城鎮(zhèn)化背景下西安市農村閑置土地流轉路徑

韓漪 梁婷

[摘 要] 自改革開放以來，我國農村發(fā)生了翻天覆地的變化，整體經濟水平再上新臺階，城鎮(zhèn)化進程加快。然而，隨著大量農村人口進入城市，農村人少地多問題日益突出，閑置土地諸多，如何充分利用閑置土地已成當前階段必需思考的問題?；诖?，本文以陜西省西安農村城鎮(zhèn)化背景下閑置土地流轉問題作為切入點，思考一系列土地流轉優(yōu)化路徑，為妥善解決農村閑置土地問題提供思路。

[關鍵詞] 城鎮(zhèn)化;農村;土地流轉;西安市

[中圖分類號] F321.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2020）25-44-2

過往10年，我國中央政府明確規(guī)定了土地流轉路徑，致力于提高土地利用效率，推動農業(yè)經濟發(fā)展，為農業(yè)和工業(yè)協(xié)同發(fā)展提供了嶄新思路[1]。以陜西省西安市農村城鎮(zhèn)化背景下閑置土地流轉為例，西安市有400萬人口集中于農村，展現(xiàn)出較為明顯的城鄉(xiāng)二元結構，西安市政府針對農村閑置土地設立了多種流轉路徑，推動農業(yè)結構的優(yōu)化調整，發(fā)展適度規(guī)模的農業(yè)經營。例如，以藍田縣、鄠邑區(qū)為首落實了一系列土地流轉措施。鄠邑區(qū)玉蟬鎮(zhèn)胡家莊村建立了“企業(yè)+合作社+村委會”的形式，采用土地股份合作制;藍田縣簸箕掌村建立了“股份制改革+村集體公司+村委會”的形式，采用土地反租倒包制。西安市推動了技術、人才、資金在農業(yè)生產經營過程中的大范圍覆蓋，改良了農業(yè)投資渠道，土地資源得到了二次充分利用。深入分析城鎮(zhèn)化背景下西安市農村閑置土地流轉路徑可知，仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)需要改良。

1 城鎮(zhèn)化背景下西安市農村閑置土地流轉路徑的薄弱環(huán)節(jié)

1.1 政府與市場之間配合程度有待提升，監(jiān)管環(huán)節(jié)缺失

近年來，西安市農村閑置土地流轉措施在落實過程中，政府的公益性目的并未得到突出體現(xiàn)。過度干預規(guī)劃資源配置，使得市場的調節(jié)作用不甚明顯，且市場逐漸向政府利益靠攏，部分區(qū)域政府過度追求經濟效益和經濟發(fā)展目標，私自利用閑置土地擴建住宅區(qū)，借助人為力量推動城市化進程，帶有行政色彩的農村閑置土地流轉現(xiàn)象嚴重，土地流轉更加趨向于政治利益，并衍生為地方政府解決財政問題的一大渠道。除此以外，政府行政管理部門針對農村閑置土地流轉市場的監(jiān)管強度不足，對于土地的規(guī)劃使用一直是垂直管理，土地所有權歸屬登記過程中存在滯后性和疏漏，監(jiān)管部門無法及時管控土地利用情況。更有甚者，部分地方政府官員打著單位用地或者政府用地的旗號，借助租賃手段，將土地使用權劃歸于個人名下，使得土地閑置流轉呈現(xiàn)非正?；憩F(xiàn)。

1.2 農村閑置土地流轉無法形成規(guī)?；洜I

例如，西安市簸箕掌村以及裴家寨村，村內可用勞動力較為匱乏，村民普遍認可流轉土地的戰(zhàn)略方針。裴家寨村由于受市場價格的作用，土地流轉金大幅度降低，想要流轉土地，合作方前期需投入巨大資本，但整體回報周期很長。根據相關財務預估報表顯示，部分企業(yè)甚至要20年后才可獲得回報盈利，導致土地流轉規(guī)模和速度有所降低。裴家寨村部分合作企業(yè)由于這一問題，融資渠道受限，資金不足，出現(xiàn)了部分爛尾項目，無法形成規(guī)?；行蚪洜I，嚴重阻礙了農村閑置土地的有序流轉。

1.3 市場流轉機制仍需健全，法律法律相對缺失

現(xiàn)階段的農村土地流轉市場仍需健全，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。第一，價格缺失。目前，農村閑置土地流轉并不是以市場供需關系評估價格，其主要是由政府主導價格，這種價格流轉機制的缺失，易造成資本壟斷，模糊供求關系[2]。第二，價格信息來源單一。政府行政管理部門是獲取價格信息的主體，村民自身很難接觸到價格渠道。第三，針對土地流轉路徑的法律法規(guī)建設不足。目前，我國現(xiàn)行的主要有《中華人民共和國土地管理法》及其實施條例，但各區(qū)域內土地實際情況具有一定靈活性，國家統(tǒng)一出臺的條例規(guī)范難以符合所有區(qū)域內實際情況，易引起流轉混亂，為流轉工作的落實埋下隱患。

