求解基層財政困局

文/ 特約記者 尚前名 本刊記者 李承明

上半年我國主要的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)已經(jīng)公布，從數(shù)據(jù)上面來看，相比去年同期均有不同程度下浮。據(jù)財政部公布上半年我國財政收支的數(shù)據(jù)來看，收入小于支出，大約存在2萬億元的收支缺口。

近日，陜西省財政廳副廳長、新聞發(fā)言人劉紅春在新聞發(fā)布會介紹，上半年，陜西省地方財政收入完成1107.69億元，占年度收入預(yù)算的47.01%，較上年同期減少195.42億元，下降15%。受新冠肺炎疫情影響稅基減少，以及為支持疫情防控保供、企業(yè)紓困和復(fù)工復(fù)產(chǎn)采取減免稅、緩稅等措施，上半年陜西省財政支出完成2894.14億元，占調(diào)整預(yù)算的51%，較上年同期減少201.81億元，下降6.52%。

這并非個例。今年上半年，全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中，只有西藏自治區(qū)一般公共預(yù)算收入同比實現(xiàn)了正增長。財政部預(yù)計，今年地方財政將減收8000億～9000億元。

一邊是財政收入大幅下降，一邊是大量剛性支出無法縮減。隨著一攬子減免稅費政策逐漸落地，對一些財政脆弱的地方而言，或?qū)⒂瓉硪惠喰驴简灐?/p>

中鐵一局建安公司工人在西安地鐵5號線和平車輛段工作

基層財政困難重重

“短收因素多，稅收增長有限，剛性支出又不能少，收支矛盾非常突出?！闭劶爱?dāng)?shù)刎斦毫?，某市一位?fù)責(zé)人在接受記者采訪時發(fā)出了這樣的感嘆。

該市是典型的財政窮市。突如其來的疫情，讓本就捉襟見肘的財政運行更是雪上加霜?！罢畟鶆?wù)不能違約，‘三?！ū；久裆?、保工資、保運轉(zhuǎn)）支出、脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興、重點項目建設(shè)……每項資金需求都不能少?！辈稍L中，上述某市財政局副局長向記者表示，再加上疫情帶來的計劃外支出，今年“任務(wù)重、壓力大”。

記者采訪的一個人口大縣。按原計劃，今年該縣財政收入將增長10%。實際今年前4個月，全縣財政收入不增反降，相比去年同期下降20.8%，減收2.3億元。“與上年同期相比，上級轉(zhuǎn)移支付也少了6.1億元?！辈稍L中，該縣財政局負(fù)責(zé)人告訴記者，由于該縣是國貧縣，自身財力有限，所以基本支出，比如工資發(fā)放等，近年來主要依靠上級轉(zhuǎn)移支付。

例如，去年該縣財政收入28.6億元，一般公共預(yù)算支出98.4億元，其中人員工資21.17億元。該財政局負(fù)責(zé)人坦言，財政收入和上級轉(zhuǎn)移支付雙雙減少，讓該縣的“三?！敝С雒媾R較大保障困難。

采訪中，記者了解到，今年上半年，不少地方財政收支矛盾比較突出，尤其是部分地方財政薄弱的地區(qū)，最基本的“三?！币脖容^吃力；有些地方“三?！蹦軌蛑?，但經(jīng)濟(jì)建設(shè)、改善民生支出力不從心。

從全國一般公共支出項目上看，一季度除債務(wù)付息、衛(wèi)生健康支出正增長外，教育、科技、文化、社保和就業(yè)、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)、農(nóng)林水、交通運輸?shù)取鞍舜蟆敝С鼍鶠樨?fù)增長。

對一些地方而言，最困難的時刻可能還未到來。

今年政府工作報告明確新增減稅降費約5000億元，并且對于前期出臺6月前到期的減稅降費政策，執(zhí)行期限全部延長至今年年底，小微企業(yè)、個體工商戶所得稅繳納一律延緩到2021年。預(yù)計全年為企業(yè)新增減負(fù)超過2.5萬億元。

“隨著一攬子減免稅費政策的逐漸落地，對本已十分脆弱的某些地方財政而言，不只是雪上加霜那么簡單。”長期從事財政研究的地方財政研究院研究員王振宇認(rèn)為，基層財政將迎來一輪新考驗。

河北省邯鄲市峰峰礦區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)園一項目建設(shè)工地內(nèi)，工人在施工作業(yè)

