我國(guó)政府非稅收入的規(guī)范化管理研究

孫文靜

摘 要： 文章認(rèn)為，在我國(guó)，非稅收入長(zhǎng)期以預(yù)算外資金存在。由于預(yù)算管理起步晚，規(guī)范化程度低，非稅收入的規(guī)模過(guò)大、征收不規(guī)范，分散了政府財(cái)力，削弱了財(cái)政調(diào)控能力，降低了政府的管理和服務(wù)效果，從而阻礙了國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程。如何規(guī)范化管理非稅收入已經(jīng)成為我國(guó)政府需解決的問(wèn)題。文章從我國(guó)非稅收入發(fā)展歷程、結(jié)構(gòu)規(guī)模、管理方式三個(gè)方面進(jìn)行分析，總結(jié)了我國(guó)非稅收入管理存在的問(wèn)題及原因，在此分析和研究的基礎(chǔ)上，提出了我國(guó)非稅收入規(guī)范化管理的建議，包括創(chuàng)新非稅收入管理制度，建立規(guī)范的非稅收入征管體系，加強(qiáng)對(duì)非稅收入的績(jī)敗體系，加強(qiáng)對(duì)非稅收入的績(jī)效評(píng)價(jià)，深化稅費(fèi)改革，明確稅費(fèi)關(guān)系。

關(guān)鍵詞： 公共財(cái)政;非稅收入;規(guī)范化管理

【中圖分類號(hào)】F10 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【DOI】10.12215/j.issn.1674-3733.2020.31.263

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，稅收和非稅收入是實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府政策目標(biāo)的重要手段。其中，“非稅收入”概念在中國(guó)出現(xiàn)時(shí)間相對(duì)晚一些。在過(guò)去一個(gè)時(shí)期內(nèi)，我國(guó)政府曾經(jīng)一直把政府資金、行政費(fèi)用、罰沒(méi)收入和其他非稅收入納入“預(yù)算外資金”管理。從“非稅收入”的提出到正式明確“政府非稅收入”的定義，我們國(guó)家經(jīng)過(guò)了不斷的實(shí)踐和探索。與此同時(shí)，如何規(guī)范非稅收入管理的研究也不斷深入。最近幾年，國(guó)內(nèi)一些學(xué)者結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況對(duì)規(guī)范我國(guó)非稅收入征管以及完善非稅收入管理體制提出了很多有參考價(jià)值的意見(jiàn)和建議，如稅收管理權(quán)限適當(dāng)分權(quán)以使省級(jí)稅務(wù)部門有一定的稅率調(diào)整權(quán)和稅收減少、免除權(quán)，使地方因地制宜，優(yōu)化地方稅收征收管理制度，進(jìn)一步促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展;提高非稅收入入庫(kù)，即除去一部分費(fèi)用，收入都應(yīng)上繳國(guó)庫(kù);行政事業(yè)單位的資金納入非稅收入管理，看似是強(qiáng)化了財(cái)政監(jiān)督與管理，事實(shí)上卻是越位的財(cái)政管理，剝奪了行政事業(yè)單位的資金管理權(quán)和自主權(quán)，不符合相關(guān)政策與法律法規(guī);在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，非稅收入有力地減輕了中央財(cái)政壓力，是一種相對(duì)靈活、可滿足不同層次需求的資金來(lái)源;對(duì)非稅收入相關(guān)票據(jù)及其管理手段進(jìn)行改革，可以加強(qiáng)非稅收入的代收監(jiān)管。國(guó)外文獻(xiàn)中很少涉及“非稅收入”（non-tax revenue）概念，與之相對(duì)應(yīng)的是規(guī)費(fèi)和使用費(fèi)（user fees）概念。美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室1993年對(duì)使用費(fèi)的定義是“由人們自愿購(gòu)買或租賃的政府商品或服務(wù)（這些商品和服務(wù)一般是不能與他人分享的）所形成的收入”，其中包括：自然資源開(kāi)采使用費(fèi)、過(guò)路費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)、租賃費(fèi)、資源銷售費(fèi)、聯(lián)邦土地使用費(fèi)、聯(lián)邦公園準(zhǔn)入費(fèi)、郵政費(fèi)，以及與規(guī)則無(wú)關(guān)的執(zhí)照費(fèi)和特許費(fèi)。雖然國(guó)外對(duì)使用費(fèi)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了細(xì)致的分析，但由于文化、經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)制度等因素存在差異，也就導(dǎo)致國(guó)外的使用費(fèi)管理與我國(guó)非稅收入管理理念和管理方式存在較大的差異。總體上而言，學(xué)界對(duì)政府非稅收入的應(yīng)用范疇、管理手段存在一些爭(zhēng)議，仍需在實(shí)踐中不斷探索和完善相關(guān)制度規(guī)定。本文重點(diǎn)對(duì)非稅收入的發(fā)展歷史、規(guī)模以及非稅收入結(jié)構(gòu)和管理進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上提出我國(guó)非稅收入規(guī)范化管理的建議。

