沿海地區(qū)大規(guī)模圍填海利用效率評價方法研究

邢文秀，李 飛 ，劉偉峰

（1. 自然資源部第一海洋研究所，山東 青島 266061；2. 國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心，遼寧 大連 116023）

圍填海作為一種重要的海域開發(fā)利用方式，是沿海地區(qū)拓展發(fā)展空間，緩解人地矛盾的重要途徑之一。但我國沿海各地普遍存在著向海索地的沖動，催生了大規(guī)模的圍填?；顒?，導致自然岸線銳減，濱海濕地大面積減少，給海洋生態(tài)環(huán)境、海洋開發(fā)秩序和區(qū)域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展帶來巨大壓力。黨的十八大將生態(tài)文明建設納入社會主義建設“五位一體”的總體布局，黨的十九大提出“深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”、“優(yōu)化存量資源配置”的要求，2018 年國家出臺《國務院關于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》，沿海地區(qū)圍填海熱潮退去，逐步進入到存量管理階段，系統(tǒng)評估圍填海開發(fā)利用現(xiàn)狀和利用效率，對于后圍填海時代的海岸帶空間治理具有重要意義。

圍填海，尤其是大規(guī)模連片圍填海的利用效率問題，一直是管理部門和學術(shù)研究的熱點話題，學者們圍繞大規(guī)模圍填海利用效率開展了相關理論研究和實踐探索。在規(guī)劃層面，主要包括建設用海規(guī)模預測[1]、用海規(guī)劃面積合理性分析[2-3]、用海規(guī)劃控制標準[4]、用海規(guī)劃的生態(tài)建設理念探討[5]等研究內(nèi)容；在后評估層面，徐偉等[6]提出由海域利用效率、岸線利用效率、開發(fā)退讓、綠地率、道路占地比率、投資強度等組成的區(qū)域建設用海集約利用指標體系，袁道偉等[7]在后評估指標體系中提出包含平均投資強度、岸線利用效率、海域利用效率、開發(fā)退讓距離等指標的集約節(jié)約評估準則。

從大規(guī)模連片圍填海的開發(fā)利用過程看，其集約利用不是一蹴而就的，而是一個逐漸提升的動態(tài)過程，因而其考量指標應體現(xiàn)出用海變化的過程性特征?，F(xiàn)有研究主要選取單一性和靜態(tài)性指標構(gòu)建評價體系，對用海整體進行量化評價，對用海過程中的總量、存量、質(zhì)量、流量等關系問題卻鮮有分析，這勢必影響大規(guī)模圍填海利用效率評估方法理論的全面性和客觀性，進而限制了相關研究成果的實踐意義。因此，本文以大規(guī)模連片圍填海用海變化過程中涉及到的總量、存量、質(zhì)量、流量四大變量及其關系為切入點，構(gòu)建大規(guī)模圍填海利用效率評價體系，并基于廣西欽州保稅港區(qū)和欽州大欖坪綜合物流加工區(qū)兩個大規(guī)模圍填海區(qū)域進行實證分析，提出大規(guī)模連片圍填海利用效率評價方法，以期為我國圍填海存量管理時期的海岸帶空間資源調(diào)控管理決策提供參考。

1 評估模型構(gòu)建

1.1 圍填海利用效率評估模型

從近十年大規(guī)模連片圍填海開發(fā)實踐經(jīng)驗來看，填海形成的土地主要用于臨海工業(yè)、港口開發(fā)、濱海旅游和城鎮(zhèn)建設。大規(guī)模圍填海規(guī)劃在時間上具有一定的超前性，規(guī)劃批復后多由地方政府先行圍填，再根據(jù)招商引資情況逐步開發(fā)利用。由于規(guī)劃實施周期一般較長，用海規(guī)劃經(jīng)批復后要經(jīng)歷從海域—圍海—填海成陸—建設利用的狀態(tài)轉(zhuǎn)換過程。因此，大規(guī)模連片圍填海的利用效率評估涉及海域開發(fā)利用的全過程，具有長期性、綜合性、系統(tǒng)性和連續(xù)性等特點。本文從大規(guī)模圍填海開發(fā)利用全過程特征出發(fā)，構(gòu)建了由圍填?！翱偭?、存量、質(zhì)量、流量”組成的四維變量利用效率評估模型（圖1）。

總量：指大規(guī)模圍填海規(guī)劃的用海總量，根據(jù)規(guī)劃可劃分為規(guī)劃填海造地總量和規(guī)劃非填海造地使用海域總量。地方政府根據(jù)海域自然條件和經(jīng)濟社會發(fā)展實際需求合理確定用海面積并進行整體規(guī)劃和論證工作，用海規(guī)劃經(jīng)海洋主管部門審核批復后，則進一步明確了圍填用海的位置及面積。

