論新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的銜接

桂 華

(武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072)

新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興是全面建成小康社會(huì)和推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的兩項(xiàng)重大戰(zhàn)略舉措。改革開放以來，我國(guó)城鎮(zhèn)化持續(xù)地推進(jìn)，城鄉(xiāng)關(guān)系不斷調(diào)整。在過去的四十余年中，城市發(fā)展速度超過了鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)差距不斷拉大，城市與農(nóng)村發(fā)展不平衡的局面逐漸形成。中共十九大報(bào)告指明：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，并指明推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)繼續(xù)發(fā)展需要“著力解決好發(fā)展不平衡不充分問題”。[1]其中，縮小城鄉(xiāng)差距是解決當(dāng)前社會(huì)主要矛盾的重點(diǎn)領(lǐng)域。在實(shí)踐過程中，需要構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。在理論上，需要探討新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的協(xié)同推進(jìn)機(jī)制。

一、現(xiàn)代化進(jìn)程中的城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村發(fā)展

現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化緊密相關(guān)，高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化是高水平現(xiàn)代化的基本標(biāo)志?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》指出，“工業(yè)革命以來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展史表明，一國(guó)要成功實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，在工業(yè)化發(fā)展的同時(shí)，必須注重城鎮(zhèn)化發(fā)展”，因此指明新型城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化的“必由之路”。

城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，涉及生產(chǎn)生活、社會(huì)組織方式和文化形態(tài)等多方面變化。結(jié)合全世界的規(guī)律看，城鎮(zhèn)化一般分為三個(gè)階段：城鎮(zhèn)化起步階段，農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占主導(dǎo)地位，鄉(xiāng)村人口占絕大比例，城鎮(zhèn)數(shù)量少，城市建設(shè)水平低。城鎮(zhèn)化加速階段，“人財(cái)物”等社會(huì)要素快速向城市流動(dòng)，城鎮(zhèn)建設(shè)高速發(fā)展，“城市病”與鄉(xiāng)村“空心化”問題同時(shí)出現(xiàn)，城市富有活力與鄉(xiāng)村相對(duì)滯后現(xiàn)象并存。到達(dá)高質(zhì)量城鎮(zhèn)化階段后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)趨于穩(wěn)定，二、三產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)中占主導(dǎo)地位，城市人口占絕大的比例，鄉(xiāng)村面貌改善，農(nóng)業(yè)人口與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要求匹配，一部分城市人口向鄉(xiāng)村返流，存在一定規(guī)模的“逆城市化”現(xiàn)象。[2]上述三個(gè)階段逐步替代，在此過程中，城市與鄉(xiāng)村關(guān)系從平衡走向失衡，再走向現(xiàn)代意義上平衡。

目前，我國(guó)處于在第二個(gè)階段。正在發(fā)生的高速城鎮(zhèn)化，對(duì)于鄉(xiāng)村發(fā)展有利有弊。首先，城市發(fā)展的好處溢出到鄉(xiāng)村，為鄉(xiāng)村發(fā)展注入動(dòng)力。改革開放之后，我國(guó)鄉(xiāng)村被社會(huì)整體發(fā)展所帶動(dòng)，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的絕對(duì)水平提升，農(nóng)村生產(chǎn)力進(jìn)步，農(nóng)民生活水平提高，億萬農(nóng)民脫離貧困，農(nóng)村絕對(duì)貧困將很快實(shí)現(xiàn)消除。其次，城市存在虹吸效應(yīng)，對(duì)于鄉(xiāng)村發(fā)展也帶來了一些負(fù)面的影響。比如大規(guī)模城鎮(zhèn)化在農(nóng)村引發(fā)了“三留守”問題，農(nóng)村出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境惡化現(xiàn)象，一些地區(qū)的農(nóng)村基層治理能力出現(xiàn)下降。當(dāng)前，我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展存在很多明顯的不足，它是我國(guó)全面建成小康社會(huì)的“短板”環(huán)節(jié)，“我國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的特征很大程度上表現(xiàn)在鄉(xiāng)村”。[3]

鄉(xiāng)村最大的“短板”是農(nóng)村與城市發(fā)展的差距過大。不過，城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡形態(tài)，本質(zhì)上還是由于發(fā)展不充分所造成。改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)保持高速增長(zhǎng)，2017年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比1978年增長(zhǎng)33.5倍，年平均增長(zhǎng)9.5%。[4]2019年我國(guó)人均GDP首次突破1萬美元。按照2015年世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)位于中高收入國(guó)家行列，距離人均GDP超過12475美元的高收入國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，還存在差距。[5]中共十九大報(bào)告指出，“我國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情沒有變，我國(guó)是世界最大發(fā)展中國(guó)家的國(guó)際地位沒有變”。[1]