剛性支出漸漸增加

統(tǒng)計顯示，2019年財政收入/支出低于50%的省份有23個，主要集中在西部和東北，僅8個省市財政自給率高于50%，主要是上海87.6%、北京82.7%、廣東73.1%、浙江70.1%、江蘇70%、天津68.7%、山東60.8%和福建59.9%。

從收入端來看，相較于一些大中城市，不少地方經(jīng)濟(jì)實力相對薄弱，地方財源和稅基不足。從支出端來看，各類剛性需求壓力近年有所增加。

王振宇將基層的剛性支出總結(jié)為三類：

——顯性剛性支出。這些支出涵蓋在基層國家保障范圍目錄之中，包括人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、民生支出和其他必要支出等。

——隱性剛性支出。這些支出通常游離于基層國標(biāo)體系之外，屬于基層剛性支出中的隱性甚至“灰色”部分。如地方政府隱性債務(wù)還本付息、隱性財政供養(yǎng)人員、隱性津補(bǔ)貼福利、隱性招商引資政策“兌現(xiàn)”等。

——臨時應(yīng)急剛性支出。大都屬于自上而下項目的指令與基層配套、上級強(qiáng)問責(zé)。如救災(zāi)、防疫、環(huán)保等，階段性、應(yīng)急性、政治性特性鮮明，是不折不扣的剛性支出。

“上述這些情形并非存在于所有基層剛性支出的全過程，但任何一個偶發(fā)事項都會對本已十分脆弱的地方財政支付能力產(chǎn)生重要影響?！蓖跽裼畋硎尽?/p>

采訪中，記者就了解到，某地級市違反“誰的財政事權(quán)誰承擔(dān)支出責(zé)任”原則，項目本應(yīng)由市級財政配套資金，卻變成由縣財政配套，以致市級政府“欠”縣級政府?dāng)?shù)十億元巨額“欠款”。在財稅短收的情況下，負(fù)擔(dān)驟增讓縣級政府很頭疼。

“現(xiàn)在市里欠我們總共下來將近30億元，市里的項目，答應(yīng)的是‘我們干活，市里出錢’，后來連錢帶活都由我們包?！痹摽h縣委書記說。

凡此種種，結(jié)果便是，盡管中央財政每年會給地方轉(zhuǎn)移支付和稅收返還，但一些地方的可用財力依然不足。按照2018年的數(shù)據(jù)測算，地方可支配收入與支出之比為85.2%，仍有14.8%的支出需要其他手段彌補(bǔ)。2019年，地方財政收入總量為194458.87億元，而同期地方一般公共預(yù)算支出203758.87億元，地方財政缺口9300億元。

這就給了地方“廣開財源”的沖動和借口，并由此帶來諸多后遺癥。

比如，一些地方頻頻舉債，導(dǎo)致地方政府債務(wù)尤其是隱性債務(wù)風(fēng)險增加；一些地方過度依賴土地出讓收入，日積月累，逐漸發(fā)展成為難以根治的“土地財政”；一些地方為了保住自己的稅收大戶，在淘汰落后產(chǎn)能政策上打馬虎眼，給供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革造成掣肘；一些地方為了穩(wěn)住就業(yè)、吸引投資，只能以土地優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠等公共資源吸引投資者進(jìn)入本已過熱的投資領(lǐng)域，導(dǎo)致產(chǎn)能過度擴(kuò)張，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級阻力重重……

轉(zhuǎn)移支付與開源節(jié)流

“地方財政困難問題由來已久，疫情只是讓矛盾更加突出?！敝袊鐣茖W(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長楊志勇對記者談到，短期內(nèi)，可以通過中央財政加大支持力度維持地方正常運轉(zhuǎn)，但長遠(yuǎn)來看，地方財政的可持續(xù)運行要更多有賴于相關(guān)改革的加速推進(jìn)。

“一方面要想方設(shè)法進(jìn)一步提升地方財政的造血能力，另一方面要加速推進(jìn)央地財政事權(quán)劃分改革，讓地方的財力和事權(quán)更加匹配。不能‘既要馬兒跑得快，又要馬兒不吃草’?！睏钪居抡f。

在不少財稅專家看來，疫情讓中央和地方財政關(guān)系迎來了進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化的窗口期。

不久前，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《公共文化領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，從基本公共文化服務(wù)、文化藝術(shù)創(chuàng)作扶持、文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承、文化交流、能力建設(shè)等方面劃分公共文化領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任。