存量：指某一時點上不同類型海域空間資源的結(jié)存數(shù)量，按照開發(fā)過程和利用狀態(tài)，可劃分為批而未圍、圍而未填、填而未建和實際利用四種狀態(tài)。由于前三種狀態(tài)尚未發(fā)揮土地效能，故稱之為儲備存量。在填海造地實際利用區(qū)域內(nèi)，可通過建設用地整理，優(yōu)化利用結(jié)構(gòu)而釋放出的資源量稱之為潛力存量。

質(zhì)量：指填海形成土地利用過程中實現(xiàn)特定用途的條件和性能，一般包括自然質(zhì)量和經(jīng)濟質(zhì)量。自然質(zhì)量主要涉及光、熱、水、地形、海拔高度、土層厚度等；經(jīng)濟質(zhì)量多通過產(chǎn)量、產(chǎn)值、產(chǎn)投比、級差收入等社會經(jīng)濟指標進行表征。由于填海造地為人工成陸，在自然質(zhì)量方面可比性不足，本文所稱質(zhì)量為圍填海成陸的經(jīng)濟質(zhì)量。

流量：是指圍填海不同實施階段的狀態(tài)轉(zhuǎn)換效率。由于大規(guī)模圍填海一般采用“先圍堰、后吹填”的施工工序，在海域—圍海—填海成陸—建設利用的狀態(tài)轉(zhuǎn)換過程中，海域空間資源狀態(tài)轉(zhuǎn)換速率越高，存量削減速率就越快，越有利于推進圍填海區(qū)域的高效利用。

綜上，基于大規(guī)模圍填海的四維變量關系，將大規(guī)模圍填海高效利用的內(nèi)涵定義為：在圍填?？偭恳?guī)模約束下，通過促進圍填海存量削減，加快圍填海存量挖潛和流動速率，增加圍填海要素投入，提升圍填海質(zhì)量等途徑，使得圍填海利用效率和綜合效益得到不斷提升的一種海域利用與開發(fā)經(jīng)營模式[8]。

1.2 評價指標體系

基于大規(guī)模圍填海四維變量利用效率評估模型，遵循系統(tǒng)性、科學性、目標性和可操作性原則，按照狀態(tài)轉(zhuǎn)換耦合關系，從總量規(guī)模（T）、存量潛力（S）、質(zhì)量強度（Q）和流量速率（F）四個維度，選取12 項指標對圍填海利用效率進行綜合評價，各項評價指標的具體說明和計算方法如表1 所示。

1.3 利用效率測算方法

1.3.1 評價指標等級標準及賦值方法 借鑒我國《建設項目用海面積控制指標（試行）》，結(jié)合我國已批復的建設用海規(guī)劃數(shù)據(jù)資料，構(gòu)建7 個等級的大規(guī)模圍填海利用效率評價等級標準（表2）。其中，對于正向指標、逆向指標，級數(shù)越高，所反映的指標層利用效率越好。對于適度指標規(guī)劃用海面積（T1）、規(guī)劃填海面積（T2）來說，其規(guī)模取決于海域自然條件和經(jīng)濟社會發(fā)展實際需求以及相關功能用途，這里設定級數(shù)越高，僅反映其處于全國已批復建設用海規(guī)劃中的規(guī)模層級越高，并不直接表征圍填海區(qū)域的利用效率。

表1 大規(guī)模圍填海利用效率評價指標體系

在表2 基礎上，構(gòu)建指標等級賦值方法如下：

若指標為正向指標（越大越好），采用式（1）進行等級計算。

表2 大規(guī)模圍填海利用效率評價等級標準

若指標為負向指標（越小越好），采用式（2）進行等級計算。

適度指標T1、T2采用式（1）進行等級計算。

式中：Ri為指標 i 的等級值；Xi為指標 i 的原始值；Xina為指標i 所屬等級n 的下限值；Xinb為指標i所屬等級n 的上限值。

1.3.2 維度分值測算 由于各維度涉及面集中且各指標都具有重要價值，不宜采用主、客觀賦權(quán)法，為充分表達各指標所反映出來的用海形勢，各維度采用均權(quán)法確定各評價指標的權(quán)重值，進而利用加權(quán)求和法計算建設用海的四維分值。

式中：Ui為圍填海利用效率的四維單項分值；Wij為各準則層評價指標的權(quán)重值；Xij為評價指標的等級值。

1.3.3 綜合測算分析 考慮到大規(guī)模圍填海利用效率四維變量之間存在不完全替代關系，因此四維綜合利用效率分值的計算摒棄以往簡單加權(quán)的計算方法，采用多邊形面積計算方法進行集成[9]。具體測算方法如下：