改革開放后我國(guó)集中精力謀發(fā)展，人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾逐漸被緩解。目前階段，我國(guó)社會(huì)主要矛盾除了存在發(fā)展不充分一面之外，還存在著發(fā)展不平衡的問題。推動(dòng)現(xiàn)代化事業(yè)建設(shè)，既要解決前一方面問題，也要解決后一方面問題，邁向高質(zhì)量發(fā)展是根本出路。中共十九大報(bào)告指出，我國(guó)要“以經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)為中心”，“大力提升發(fā)展質(zhì)量和效益”。[1]

從立足現(xiàn)代化建設(shè)總體目標(biāo)來看，我國(guó)城鎮(zhèn)化還有很大的提升空間，城鎮(zhèn)化需要起到發(fā)展引擎作用。國(guó)家從多個(gè)層面界定新型城鎮(zhèn)化的重大意義。[6]首先，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化可實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的相互匹配，促進(jìn)“四化同步”。其次，城鎮(zhèn)化本身構(gòu)成我國(guó)繼續(xù)發(fā)展的動(dòng)力，實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)完善、保持經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。再者，可通過城鎮(zhèn)化來促進(jìn)“三農(nóng)”問題解決、實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和推進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步。新型城鎮(zhèn)化是我國(guó)邁向現(xiàn)代化的重要途徑。

補(bǔ)齊鄉(xiāng)村“短板”事關(guān)全面建成小康社會(huì)大局。鄉(xiāng)村在我國(guó)的建設(shè)發(fā)展中貢獻(xiàn)巨大。改革開放后，農(nóng)村向城市源源不斷地輸送優(yōu)質(zhì)的勞動(dòng)力，促進(jìn)工業(yè)化發(fā)展和城市建設(shè)，為城市輸送糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品。鄉(xiāng)村還多次化解城市發(fā)展過程中出現(xiàn)的危機(jī)。推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)不能忽視鄉(xiāng)村的發(fā)展，國(guó)家適時(shí)提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，確定鄉(xiāng)村發(fā)展的總體目標(biāo)，并從“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡任鍌€(gè)方面安排政策和部署工作。

在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)過程中，新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興緊密關(guān)聯(lián)。在總體定位上，城市構(gòu)成我國(guó)“發(fā)展極”，鄉(xiāng)村構(gòu)成我國(guó)現(xiàn)代化“穩(wěn)定極”，前者是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“引擎”，后者是消化社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的“制動(dòng)器”，城市拉動(dòng)高速發(fā)展，鄉(xiāng)村維系社會(huì)穩(wěn)定，一動(dòng)一靜，共同構(gòu)建起我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展相互促進(jìn)的辯證關(guān)系。

二、新型城鎮(zhèn)化方向與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》將城鎮(zhèn)化定義為“非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程”，城鎮(zhèn)化離不開鄉(xiāng)村的支持和支撐。反過來看，鄉(xiāng)村發(fā)展也離不開城市發(fā)展的帶動(dòng)。新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興需要結(jié)合在一起統(tǒng)籌推進(jìn)實(shí)施。

(一)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向

現(xiàn)代化建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)實(shí)踐過程，現(xiàn)代化的動(dòng)態(tài)性表現(xiàn)為城鄉(xiāng)關(guān)系的調(diào)整變動(dòng)。改革開放之前，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展緩慢，城鄉(xiāng)關(guān)系受城鄉(xiāng)分割政策支配。改革開放之后，我國(guó)逐步建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，市場(chǎng)在要素配置中發(fā)揮的作用越來越大，城鄉(xiāng)關(guān)系逐步受市場(chǎng)力量支配。改革開放之后，我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系從傳統(tǒng)的“剝奪型二元結(jié)構(gòu)”向“保護(hù)型二元結(jié)構(gòu)”過渡。[7]在此之后，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標(biāo)的提出和實(shí)施，城鄉(xiāng)關(guān)系向涵蓋公共服務(wù)均等化、要素配置更具效率和社會(huì)發(fā)展更有活力的更高水平邁進(jìn)。

