推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化的探討

李小聰

摘 要 城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化是加強(qiáng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)管理，加速小城鎮(zhèn)有序開發(fā)建設(shè)，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，消除縮小城鄉(xiāng)差距，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展的依據(jù)和方向。本文結(jié)合安康市推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化進(jìn)程中面臨的問(wèn)題和困難，就如何加速城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化，提出一些解決途徑。

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)規(guī)劃;規(guī)劃管理;解決途徑

我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化就是對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)、性質(zhì)和規(guī)模、總體布局、功能分區(qū)、重點(diǎn)建筑和主要基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行合理規(guī)劃，展示城鄉(xiāng)各個(gè)區(qū)域的發(fā)展前景，促進(jìn)城鄉(xiāng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、聯(lián)動(dòng)發(fā)展。形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、相互銜接、全面覆蓋的全域規(guī)劃體系。

安康市位于陜西省東南部，南依大巴山坡，北靠秦嶺主脊，漢江水橫貫東西，構(gòu)成“兩山夾一川”的地貌格局。市域總面積2.3529萬(wàn)平方公里，轄9縣3區(qū)，163個(gè)鎮(zhèn)。目前，安康已初步形成了包括中心城區(qū)、縣城、重點(diǎn)鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)的四級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。但由于交通及用地條件限制，空間分布不均衡，城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，鎮(zhèn)村級(jí)規(guī)劃不科學(xué)與管理無(wú)序等問(wèn)題，本市的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系仍存在一些困難和問(wèn)題。

1城鄉(xiāng)規(guī)劃體系存在的主要問(wèn)題

（1）規(guī)劃編制體制分割。由于不同規(guī)劃覆蓋行政區(qū)域或地域范圍的差異，容易形成不同層面間的規(guī)劃矛盾。比如，縣區(qū)一級(jí)要編制城市規(guī)劃，建制鎮(zhèn)要編制鎮(zhèn)規(guī)劃，鄉(xiāng)村要編制鄉(xiāng)村規(guī)劃，再有各類園區(qū)，新區(qū)規(guī)劃等，這些規(guī)劃都要服從于總體規(guī)劃，但由于缺乏對(duì)下級(jí)規(guī)劃管理部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，各級(jí)行政主體之間的規(guī)劃銜接不到位，容易造成不同行政區(qū)域規(guī)劃功能不協(xié)調(diào)的矛盾。

（2）鄉(xiāng)村規(guī)劃編制滯后。規(guī)劃普遍存在重城鎮(zhèn)輕鄉(xiāng)村的問(wèn)題，規(guī)劃更多指導(dǎo)的是城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村僅僅作為城市的相關(guān)背景被涉及，鄉(xiāng)村缺少規(guī)劃指導(dǎo)，長(zhǎng)久以來(lái)無(wú)規(guī)劃可尋，造成了資源浪費(fèi)及鄉(xiāng)村建設(shè)無(wú)序。部分集鎮(zhèn)規(guī)劃編制年代較早，規(guī)劃編制單位資質(zhì)不高，規(guī)劃起點(diǎn)低，編制質(zhì)量不高，缺乏靈活性和強(qiáng)制性的統(tǒng)一，難以適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要[1]。

（3）城鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏地域特色。近幾年，城鎮(zhèn)規(guī)劃均做了相應(yīng)修編，規(guī)劃的引領(lǐng)發(fā)揮了一定作用，但仍存在城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)不盡合理，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界不合理、城鎮(zhèn)品位不高，定位雷同、地方特色優(yōu)勢(shì)資源沒有更好突出和體現(xiàn)。

（4）鄉(xiāng)村規(guī)劃管理無(wú)序。由于受長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的規(guī)劃體制和規(guī)劃管理體制的限制，以及管理部門隊(duì)伍力量缺乏等因素的影響，導(dǎo)致缺乏對(duì)鄉(xiāng)村有效規(guī)劃監(jiān)管?！翱吹靡姷墓懿恢?，管得著的看不見”、“重近輕遠(yuǎn)”等現(xiàn)象普遍存在。傳統(tǒng)的“重建輕管”思想沒能從根本上得到改進(jìn)。

2推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化的途徑

2.1 優(yōu)化體制，強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)

完善規(guī)劃體制，強(qiáng)化規(guī)劃的龍頭作用。一是所有縣區(qū)一級(jí)都應(yīng)設(shè)有獨(dú)立的城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)所轄行政區(qū)域的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。二是建議對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹攸c(diǎn)鎮(zhèn)實(shí)行垂直管理，以實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)鎮(zhèn)規(guī)劃好、建設(shè)好、管理好，促進(jìn)快速發(fā)展。對(duì)一般鎮(zhèn)賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)限。三是在鄉(xiāng)村設(shè)立規(guī)劃管理所，委托授權(quán)規(guī)劃所實(shí)行相關(guān)規(guī)劃管理權(quán)限，直接辦理鄉(xiāng)村一級(jí)的所有建設(shè)相關(guān)活動(dòng)的手續(xù)審批。規(guī)劃所實(shí)行雙重管理，既對(duì)上級(jí)規(guī)劃管理部門負(fù)責(zé)也受所屬鎮(zhèn)辦的領(lǐng)導(dǎo)。四是落實(shí)鎮(zhèn)村規(guī)劃管理人員的編制，重視城鄉(xiāng)規(guī)劃管理專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍的建設(shè)。五是積極推動(dòng)“三規(guī)合一”，加強(qiáng)各部門、各層級(jí)規(guī)劃的有效銜接，務(wù)實(shí)指導(dǎo)城鎮(zhèn)村規(guī)劃建設(shè)，依法實(shí)施規(guī)劃，增強(qiáng)規(guī)劃的執(zhí)行力。