首先建立大規(guī)模圍填海利用效率的四維多邊形（圖2），假設某區(qū)域圍填海利用效率的總量規(guī)模、存量潛力、質(zhì)量強度、流量速率四維分量得分分別為 a、b、c、d，任何兩個分值間夾角 α 為 90°。由于總量規(guī)模分量分值a 僅反映該圍填海處于全國已批復建設用海規(guī)劃中的規(guī)模層級，并不直接表征圍填海區(qū)域的利用效率，為避免其對綜合利用效率得分產(chǎn)生影響，選擇圖2 中藍色三角形進行面積計算：

由于計算過程中b、c、d 三維變量分值的排序方式差異，產(chǎn)生的計算結(jié)果也不同，所以選擇三維變量分值組成的所有三角形面積均值作為最終結(jié)果。這樣，存量潛力、質(zhì)量彈性、流量效率三維分值組合形成的所有三角形面積的均值大小就取決于三維分值兩兩相乘后的合數(shù)，即為圍填海利用效率的綜合度分值（U）：

圖2 大規(guī)模圍填海利用效率的四維多邊示意圖

2 研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來源

2.1 研究區(qū)概況

2009 年4 月，欽州保稅港區(qū)建設用海規(guī)劃獲批，規(guī)劃范圍北與金光工業(yè)園啟動區(qū)相連，西至欽州港10 萬噸級進港航道，東至大環(huán)作業(yè)區(qū)后方陸域，南與大欖坪南作業(yè)區(qū)相連，規(guī)劃范圍為108°38'04.20''E ～108°40'31.91''E，21°39'30.82''N ～21°41'36.41''N，總用海面積10 平方公里，全部填海造陸。規(guī)劃期限到2013 年，分3 期建設。

2011 年2 月，欽州大欖坪綜合物流加工區(qū)建設用海規(guī)劃獲批，規(guī)劃范圍北與濱海公路相連，西至欽州工業(yè)區(qū)規(guī)劃的二號路，東至鹿耳環(huán)公路，南與欽州保稅港區(qū)規(guī)劃范圍相連，規(guī)劃區(qū)域范圍為：108°38'45.02''E ～108° 41'34.11''E，21° 41'35.22''N ～21°43'29.94''N，規(guī)劃總面積12.08 平方公里，規(guī)劃用海面積1 072 公頃，均為填海造陸。規(guī)劃期限至2015年。

2.2 數(shù)據(jù)來源與處理

圖3 研究區(qū)位置圖

根據(jù)指標數(shù)據(jù)的準確性和可獲取性要求，確定規(guī)劃用海面積（T1）和規(guī)劃填海面積（T2）依據(jù)規(guī)劃批復數(shù)據(jù)獲得，投資強度（Q1）和產(chǎn)出強度（Q2）通過項目研究報告和相關公告信息獲取。批而未圍指數(shù)（S1）、圍而未填指數(shù)（S2）、填而未建指數(shù)（S3）、高效利用指數(shù)（S4）和圍海速率（F1）、填海速率（F2）、建設利用速率（F3）等圍填海開發(fā)利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)采取高分辨率遙感影像解譯獲取。由于用海規(guī)劃面積大，傳統(tǒng)現(xiàn)場測量成本高、耗時長，而遙感技術(shù)具有觀測范圍廣、監(jiān)測周期短的優(yōu)勢[10]，因此大量學者開展了基于遙感的海岸線和圍填海變化的研究實踐[11-14]。欽州保稅港區(qū)規(guī)劃期限為2009—2013 年，欽州大欖坪綜合物流加工區(qū)規(guī)劃期限為2011—2015 年，為實現(xiàn)建設用海規(guī)劃的末期評估以及規(guī)劃后的建設運營評估，收集覆蓋欽州保稅港區(qū)的2011、2013、2015 和2017 四幅衛(wèi)星遙感影像和覆蓋欽州大欖坪綜合物流加工區(qū)的2013、2015 和2017 三幅衛(wèi)星遙感影像進行遙感解譯分析（圖4 和圖5），影像分辨率均不小于2 m。

按照各項指標計算方法與說明，應用文章構(gòu)建的大規(guī)模圍填海利用效率評價等級標準、公式（1）和（2），以 2013、2015 和 2017 年為評價年份，測算欽州保稅港區(qū)各指標數(shù)值和等級值；以2015 和2017 年為評價年份，測算欽州大欖坪綜合物流加工區(qū)各指標數(shù)值和等級值（表3）。