城鎮(zhèn)化背后的動(dòng)力是生產(chǎn)方式的替代。改革開放之后，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與城鎮(zhèn)化率提升同時(shí)實(shí)現(xiàn)，我國(guó)城鎮(zhèn)化率從改革開放初期的低于20%上升至2019年末期的60.6%。城鎮(zhèn)化之所以能夠拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，原因是各類要素在城市聚集程度、組合方式和配置效率與鄉(xiāng)村不同，城市具有更高的生產(chǎn)效率。如城市規(guī)模大、人口多，城市具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，能夠降低生產(chǎn)成本。城市產(chǎn)業(yè)體系健全，能夠形成完整的生產(chǎn)服務(wù)配套體系。在社會(huì)學(xué)和政治學(xué)視角下，城市構(gòu)成一套與鄉(xiāng)村不同的組織體系，城市更容易建立現(xiàn)代權(quán)利保護(hù)體系和現(xiàn)代治理體系，城市中的交易成本更低，城市具有公共品供給優(yōu)勢(shì)。改革開放之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展，我國(guó)一度將小城鎮(zhèn)建設(shè)作為戰(zhàn)略，后來隨著小鎮(zhèn)企業(yè)的消退，“離土不離鄉(xiāng)”式的小城鎮(zhèn)建設(shè)出現(xiàn)回落。這表明，現(xiàn)代城市建設(shè)必須遵循要素走向高度集聚的規(guī)律。

我國(guó)的現(xiàn)代化目標(biāo)決定了城鎮(zhèn)化方向。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)還存在不少不足的地方。我國(guó)城鎮(zhèn)化還以粗放建設(shè)為主，存在的問題包括攤大餅式城鎮(zhèn)化造成的土地資源過度占用、土地城鎮(zhèn)化超過人口城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理、農(nóng)民市民化速度滯后、城市管理水平不高等。[6]中共十八大之后，我國(guó)正式步入新型城鎮(zhèn)化階段，確定以人為核心的城鎮(zhèn)化發(fā)展方向。新型城鎮(zhèn)化需要從增量和提質(zhì)兩個(gè)方面推進(jìn)。

1.繼續(xù)提高城鎮(zhèn)化率。城鎮(zhèn)化是社會(huì)進(jìn)步的外在表現(xiàn)，工業(yè)化是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力源泉，在城鎮(zhèn)化與工業(yè)化之間存在著一定程度上的匹配性關(guān)系。改革開放后我國(guó)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化都實(shí)現(xiàn)大幅度提升，但前者超過后者。相關(guān)研究比較了我國(guó)與其他國(guó)家和地區(qū)的情況，發(fā)現(xiàn)我國(guó)城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率的比值低于世界平均水平，城鎮(zhèn)化水平滯后于工業(yè)化發(fā)展，導(dǎo)致我國(guó)出現(xiàn)了“淺度城市化”現(xiàn)象。[8]按照常住人口標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化率剛過60%，“低于發(fā)達(dá)國(guó)家的80%城鎮(zhèn)化水平”。按照戶籍標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)，2019年末，我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率為44.38%，與同等發(fā)展水平的其他國(guó)家地區(qū)的60%城鎮(zhèn)化率存在不小的差距。按照新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃首先要從提高城鎮(zhèn)化率上入手，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》提出的“努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”的預(yù)定目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。

2.提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。農(nóng)民城鎮(zhèn)化不僅反映為在城鎮(zhèn)常住和獲得城市戶籍，還包括在城鎮(zhèn)獲得穩(wěn)定居所與穩(wěn)定就業(yè)，實(shí)現(xiàn)收入與支出的匹配，能夠在城鎮(zhèn)完成勞動(dòng)力和家庭再生產(chǎn)。這個(gè)過程也被稱作為市民化，“農(nóng)民市民化是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程……是一系列角色意識(shí)，思想觀念、社會(huì)權(quán)利、行為模式和生產(chǎn)生活方式的變遷，是農(nóng)民角色群體向市民角色群體的整體轉(zhuǎn)型過程”。[9]站在市民化實(shí)現(xiàn)的角度看，數(shù)量龐大的農(nóng)民工處于“半城市化”狀態(tài)，即“一種介于回歸農(nóng)村與徹底城市化之間的狀態(tài)，它表現(xiàn)為各系統(tǒng)之間的不銜接、社會(huì)生活和行動(dòng)層面的不融合，以及在社會(huì)認(rèn)同上的“內(nèi)卷化”。[10]推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化除了打破戶籍障礙，實(shí)施差別化落戶政策之外，還要在農(nóng)民徹底融入城市、享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)、增加城鎮(zhèn)就業(yè)崗位和提升進(jìn)城落戶農(nóng)民收入等方面做工作。

(二)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略定位

顯而易見，隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)加快和城鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量提升，城市對(duì)于鄉(xiāng)村的吸納效應(yīng)會(huì)更加明顯。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)事務(wù)過程中，數(shù)以萬計(jì)的農(nóng)民進(jìn)城落戶，不少農(nóng)民工結(jié)束漂泊狀態(tài)到城鎮(zhèn)定居生活，農(nóng)村生產(chǎn)要素會(huì)出現(xiàn)更大規(guī)模地向城市聚集。其結(jié)果是，鄉(xiāng)村關(guān)系會(huì)發(fā)生更深層次的變化。站在鄉(xiāng)村自身角度看，任由鄉(xiāng)村差距擴(kuò)大，不符合包容式發(fā)展的理念，對(duì)于社會(huì)主要矛盾解決不利。因此，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的同時(shí)要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，用以解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題。中央確定農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的總體方向，實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，需要抓住以下四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

