內(nèi)涵和外延,從而也就削弱了稅收職能理論的現(xiàn)實解釋力。習(xí)近平總書記關(guān)于稅收職能作用的新定位表明,要從設(shè)稅、征稅與分稅、用稅全環(huán)節(jié)來考量稅收在國家治理中的職能作用。事實上,在分稅制改革已經(jīng)使稅收“兩個比重”大幅提高且持續(xù)穩(wěn)定、在十八大以來連續(xù)實施征管改革已經(jīng)使稅收征管規(guī)范性便利性大大提高的當(dāng)下,如何“立好稅”“分好稅”“用好稅”已經(jīng)成為我國稅收治理面臨的主要問題。關(guān)于預(yù)算改革、稅制改革、財政體制改革這三項財稅體制改革的任務(wù)部署,十九大報告對十八屆三中全會《決定》的表述所做的最大改動,就是將調(diào)整中央與地方的財政分配關(guān)系即財政體制改革從末位調(diào)至首位,也顯示出如何分配好、使用好稅收收入已經(jīng)成為稅收體系改革的最為緊迫和最有難度的問題。

4 結(jié)語

習(xí)近平總書記關(guān)于新時代稅收運行新平臺、稅收功能新使命的論述,是從國家作為行為主體的角度、從整個國家全局的戰(zhàn)略層面、從國家治理體系和治理能力的總體框架上考量稅收本質(zhì)、屬性和職能、作用的再認(rèn)識,從而第一次真正擺正了稅收應(yīng)有的位置,實現(xiàn)了對傳統(tǒng)財稅理論的重大創(chuàng)新。這一重大理論創(chuàng)新,既把我們黨對稅收工作的規(guī)律性認(rèn)識提升到前所未有的高度,開辟了馬克思主義稅收學(xué)說的新境界,又明確了新時代稅收改革攻堅的方向、目標(biāo)和任務(wù),從而對稅收實際工作提出了更高要求,必將有力推動我國稅收現(xiàn)代化建設(shè)的實踐進程。