3 結(jié)果及分析

3.1 圍填海利用特征

利用計算式（3）和式（5）得到欽州保稅港區(qū)和欽州大欖坪綜合物流加工區(qū)圍填海各維度分值與綜合利用效率分值（圖6）。欽州保稅港區(qū)圍填海存量潛力（S）、質(zhì)量強度（Q）和流量效率（F）三個維度得分均逐年升高，使得綜合利用效率分值穩(wěn)步上升，2013、2015 和2017 年綜合利用效率分值分別為38.22、39.54 和47.88，說明建設用海開發(fā)利用整體處于進展期，但建設開發(fā)狀態(tài)明顯滯后于用海規(guī)劃進度。從存量維度來看，欽州保稅港區(qū)填而未建儲備存量面積較大，2013 年規(guī)劃期末，填而未建面積占比達到64.79%，2017 年下降到44.72%，仍占較大比例；從質(zhì)量維度來看，欽州保稅港區(qū)實際利用區(qū)域內(nèi)，隨著開港運營和各項業(yè)務進展，投入、產(chǎn)出強度日益提升；從流量維度來看，2013—2015 年期間區(qū)域開發(fā)建設速率較為緩慢，2015—2017 年期間建設步伐有所提升。

圖4 廣西欽州保稅港區(qū)開發(fā)過程

圖5 廣西欽州大欖坪綜合物流加工區(qū)開發(fā)過程

表3 研究區(qū)各指標值及評價等級劃分

欽州大欖坪綜合物流加工區(qū)圍填海存量潛力（S）、質(zhì)量強度（Q）和流量效率（F）三個維度得分也逐步升高，2015 和2017 年綜合利用效率分值分別為15.72 和20.58，說明建設用海開發(fā)利用整體處于進展期。從存量維度看，大欖坪綜合物流加工區(qū)實際開發(fā)利用區(qū)域占比較小，存在大面積的儲備存量。2015 年規(guī)劃期末，圍而未填儲備存量占比高達48.61%，填而未建儲備存量占比高達43.73%，至2017 年雖然圍而未填儲備存量下降到33.51%，填而未建儲備存量卻提升到50.24%，海域資源閑置現(xiàn)象較為嚴重；從質(zhì)量維度來看，欽州大欖坪綜合物流加工區(qū)實際利用區(qū)域目前主要用于路網(wǎng)建設以及污水處理廠等公共設施建設，單位面積投入和產(chǎn)出強度有限，致使目前質(zhì)量強度較低；從流量維度來看，建設用海整體建設步伐較為緩慢，建設開發(fā)狀態(tài)嚴重滯后于用海規(guī)劃進度。

為實現(xiàn)不同圍填海項目相同規(guī)劃實施時段的橫向?qū)Ρ?，我們選取2015 年欽州保稅港區(qū)建設用海情況和2017 年欽州大欖坪綜合物流加工區(qū)建設用海情況進行利用效率對比分析。從圖6 可以看出，雖同處于規(guī)劃期結(jié)束后第二年，且欽州保稅港區(qū)和欽州大欖坪綜合物流加工區(qū)圍填?？偭恳?guī)模相近，但兩者在存量潛力、質(zhì)量強度和流量效率卻有較大差距。欽州大欖坪綜合物流加工區(qū)在存量潛力和質(zhì)量強度兩個維度得分明顯低于欽州保稅港區(qū)，流量維度得分高于欽州保稅港區(qū)，說明欽州大欖坪綜合物流加工區(qū)海域存量面積大、投入產(chǎn)出強度低，由于前期圍填海緩慢，2015—2017 年間建設步伐略快于欽州保稅港區(qū)。從圍填海綜合利用效率分值看，欽州保稅港區(qū)2015 年得分為39.54，欽州大欖坪綜合物流加工區(qū)2017 年得分為20.58，前者相較于后者綜合利用效率水平更高。

3.2 集約化調(diào)控對策

圖6 大規(guī)模圍填海利用效率四維得分情況

基于上述分析可知，欽州保稅港區(qū)建設用海和欽州大欖坪綜合物流加工區(qū)建設用海地理區(qū)位相近，規(guī)劃批復時間僅相差兩年，間隔時間較短，且兩者規(guī)劃填海面積均達到1 000 公頃，規(guī)模較大，目前地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展、地方政府財力和招商引資力度難以充分支撐用海建設，致使圍填海存量規(guī)模較大，建設速率緩慢，用海效率有待提升。本文結(jié)合圍填海四維變量利用效率的內(nèi)涵，提出廣西建設用海高效利用調(diào)控對策。