1.鄉(xiāng)村承接國(guó)家資源下鄉(xiāng)。在開放的現(xiàn)代社會(huì)體系下，城市和鄉(xiāng)村通過市場(chǎng)手段連接，在市場(chǎng)體系下，農(nóng)村人財(cái)物要素會(huì)自動(dòng)地流向城市。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡具有必然性。因此，需要用政策手段來平衡市場(chǎng)力量。國(guó)家通過財(cái)政手段向農(nóng)村輸入資源，現(xiàn)在每年“三農(nóng)”財(cái)政投入達(dá)2萬億以上。國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付起到了“再分配”和“再平衡”作用。國(guó)家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付資源為鄉(xiāng)村發(fā)展注入外力，國(guó)家投入資金需要做到精準(zhǔn)有效，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵是提升資源下鄉(xiāng)的效率。因此，要改善鄉(xiāng)村社會(huì)自身治理能力，打通資金下鄉(xiāng)通道，著力解決資源下鄉(xiāng)的“最后一公里困境”，避免出現(xiàn)資金浪費(fèi)。

2.實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村再組織化。農(nóng)業(yè)時(shí)代的鄉(xiāng)村社會(huì)是一個(gè)相對(duì)封閉的社會(huì)單元，農(nóng)民在村莊中建立熟人社會(huì)組織體系，應(yīng)對(duì)生產(chǎn)生活問題。城鎮(zhèn)化打破了村莊邊界，農(nóng)民之間的社會(huì)性聯(lián)系弱化，傳統(tǒng)家族組織不起作用，鄉(xiāng)村趨向原子化。農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的主體，振興鄉(xiāng)村必須要將農(nóng)民組織起來。分散的農(nóng)民被組織在一起，才能夠解決小農(nóng)戶與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)大生產(chǎn)之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與大市場(chǎng)的對(duì)接，才能夠?qū)⑶Ъ胰f戶農(nóng)民的訴求與國(guó)家的公共服務(wù)提供連接起來。

3.推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。與改革開放初期相比，我國(guó)生產(chǎn)力水平大幅度提升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力進(jìn)步推動(dòng)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系變化。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)已經(jīng)從一家一戶分散經(jīng)營(yíng)，發(fā)展為小農(nóng)戶、專業(yè)戶、合作社等多種主體經(jīng)營(yíng)并存狀態(tài)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式不斷革新。另外，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)也還存在著集體統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)能力弱化、土地細(xì)碎化、農(nóng)業(yè)機(jī)械化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)運(yùn)用水平不高、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益受限等問題。農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村振興的有機(jī)組成部分。實(shí)施鄉(xiāng)村振興需要構(gòu)建小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系和服務(wù)體系創(chuàng)新。

4.開發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的多種功能?！稗r(nóng)業(yè)不僅具有食品保障功能，而且具有原料供給、就業(yè)增收、生態(tài)保護(hù)、觀光休閑、文化傳承等功能”，[11]開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能是推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和實(shí)施鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求。農(nóng)村代表鄉(xiāng)土文明，鄉(xiāng)村振興要做好鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化傳承發(fā)揚(yáng)工作。在有條件的地區(qū)，開發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村多種功能，能夠拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)價(jià)值鏈，為農(nóng)民帶來增收渠道。

三、城鄉(xiāng)互動(dòng)形態(tài)與鄉(xiāng)村振興策略

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略被定位為新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。鄉(xiāng)村振興分階段推進(jìn)，2022年要實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系初步健全”，2035年“鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)”，2050年實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)村全面振興”。[3]實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，除了考慮時(shí)間維度之外，還要考慮到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的空間不均衡形態(tài)。我國(guó)城市空間分布存在明顯的區(qū)域性特征，經(jīng)濟(jì)發(fā)展東、中、西部地區(qū)存在明顯差距，區(qū)域自然條件也存在區(qū)域不同。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》要求，“順應(yīng)村莊發(fā)展規(guī)律和演變趨勢(shì)，根據(jù)不同村莊的發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦等，按照集聚提升、融入城鎮(zhèn)、特色保護(hù)、搬遷撤并的思路，分類推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，不搞一刀切?！?/p>