2 城鎮(zhèn)化背景下西安市農村閑置土地流轉路徑的優(yōu)化對策

2.1 建立服務型政府，強化與市場之間的配合，強化監(jiān)管

城鎮(zhèn)化背景下，政府應以新型公共服務理論為指導，充分落實西安市農村閑置土地流轉工作;政府應貫徹執(zhí)行自身的宏觀調控職能，為社會服務提供公平合理的建議，從“要求者”變?yōu)椤胺照摺?政府要以公共利益為最終目的，合理規(guī)劃土地資源，確保可充分利用有限的土地資源[3]。針對政府的行政行為需采取一系列的監(jiān)督體制，對于不正當?shù)氖袌隽鬓D行為給予行政處罰。與此同時，政府應以推動城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展為導向，督促農村閑置土地流轉政策的落實，而不應只注重經濟指標的增長，避免出現(xiàn)過度關注經濟指標而人為操控的情況。同時，需要充分考慮市場宏觀調控的作用，政府不應再高度集權，而是應選擇適當放權，以土地增值收益為基準，在市場化運作的基礎上，實現(xiàn)經濟利益的提升，為后續(xù)城鎮(zhèn)化發(fā)展提供經濟動力以及政策支持。

加大監(jiān)管力度，就是需要政府強化內部控制以及對市場秩序的監(jiān)控，以權益主體的利益作為出發(fā)點，避免行政單位過度地將政府績效和土地流轉相連接。對此，應成立獨立的監(jiān)管部門，其主要工作就是監(jiān)管流轉市場。例如，西安市多個區(qū)縣級政府均成立了農村土地流轉監(jiān)督管理委員會，并被賦予了足夠的行政權力，借助于微觀調節(jié)的作用來監(jiān)督管控流轉市場，促進信息的合理化流動。同時，監(jiān)督管理委員會將土地供應結果、利用結果均予以公示，并借助報紙、傳媒、公眾號等一系列多媒體手段，來保證行政工作的透明度，杜絕土地利用滯后現(xiàn)象。有效的監(jiān)控手段有利于政府正面口碑影響力的建設，并且可切實充分利用閑置土地，推動農村經濟水平的提升，保障農戶權益。

2.2 政府盤活資金，推進招商引資

對于西安市農村閑置土地的流轉而言，政府可參考區(qū)域內的實際情況盤活資金，給予一定的補貼，推動農村土地的合理利用。例如，充分考慮西安市農村的歷史狀態(tài)以及生態(tài)環(huán)境，建立旅游行業(yè)生態(tài)農莊;借助獨特的自然條件以及人文優(yōu)勢，構建農家樂項目，將旅游和閑置土地相結合，這種特色化的生態(tài)觀光休閑項目不僅能給旅游者帶來良好的體驗，而且能吸引招商引資項目的注意力。區(qū)域政府可聯(lián)合村委會，通過合作社的方式提升規(guī)?；洜I的力度，借助招商引資渠道，將企業(yè)滲透到周邊農村，從而促進土地使用權的有效流轉。為幫助投資企業(yè)樹立更多的投資信心，政府要著力完善農村基礎設施建設，提升農業(yè)機械水平，改進工作方式，最基本的就是先將農田道路予以修繕，并幫助企業(yè)看到未來獲得收益回報的前景，從而利于他們投入資本，優(yōu)化土地資源，提升流轉效率。除此之外，可借助農戶個人的閑置土地，通過租賃的方式建立居家養(yǎng)老中心，對在城市生活中飽受空氣污染的老年人而言，農村自然生態(tài)環(huán)境的吸引力巨大。如此，可在充分發(fā)揮宅基地資源作用的同時，幫助農民獲得經濟效益，推動充分利用閑置土地。

2.3 建立健全市場流轉機制，出臺一系列保障政策

政府在充分分析西安市各農村區(qū)域內勞動生產率、青壯年勞動力、老齡化現(xiàn)象等綜合性因素的基礎上，要堅持戰(zhàn)略先行，規(guī)劃好閑置土地的利用方式、流轉路徑，通過技術、稅收、信貸、財政等多方面的輔助，幫助閑置土地得到良好利用。例如，建議西安市各區(qū)域內的龍頭企業(yè)，利用農村閑置土地建立倉儲機構或者加工工廠，其既能充分利用本土勞動力實現(xiàn)規(guī)模化生產運營，又能推動農村閑置土地向集約化、規(guī)?；较蛄鬓D。除此之外，政府應調整修訂和土地資源利用相關的法律條例，減少實際情況和法律法規(guī)之間的沖突，同時在合理范圍內放松政府對閑置土地的市場流轉約束，真正發(fā)揮市場調節(jié)作用，增加閑置土地的經濟價值。

為充分落實土地流轉政策，應推行農民社會保障機制、機械設備保障機制、保險機制、培訓機制等，降低土地流轉風險，增強農民參與土地流轉的積極性;相關工作人員應深入農村，深入田間地頭，對農戶進行政策宣傳，真正挖掘農民訴求點，有針對性的幫助農戶解決生產勞動過程中的難題，促使其建立土地流轉工作的信心;要確保農業(yè)生產設備、人才、資源等充足，規(guī)避生產經營過程中可能發(fā)生的風險，真正立足于市場需求，幫助農民解決土地流轉問題，使其不再擔憂個人經濟效益。

3 結語

在城鎮(zhèn)化背景下，西安市農村閑置土地的再生利用仍是行政工作中的一大難題。在落實土地流轉政策的過程中，應充分重視薄弱環(huán)節(jié)，采取有效措施突破城鄉(xiāng)二元結構，促進農村人口和城市人口之間互動交流，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。這既是新時代經濟快速發(fā)展的必然要求，也是實現(xiàn)中華民族偉大復興的踐行之路。

參考文獻

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[2]曹芳洲，畢如田，趙鑫.丘陵山區(qū)農村宅基地閑置及低效利用影響因素研究：以山西省太谷縣64個丘陵山區(qū)行政村為例[J].江蘇農業(yè)科學，2019（4）：308-312.

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