從嚴控制圍填海規(guī)模。各級海洋行政主管部門應按照《國務院關于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》的有關要求，嚴格控制新增圍填?；顒?，對存在批而未用、圍而未填、填而不建的地區(qū)全面停止新增圍填海項目審批，引導新增建設項目乃至國家重大戰(zhàn)略項目向已有建設用海規(guī)劃范圍內(nèi)聚集；對于已批準且尚未完成圍填海的，最大限度控制圍填海面積并進行必要的生態(tài)修復，提升濕地生態(tài)功能。

著力盤活圍填海儲備存量。開展閑置用海情況排查，建立存量建設用海盤活利用激勵政策和機制，按照尊重規(guī)律、分業(yè)施策、多管齊下的原則，充分發(fā)揮市場機制作用和政府引導調(diào)控作用，逐步消化圍填?，F(xiàn)有存量。在加快項目落地步伐的同時，嚴把項目審批關，禁止國家產(chǎn)業(yè)政策限制類、淘汰類項目和產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)新增產(chǎn)能項目使用圍填海資源，限制高耗能、高污染、高排放產(chǎn)業(yè)占用圍填海空間。

科學提高圍填海利用效率。貫徹落實《建設項目用海面積控制指標（試行）》、《圍填海工程生態(tài)建設技術(shù)指南（試行）》，加大圍填海集約節(jié)約用地技術(shù)和模式的配套政策支持力度，促進大規(guī)模圍填海范圍內(nèi)單個建設項目用海（或單項工程）及其配套工程提升用海效率和投入、優(yōu)化平面布局，科學設計生態(tài)廊道系統(tǒng)，注重填海造地新岸線的自然化、生態(tài)化、綠植化，全面提升圍填海區(qū)域綜合承載能力。

有序提升圍填海流量速率。涉及圍填海歷史遺留問題的項目用海，要優(yōu)化海域?qū)徟鞒?，簡化海域使用論證內(nèi)容，提高審批效率。此外，由于大規(guī)模圍填海面積較大，產(chǎn)業(yè)具有集聚分布和相互影響特點，在地方政府財力限制下，科學合理確定區(qū)域項目間開發(fā)建設時間時序，提高資源配置效率，實現(xiàn)有限資源投入的最優(yōu)經(jīng)濟收益。

4 結(jié)論

本文基于四維變量綜合模型，界定了大規(guī)模圍填海高效利用內(nèi)涵，構(gòu)建了集“總量規(guī)模、存量潛力、質(zhì)量強度、流量效率”四位一體的大規(guī)模圍填海利用效率評價指標體系和測度方法，并以廣西欽州保稅港區(qū)和欽州大欖坪綜合物流加工區(qū)兩個大規(guī)模建設用海為例，分析了兩者不同評價時點的圍填海利用效率情況及維度影響因子，進而提出大規(guī)模圍填海高效利用調(diào)控方法與對策，以期豐富圍填海利用效率評價相關理論與方法。

從縱向?qū)Ρ葋砜?，欽州保稅港區(qū)和欽州大欖坪綜合物流加工區(qū)各維度分值與綜合利用效率分值逐年提升，開發(fā)利用水平整體處于進展期，但進展狀態(tài)均滯后于各自用海規(guī)劃；從橫向?qū)Ρ葋砜?，在相同?guī)劃期下，欽州保稅港區(qū)存量潛力和質(zhì)量強度兩個維度得分較高，整體利用效率水平顯著高于欽州大欖坪綜合物流加工區(qū)。實證結(jié)果顯示“總量規(guī)模（T）、存量潛力（S）、質(zhì)量彈性（Q）和流量速率（F）”四位一體的圍填海綜合利用效率評測方法對我國大規(guī)模連片圍填海利用水平有較好的適用和解釋力度。

需要指出的是，我國大規(guī)模圍填?；顒又饕糜谂R海工業(yè)、港口開發(fā)、濱海旅游和濱海城鎮(zhèn)建設四種類型，且在我國沿海各省份均有分布。受數(shù)據(jù)來源限制，文章實證分析僅選取了廣西的臨海工業(yè)、港口開發(fā)兩種類型建設用海進行研究，且規(guī)劃批復時間在2009—2011 年間，因此，實證分析無論在地域、類型和時間上均存在局限性。下一步擬擴大地域范圍、增加濱海旅游和濱海城鎮(zhèn)建設類型、延長規(guī)劃選取時間尺度，進一步驗證和完善基于四維變量綜合模型的大規(guī)模圍填海利用效率綜合評測方法，以保證評價方法具有更好的適用性。