按照與城市的距離遠(yuǎn)近，我國(guó)村莊大體分為兩種類型，分別是近郊村莊(包括城中村)和偏遠(yuǎn)農(nóng)村。隨著新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)，城鎮(zhèn)向外不斷擴(kuò)張，城市的吸納能力增強(qiáng)，城鄉(xiāng)空間邊界存在變化。按照城市與鄉(xiāng)村的實(shí)質(zhì)關(guān)系來看，我國(guó)農(nóng)村大體分為具備城鎮(zhèn)化潛力的村莊和不具備城鎮(zhèn)化潛力的村莊。綜合起來看，未來一定時(shí)期內(nèi)，我國(guó)鄉(xiāng)村大體分為四種類型，鄉(xiāng)村振興要做好分類施策。

1.近郊地區(qū)的鄉(xiāng)村建設(shè)。改革開放之后，我國(guó)城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模大幅度提高，形成一大批特大城市、大城市和中性城市，城市規(guī)模劇增。我國(guó)城市建成區(qū)面積從1981年的6720平方公里擴(kuò)展至2014年的49982.7平方公里，增長(zhǎng)6.44倍。[12]城市建設(shè)在空間上平面推進(jìn)，尤其是在一批特大型城市建設(shè)的過程中，需要完成對(duì)周邊農(nóng)村的連片土地征收，造成一部分村莊變成“城中村”，還有一部分村莊變成城郊村。這兩類村莊與城市靠近，城鄉(xiāng)之間的物理邊界模糊，單個(gè)城市的人口規(guī)模達(dá)數(shù)百萬甚至千萬以上，村莊生活受到城市的強(qiáng)烈輻射。很大程度上來說，近郊村莊與城市的區(qū)別在于“建制”方面，二者在生活系統(tǒng)上高度融入。近郊村莊占比為5%—10%。

近郊村莊特點(diǎn)是本地人口大量移出，村莊房屋出租給外來務(wù)工農(nóng)民生活。本地農(nóng)民基本退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地流轉(zhuǎn)程度高。近郊村莊建設(shè)需要圍繞當(dāng)?shù)爻鞘邪l(fā)展規(guī)劃來綜合考慮。一部分村莊在遠(yuǎn)景規(guī)劃中納入城市范圍，成為城市建設(shè)預(yù)留區(qū)。這部分村莊需要控制建設(shè)，減少無謂投資。還有一部分村莊被規(guī)劃為城市建設(shè)保留區(qū)域，這部分村莊構(gòu)成城市的“后花園”，成為市民下鄉(xiāng)接近自然的去處?？傮w來說，近郊地區(qū)的本地“農(nóng)民”基本實(shí)現(xiàn)市民化，農(nóng)民的糧食生產(chǎn)功能弱化，村莊變成城市綠地，在城市輻射帶動(dòng)下，近郊村莊可朝著城市“郊野公園”方向發(fā)展，為廣大市民提供公共休憩空間。郊區(qū)農(nóng)村突破了城鄉(xiāng)分割，在空間規(guī)劃、功能分區(qū)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活聯(lián)系等方面與城市融合，城鄉(xiāng)與鄉(xiāng)村的邊界被打破，鄉(xiāng)村本質(zhì)構(gòu)成城市的一部分，鄉(xiāng)村建設(shè)服務(wù)于城市建設(shè)。

2.城鎮(zhèn)化帶的村莊建設(shè)。一定區(qū)域范圍內(nèi)的不同城鎮(zhèn)建立起緊密聯(lián)系，城鎮(zhèn)建設(shè)實(shí)現(xiàn)從點(diǎn)到面的躍進(jìn)，就變成了城鎮(zhèn)化帶。城鎮(zhèn)化帶建立在資本密集、工業(yè)化程度高和人口密集的基礎(chǔ)上。改革開放后我國(guó)長(zhǎng)三角地區(qū)和珠三角地區(qū)率先進(jìn)行工業(yè)化建設(shè)，這兩個(gè)地區(qū)已經(jīng)形成一定規(guī)模的城鎮(zhèn)化帶。這類地區(qū)的城市與村莊相互交錯(cuò)，園區(qū)與生活區(qū)嵌套，外地人口大量涌入，城鄉(xiāng)高度緊密結(jié)合。與特大城市和大城市郊區(qū)的村莊不同，城鎮(zhèn)化帶地區(qū)的村莊數(shù)量龐大，本地人口較多，當(dāng)?shù)卮迩f還保留一定的鄉(xiāng)土色彩。這類村莊占比為20%左右，主要分布在我國(guó)東部沿海地區(qū)。