1 創(chuàng)新非稅收入管理制度

完善非稅收入法律法規(guī)是規(guī)范非稅收入管理的基礎(chǔ)，地方政府也應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定地方相關(guān)條例。建議實(shí)施部門預(yù)算制度，把非稅收入納入預(yù)算統(tǒng)一管理，這是我國(guó)規(guī)范非稅收入的未來(lái)趨勢(shì)。通過(guò)電視、報(bào)紙等多媒體手段向社會(huì)公眾公開(kāi)相關(guān)的收費(fèi)項(xiàng)目、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，并且每一項(xiàng)非稅收入項(xiàng)目的確立應(yīng)在廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)以及群眾廣泛參與的情況下制定。另外，還需要加強(qiáng)監(jiān)督，特別是加強(qiáng)上級(jí)部門、同級(jí)人大和審計(jì)部門的監(jiān)督。需分清政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系，在深化改革的新時(shí)期，政府應(yīng)該明確部署大的改革方向，不隨便干預(yù)正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，發(fā)揮好政府的引領(lǐng)導(dǎo)向作用。票據(jù)管理系統(tǒng)應(yīng)與信息系統(tǒng)相結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)票據(jù)的接收、購(gòu)買、使用、驗(yàn)證等信息的自動(dòng)化管理。制定全國(guó)統(tǒng)一、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的非稅收入票據(jù)，這樣既能達(dá)到以票控收的效果，也可以提升管理水平。

2 建立規(guī)范的非稅收入征管體系

各部門之間需加強(qiáng)交流、合作和溝通，實(shí)現(xiàn)信息資源的有效共享。形成一套定期與不定期相結(jié)合的檢查考核機(jī)制，督促相關(guān)部門合法、有效、有序地進(jìn)行征管，同時(shí)建立和完善部門的激勵(lì)與約束機(jī)制，實(shí)行合理的獎(jiǎng)懲制度，以此促進(jìn)有關(guān)部門依法、積極有效地征收非稅收入。充分開(kāi)發(fā)和利用網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，以此為依托，建立起高效率、規(guī)范化的非稅收入征管體系。根據(jù)非稅收入的來(lái)源和規(guī)模，對(duì)非稅收入征收方式進(jìn)行創(chuàng)新，采取不同的征收方式，如管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理和代理機(jī)構(gòu)的委托，以提高工作效率。此外，應(yīng)定期對(duì)征管人員隊(duì)伍進(jìn)行考核、培訓(xùn)，構(gòu)建有效的準(zhǔn)入機(jī)制，進(jìn)一步提高征管人員的業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)。

3 加強(qiáng)對(duì)非稅收入的績(jī)效評(píng)價(jià)

建立非稅收入項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、資金籌集管理，對(duì)非稅收入的規(guī)范化管理具有重要作用。對(duì)非稅收入進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)需遵循公開(kāi)公正的原則，選擇適當(dāng)?shù)脑u(píng)估方法進(jìn)行有效評(píng)價(jià)。首先，應(yīng)確定評(píng)價(jià)主體。非稅收入績(jī)效評(píng)價(jià)的主體是財(cái)政部門以及參與非稅收入征管使用的各相關(guān)部門;其次，應(yīng)明確評(píng)價(jià)的內(nèi)容，其內(nèi)容涉及從立項(xiàng)到使用等非稅收入相關(guān)的方方面面;再次，根據(jù)內(nèi)容選取合適的評(píng)價(jià)方法進(jìn)行評(píng)價(jià)，并交由立法部門審批等，同時(shí)以規(guī)章制度的形式來(lái)保證績(jī)效評(píng)價(jià)操作程序的完整性和固定性，繼而通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)非稅收入的征管和使用形成約束，把非稅收入管理逐漸納入規(guī)范化軌道。

4 深化稅費(fèi)改革，明確稅費(fèi)關(guān)系

應(yīng)明確稅收收入和非稅收入的范圍，通過(guò)立法明確界定稅收收入與非稅收入的關(guān)系?，F(xiàn)有的政府收費(fèi)項(xiàng)目，合理的應(yīng)予以保留鞏固，不合理的應(yīng)予以清理，深化稅費(fèi)改革，結(jié)合實(shí)際情況提出有效的解決方案，并且更多的兼顧我國(guó)社會(huì)的良好發(fā)展，構(gòu)成完善的管理模式和管理體系。

結(jié)束語(yǔ)：我國(guó)政府非稅收入規(guī)范化管理的目標(biāo)是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府職能轉(zhuǎn)變的前提下，按照公共財(cái)政建設(shè)要求，合理確定政府非稅收入在整個(gè)政府收入體系中的比重，形成合理的非稅收入規(guī)模和結(jié)構(gòu)。同時(shí)建立嚴(yán)格的非稅收入管理制度，最終將所有的非稅收入全部納入預(yù)算管理，并實(shí)現(xiàn)非稅收入的依法管理。

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