2.2 因地制宜，提升鄉(xiāng)村規(guī)劃水平

一是因地制宜，科學(xué)規(guī)劃。規(guī)劃定位要以鄉(xiāng)村實(shí)際出發(fā)，突出地域特點(diǎn)和資源優(yōu)勢(shì)，做好規(guī)劃布局。二是互相銜接，協(xié)調(diào)一致。鄉(xiāng)村規(guī)劃既要突出地域特色的同時(shí)，又要服從于上位城鄉(xiāng)總體規(guī)劃及詳規(guī)，避免出現(xiàn)相互脫節(jié)甚至相互矛盾的問(wèn)題，達(dá)到與城市規(guī)劃無(wú)縫對(duì)接，有機(jī)融合。三是加強(qiáng)鄉(xiāng)村規(guī)劃方法、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及“城”與“鄉(xiāng)”規(guī)劃建設(shè)的相關(guān)的研究，不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展。四是提高規(guī)劃編制水平。規(guī)劃編制要堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量、樹立超前意識(shí)和可持續(xù)發(fā)展思想，尊重鄉(xiāng)村居民意愿，滿足他們的生產(chǎn)生活需求，改善居住環(huán)境，努力從單純追求規(guī)模和盲目跟風(fēng)轉(zhuǎn)變到提高質(zhì)量和水平上來(lái)，切實(shí)達(dá)到“人民對(duì)美好生活的向往” 的目標(biāo)。

2.3 生態(tài)為先，城鄉(xiāng)規(guī)劃彰顯特色

依據(jù)《安康市城鎮(zhèn)體系規(guī)劃大綱》，利用秦巴山水脈絡(luò)和人文特征，按照“顯山、露水、透綠”的要求，保護(hù)自然山水格局，延續(xù)歷史文脈，保留城鎮(zhèn)文化記憶，提升城鎮(zhèn)品位，進(jìn)一步優(yōu)化城鎮(zhèn)體系，形成“一心一帶、七城多點(diǎn)”的城鄉(xiāng)空間格局。安康地處秦巴腹地，用地條件差，生態(tài)環(huán)境脆弱，自然災(zāi)害頻發(fā)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。依據(jù)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，安康屬于國(guó)家層面重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)之秦巴生物多樣性生態(tài)功能區(qū)。在推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化過(guò)程中，更應(yīng)堅(jiān)持生態(tài)為先，安全為重，合理控制城鎮(zhèn)邊界開發(fā)，保護(hù)森林、湖泊、濕地等生態(tài)空間，綜合考慮自然稟賦，環(huán)境承載能力和用地條件等因素，推進(jìn)城鄉(xiāng)生活空間安全宜居、生態(tài)空間山清水秀。

2.4 以人為本，強(qiáng)化公眾參與規(guī)劃

城鄉(xiāng)規(guī)劃必須要堅(jiān)持以人為本，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化最終受益的是群眾，“人民對(duì)美好生活的向往”也是城鄉(xiāng)規(guī)劃的指導(dǎo)思想。借鑒國(guó)內(nèi)外城鄉(xiāng)規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)中，都有市民廣泛參與，市民對(duì)自己所居住的城市環(huán)境要求，生活生產(chǎn)需求都非常了解，要讓市民都有主人翁的意識(shí)，參與城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、修改、實(shí)施、管理的全過(guò)程。建議將公眾參與規(guī)劃納入法律機(jī)制，依據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及《陜西省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，結(jié)合本市市情，制定公眾參與的具體實(shí)施辦法。以社區(qū)作為公眾參與規(guī)劃的平臺(tái)，充分發(fā)揮社區(qū)的組織作用，很好的組織公眾積極參與。建立公眾參與規(guī)劃管理的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)規(guī)劃實(shí)施中的違法違規(guī)行為進(jìn)行舉報(bào)，群策群力，有效監(jiān)督規(guī)劃落實(shí)。

3結(jié)束語(yǔ)

新時(shí)期城市規(guī)劃，既不是空間上的拉大城鄉(xiāng)骨架，也不是細(xì)化現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，而是要堅(jiān)持以人為本、因地制宜、突出特色，體現(xiàn)創(chuàng)新、可持續(xù)發(fā)展五大原則，建立覆蓋城鄉(xiāng)的全域規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化快速健康發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1] 劉衛(wèi)紅.構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化新格局 [M]西安：西安交通大學(xué)出版社，2016：67.