城鎮(zhèn)化帶地區(qū)的農(nóng)業(yè)人口短期內(nèi)不能全部實(shí)現(xiàn)市民化，該區(qū)域的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能保留，村莊向城市提供生鮮農(nóng)產(chǎn)品。這類地區(qū)的鄉(xiāng)村建設(shè)，在完善公共服務(wù)配套的同時(shí)，可適度開發(fā)農(nóng)業(yè)的綜合功能，在少數(shù)資源條件稟賦好、交通便利的村莊發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，適度開發(fā)鄉(xiāng)村服務(wù)業(yè)。城鎮(zhèn)化帶地區(qū)的農(nóng)民既享受城市的公共服務(wù)便利性，也享受鄉(xiāng)村優(yōu)美環(huán)境和空間舒適，城鎮(zhèn)化帶地區(qū)的鄉(xiāng)村建設(shè)降低當(dāng)?shù)剞r(nóng)民搬入城市生活的動(dòng)力。

3.一般村莊建設(shè)。我國(guó)大部分中西部地區(qū)農(nóng)村屬于一般村莊。一般村莊占我國(guó)總體比例50%以上。這種類型的村莊保留很強(qiáng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，在保障糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定供給方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。與此同時(shí)，這類地區(qū)也向外輸出大量的農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力，是農(nóng)民工的主要來源地。在廣大中西部地區(qū)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性功能很重要，另外，又通過勞動(dòng)力輸出和人口城鎮(zhèn)化等方式與城市建立聯(lián)系，人財(cái)物不斷從鄉(xiāng)村流向城市。這種類型村莊建設(shè)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重中之重。

對(duì)比來看，[13]一般村莊既無法像前兩類村莊那樣，直接分享城鎮(zhèn)建設(shè)的好處，同時(shí)，又不能對(duì)城市保持封閉。這種類型的村莊建設(shè)，需要著重處理好對(duì)城市開放并保持自身主體性的關(guān)系問題。一方面，鼓勵(lì)農(nóng)民外出務(wù)工，拓寬農(nóng)民收入渠道，從政策上打通農(nóng)民市民化道路，允許農(nóng)民自由進(jìn)城落戶。另一方面，通過村莊建設(shè)來鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，這類村莊存在“三留守”、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后和農(nóng)村公共服務(wù)不健全等問題。占全國(guó)農(nóng)村多數(shù)的一般村莊總體上保持“底線建設(shè)”思維，通過鄉(xiāng)村建設(shè)“為那些在城市務(wù)工、多次返鄉(xiāng)的農(nóng)民工提供體面生活的基本條件、基礎(chǔ)保障”。一般農(nóng)村是我國(guó)鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)對(duì)象，一般鄉(xiāng)村建設(shè)要服務(wù)于多數(shù)群眾，避免鄉(xiāng)村振興中少數(shù)“亮點(diǎn)”打造而消耗過多資源。

4.空心化村莊建設(shè)?？招幕迩f分為兩類。第一類是城鎮(zhèn)化所致的村莊空心化。一部分中西部地區(qū)村莊人口大量外流并進(jìn)城居住，村莊人口數(shù)量減少，年齡結(jié)構(gòu)老化，村莊經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系衰退，形成人口空心化。第二類是資源稟賦條件所致，主要集中在西部高寒山區(qū)，典型的為國(guó)家劃定的14個(gè)集中連片特困地區(qū)的村莊，這類地區(qū)村莊的發(fā)展受自然條件限制，部分村莊內(nèi)部再生產(chǎn)能力不足，造成經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后，形成整村貧困。這兩種類型村莊占比20%左右，它們的發(fā)展方向是搬遷撤并?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》規(guī)定，“對(duì)于生態(tài)條件惡劣，生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)等地區(qū)的村莊……以及人口流失特別嚴(yán)重的村莊，可通過易地扶貧搬遷、生態(tài)宜居搬遷、農(nóng)村集聚發(fā)展變遷等方式，實(shí)施村莊搬遷撤并”。針對(duì)這兩類村莊，可利用好精準(zhǔn)扶貧和土地綜合整治方面的政策，引導(dǎo)村莊自然走向消退。近年來，一些地區(qū)利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策來推行村莊整理，騰退農(nóng)民閑置宅基地來獲得建設(shè)用地指標(biāo)。地方政府實(shí)施增減掛鉤容易出現(xiàn)違背農(nóng)民意愿和侵犯農(nóng)民利益的問題。鑒于此，國(guó)家需要嚴(yán)格規(guī)范增減掛鉤政策實(shí)施，防止基層執(zhí)行政策時(shí)出現(xiàn)范圍過大和政策過激行為。農(nóng)民退出宅基地需要順勢(shì)引導(dǎo)而不能強(qiáng)迫。警惕一些地區(qū)實(shí)施的“合村并居”工程，切實(shí)保障廣大農(nóng)民的切身權(quán)利。