根據(jù)該《方案》，地方文化文物系統(tǒng)所屬博物館、紀(jì)念館、公共圖書館、美術(shù)館、文化館（站）、全國愛國主義教育示范基地免費開放，所需經(jīng)費由中央與地方財政分檔按比例分擔(dān)，其中：第一檔中央財政分擔(dān)80%；第二檔中央財政分擔(dān)60%；第三檔中央財政分擔(dān)50%；第四檔中央財政分擔(dān)30%；第五檔中央財政分擔(dān)10%。

而在此之前，我國在基本公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、交通運輸、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域也都出臺了類似的財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案。

專家們表示，雖然相關(guān)領(lǐng)域改革的具體效果還有待進(jìn)一步觀察，但隨著制度安排的逐步完善，在未來再應(yīng)對類似“黑天鵝”事件時，中央和地方就能更加從容不迫。

為緩解基層財政壓力，今年中央安排財政赤字規(guī)模比去年增加1萬億元，同時發(fā)行1萬億元抗疫特別國債，并將這2萬億元全部直達(dá)市縣基層。

有分析認(rèn)為，對地方而言這無疑是一場“及時雨”。但以新增的1萬億元財政赤字為例，我國有2856個縣級行政區(qū)劃單位，平均到每個縣級財政能夠新增的可用財力僅為3.5億元。這意味著財政赤字增加的規(guī)模只能解燃眉之急。

基層“三保”之策

基層“三?！保ū；久裆?、保工資、保運轉(zhuǎn)）關(guān)系到政府履職盡責(zé)和人民群眾切身利益，是維護(hù)經(jīng)濟(jì)運行秩序和社會大局穩(wěn)定的“壓艙石”。今年受新冠肺炎疫情和減稅降費政策影響，各級財政收入下行壓力增大。面對嚴(yán)峻形勢，中央、陜西明確要求，牢固樹立過緊日子、苦日子的思想，在壓減一般性支出的前提下，足額保障“三?！敝С?，堅決做到節(jié)用裕民、儉以養(yǎng)德，把錢用在刀刃上，切實兜牢“三?！钡拙€。

為緩解基層“三?！眽毫?，財政部把?；鶎印叭！弊鳛榻衲觐A(yù)算安排的重中之重，通過采取新增赤字、發(fā)行抗疫特別國債、大力壓減中央本級支出等措施，加大對地方的財力支持。

今年中央對地方轉(zhuǎn)移支付達(dá)到83915億元，比上年增加9500億元、增長12.8%，增量和增幅都是近年來最高的，并重點向中西部和困難地區(qū)傾斜。其中，專門安排特殊轉(zhuǎn)移支付6050億元，支持地方財政應(yīng)對疫情影響彌補(bǔ)減收增支和縣級“三?！比笨?；正常轉(zhuǎn)移支付中的均衡性轉(zhuǎn)移支付、縣級基本財力保障機(jī)制獎補(bǔ)資金增幅均達(dá)10%，老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付增幅達(dá)12.4%。

劉紅春在新聞發(fā)布會上表示，陜西各級政府要牢固樹立過緊日子思想，進(jìn)一步壓縮非剛性、非重點支出，以政府過緊日子換取市場主體和群眾過好日子；管好用好中央直達(dá)資金，加強(qiáng)對市縣“三保”和政府債務(wù)的監(jiān)控預(yù)警，堅決防范基層財政風(fēng)險，確?！傲€(wěn)”“六?！备黜椆ぷ髀鋵嵉轿弧?/p>

而基層政府也將“三?！惫ぷ髯鳛楫?dāng)前財政工作的重中之重。為此，陜西楊凌示范區(qū)將優(yōu)化控制好預(yù)算作為前提，將支持“三?！弊鳛榻衲觐A(yù)算安排的重中之重，建立了覆蓋各項收支的全口徑預(yù)算編制體系，統(tǒng)籌財政資源，重點用于落實“三?！敝С鋈蝿?wù)。楊凌示范區(qū)財政局工作人員張瑜清向記者列舉了一組數(shù)據(jù)：“示范區(qū)全年地方可用財力19.02億元，僅‘三?！A(yù)算支出就安排了11.3億元，占全年地方可用財力的59.4%?！蓖瑫r，為積極落實中央和陜西決策部署，楊凌示范區(qū)還調(diào)整優(yōu)化了資金投向，將厲行節(jié)約的要求落實落細(xì)，按照壓減一般性支出15%，非重點項目18%，“三公”經(jīng)費只減不增的要求來編制預(yù)算，確保人員工資、機(jī)構(gòu)運轉(zhuǎn)、基本民生得到有力保障。