結(jié)合以上分析，站在城鄉(xiāng)互動(dòng)差異的角度上，將四種類型村莊鄉(xiāng)村振興實(shí)施策略歸納，如表1。

表1 村莊類型與鄉(xiāng)村振興實(shí)施策略

四、新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的協(xié)同機(jī)制

新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，構(gòu)成我國(guó)推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的雙輪驅(qū)動(dòng)，城市建設(shè)與鄉(xiāng)村發(fā)展相輔相成。協(xié)同推行新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要抓住如下七個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

1.處理好市場(chǎng)與政府的關(guān)系。城鄉(xiāng)互動(dòng)表現(xiàn)為人財(cái)物要素在城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間的流動(dòng)與重新配置。對(duì)比其他發(fā)展中國(guó)家的城鎮(zhèn)化建設(shè)過程來看，城鎮(zhèn)建設(shè)存在兩種主導(dǎo)形態(tài)。第一種是完全按照市場(chǎng)方式配置資源，鄉(xiāng)村對(duì)城市完全開放，城市源源不斷地吸納鄉(xiāng)村。在城鎮(zhèn)化過程中，伴隨著農(nóng)業(yè)人口流出而出現(xiàn)城市資本下鄉(xiāng)，造成土地被兼并，農(nóng)村人口被驅(qū)趕，出現(xiàn)了城市“貧民窟”。這種類型的城鎮(zhèn)化建設(shè)影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展，甚至造成政治上的動(dòng)蕩。代表性的是南美地區(qū)的城市化。

中國(guó)走的是另外一條城鎮(zhèn)化道路。中共十八屆三中全會(huì)提出，“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。[14]一方面，中國(guó)改革開放之后逐步引入市場(chǎng)機(jī)制來配置資源，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，擴(kuò)大對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)力度，通過政策和法律改革實(shí)現(xiàn)了同工同權(quán)，形成生產(chǎn)要素的市場(chǎng)化配置方式，提升了資源配置效率。另一方面，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，對(duì)鄉(xiāng)村采取了保護(hù)型政策，限制城市資本下鄉(xiāng)，避免農(nóng)民失去土地，維持鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定。2001年中國(guó)正式加入WTO之后，我國(guó)城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，與此同期，國(guó)家確定了“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展思路，取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，開始向農(nóng)村輸入資源，陸續(xù)啟動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和精準(zhǔn)扶貧等，加大對(duì)農(nóng)村的保護(hù)和支持力度。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是保護(hù)型城鄉(xiāng)關(guān)系的體現(xiàn)。我國(guó)改革開放后取得的發(fā)展成就表明了第二條道路的正確性。下一步在政策上要繼續(xù)堅(jiān)持“市場(chǎng)配置+政策保護(hù)+財(cái)政轉(zhuǎn)移”的農(nóng)村發(fā)展思路。

2.堅(jiān)持漸進(jìn)式的城鎮(zhèn)化政策。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，既要解決城鎮(zhèn)化滯后問題，也要避免城鎮(zhèn)化超過工業(yè)化而出現(xiàn)過度城鎮(zhèn)化問題。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化要與產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)匹配。改革開放以來，我國(guó)采取漸進(jìn)的城鎮(zhèn)化政策，逐步放開和擴(kuò)大農(nóng)民進(jìn)城落戶政策，同時(shí)，又允許農(nóng)民在村莊保留土地和居住權(quán)利，在城市和鄉(xiāng)村之間建立農(nóng)民可進(jìn)可退機(jī)制。[15]一部分經(jīng)濟(jì)收入高、能力強(qiáng)的農(nóng)民順利進(jìn)城落戶，實(shí)現(xiàn)向市民身份的轉(zhuǎn)變，還有一部分沒有能力進(jìn)城的農(nóng)民和進(jìn)城失敗的農(nóng)民，留在鄉(xiāng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，過上“不差”的生活。鄉(xiāng)村有農(nóng)業(yè)收入來源和熟人社會(huì)支持，以及國(guó)家提供的相對(duì)完善的公共服務(wù)體系，鄉(xiāng)村構(gòu)成完整社會(huì)秩序的勞動(dòng)力再生產(chǎn)空間?，F(xiàn)代化存在未知風(fēng)險(xiǎn)，未來發(fā)展存在一定的不確定性，需要發(fā)揮“三農(nóng)”的壓艙石功能。在此意義上看，城鎮(zhèn)化需保持漸進(jìn)思路，不宜引導(dǎo)農(nóng)民通過土地和房屋變現(xiàn)來換取進(jìn)城資本，避免出現(xiàn)不可逆的城鎮(zhèn)化。

3.堅(jiān)持農(nóng)村土地制度改革底線。土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度。城鄉(xiāng)關(guān)系變動(dòng)推動(dòng)農(nóng)村人地關(guān)系調(diào)整。建立新型人地關(guān)系是融合城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵。農(nóng)村土地制度改革需要順應(yīng)農(nóng)村人口流出趨勢(shì)。改革開放后，通過土地承包經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村宅基地劃分，我國(guó)逐步形成農(nóng)村集體土地的平均化占有形態(tài)，地權(quán)細(xì)碎，地塊插花，不利于土地優(yōu)化利用。當(dāng)前，一些地區(qū)存在土地拋荒現(xiàn)象，與土地細(xì)碎化格局有關(guān)。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要解決農(nóng)村土地制度矛盾，破解土地分散占有與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相對(duì)集中要求的張力。中央已經(jīng)部署多項(xiàng)土地制度改革任務(wù)，如農(nóng)村承包地和宅基地“三權(quán)分置”。堅(jiān)持集體所有制是農(nóng)村土地制度改革底線，推行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”需要強(qiáng)化集體土地所有權(quán)，發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在土地資源配置中的功能。

4.區(qū)分鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與策略。鄉(xiāng)村振興作為一項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略，規(guī)劃到2050年。中央提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之后，各地政府將其變成“中心工作”來抓，紛紛制定本地鄉(xiāng)村振興規(guī)劃。在實(shí)施過程中，一些地區(qū)的基層政府缺乏戰(zhàn)略眼光，只做短期規(guī)劃，只抓眼前工作，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期，將戰(zhàn)略性工作變成戰(zhàn)術(shù)工作。[16]不少地區(qū)基層政府將鄉(xiāng)村振興這項(xiàng)復(fù)雜性工作簡(jiǎn)化為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展任務(wù)，重點(diǎn)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、建設(shè)民宿和推行一二三產(chǎn)業(yè)融合。存在地區(qū)之間缺乏協(xié)同、同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重與政府投資效率低下等問題。各地開展鄉(xiāng)村振興工作，要做好戰(zhàn)略與策略的區(qū)分，先抓戰(zhàn)略，再因地制宜地選擇本地策略，條件不具備的地方避免不切實(shí)際地發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。

5.控制資本下鄉(xiāng)。城市資本下鄉(xiāng)，可為農(nóng)村帶入新的生產(chǎn)要素，一定程度上促進(jìn)了鄉(xiāng)村發(fā)展。但是，資本下鄉(xiāng)要保持在一定的限度內(nèi)。在未來的一段時(shí)期內(nèi)，農(nóng)村還會(huì)存在大量的勞動(dòng)力和半勞動(dòng)力，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，須限定在產(chǎn)前產(chǎn)后環(huán)節(jié)，將產(chǎn)中環(huán)節(jié)留給那些不能進(jìn)城的農(nóng)民和暫時(shí)未轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動(dòng)力。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余有限，避免工商資本從農(nóng)民那里“分蛋糕”。嚴(yán)格審核農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，嚴(yán)禁城市資本圈占農(nóng)村土地。

6.推行鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)。二三產(chǎn)業(yè)向城市集聚是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，絕大部分村莊不具備發(fā)展工業(yè)和服務(wù)業(yè)的條件，在不同類型村莊實(shí)施鄉(xiāng)村振興，側(cè)重點(diǎn)有所不同。少部分與城市靠近的村莊，可利用市民對(duì)于鄉(xiāng)村的消費(fèi)需求，發(fā)展鄉(xiāng)村服務(wù)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺。大部分村莊以農(nóng)為本，鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)治理有效。鄉(xiāng)村治理能力提升是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。振興鄉(xiāng)村需要構(gòu)建農(nóng)村基層現(xiàn)代化治理體系，強(qiáng)化農(nóng)村治理主體，提升基層組織動(dòng)員能力，激活村民自治，優(yōu)化基層群眾民主自治機(jī)制。

7.提升縣域治理能力。隨著新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)，縣域城鎮(zhèn)化帶動(dòng)農(nóng)民城鎮(zhèn)化率不斷提高。大量農(nóng)民集聚在縣城，改變城鄉(xiāng)關(guān)系和基層社會(huì)結(jié)構(gòu)。廣大中西地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力，本地就業(yè)機(jī)會(huì)有限?？h城城鎮(zhèn)化給基層治理帶來新挑戰(zhàn)。未來要著力提升縣域治理能力，借助國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，來提高縣域公共服務(wù)能力和優(yōu)化縣域公共服務(wù)體系，降低農(nóng)民縣城城鎮(zhèn)化成本。避免縣城房地產(chǎn)過熱，控制好地方債務(wù)。