湖南省生態(tài)補(bǔ)償?shù)赜虿町惣坝绊懸蛩匮芯?/h1>
2020-10-31 08:08:28龔娟劉春臘焦麗鵬吳麗平徐美
生態(tài)科學(xué) 2020年5期
龔娟，劉春臘，*，焦麗鵬，吳麗平，徐美
1. 湖南師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，長沙 410081
2. 湖南師范大學(xué)地理空間大數(shù)據(jù)挖掘與應(yīng)用湖南省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，長沙 410081
3. 中南林業(yè)科技大學(xué)旅游學(xué)院，長沙 410004
0 前言
生態(tài)補(bǔ)償作為改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人地和諧的一種政策手段，一直以來都是學(xué)術(shù)界的研究重點(diǎn)[1-4]。近年來，生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟町愌芯恐鸩匠蔀檠芯繜狳c(diǎn)[5-7]。在國際上，對于生態(tài)補(bǔ)償差異的研究，主要從空間格局、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等方面著手[8-11]?？臻g格局差異方面，涉及基于生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的區(qū)域?qū)Ρ确治鯷6]、基于數(shù)學(xué)經(jīng)濟(jì)模型的區(qū)域補(bǔ)償差異測度[12]、基于生態(tài)價(jià)值核算的區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異[13-14]等。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異方面，主要體現(xiàn)在測算方法及結(jié)果的差異性，既有基于公眾意愿調(diào)查的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究[15-16]，也有基于生態(tài)資源價(jià)值的各類數(shù)學(xué)、經(jīng)濟(jì)模型運(yùn)算[17-19]，運(yùn)用不同方法所得到的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異較大。補(bǔ)償方式差異方面，主要體現(xiàn)在受償主體對生態(tài)補(bǔ)償方式的選擇，比如，Asquith等認(rèn)為當(dāng)補(bǔ)償數(shù)額不大時(shí)，服務(wù)提供者更傾向于選擇非現(xiàn)金補(bǔ)償方式[5]；此外，生態(tài)資源屬性對生態(tài)補(bǔ)償方式具有一定影響[20]，森林、濕地等主要選擇縱向政府補(bǔ)償，海洋、礦產(chǎn)等多以市場補(bǔ)償為主，流域生態(tài)補(bǔ)償則傾向于橫縱向補(bǔ)償相結(jié)合。此外，有研究將這些問題進(jìn)行了綜合分析，多方面比較了相互之間的差異[6]。
生態(tài)補(bǔ)償?shù)赜虿町惙治?，是生態(tài)補(bǔ)償差異研究的重要方面。自然環(huán)境及人類活動(dòng)的區(qū)域差異性決定了生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的區(qū)域差異性長期存在，由于不同尺度的空間單元特質(zhì)不同，其生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的差異性也體現(xiàn)在不同方面[21]。為客觀反映生態(tài)補(bǔ)償實(shí)際情況，有必要從不同空間尺度上對生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡赜虿町愡M(jìn)行研究。當(dāng)前，對于生態(tài)補(bǔ)償?shù)赜虿町惖难芯浚蠖嗍菑目臻g格局、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面對典型案例區(qū)進(jìn)行實(shí)證分析，但多以單個(gè)空間尺度為主[6]，從不同空間尺度對生態(tài)補(bǔ)償?shù)赜虿町愡M(jìn)行分析的研究成果比較少見。本文考慮了不同空間尺度對生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐差異的影響，從省域、區(qū)域、市域三個(gè)空間尺度研究了湖南省生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐在補(bǔ)償類型、補(bǔ)償利益主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償形式、補(bǔ)償措施等方面的差異，進(jìn)而總結(jié)出其生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕咎卣?，提出相關(guān)建議。對湖南省生態(tài)補(bǔ)償?shù)赜虿町惖难芯浚哂兄卮蟮睦碚撆c實(shí)踐意義: 一方面，從多空間尺度視角來補(bǔ)充以往研究層次的不足，為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制完善提供理論支撐；另一方面，可以認(rèn)知湖南省生態(tài)補(bǔ)償基本特征，明確其優(yōu)勢與不足，為后續(xù)生態(tài)補(bǔ)償政策制定與實(shí)踐管控工作提供參考。
1 對湖南省生態(tài)補(bǔ)償?shù)目傮w認(rèn)知
湖南省生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐始于21世紀(jì)初期，起步于森林生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域 ，后逐步擴(kuò)展到礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償、濕地生態(tài)補(bǔ)償、流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫鎇22-27]。
在森林生態(tài)補(bǔ)償方面，主要包括實(shí)施的一系列生態(tài)建設(shè)與保護(hù)工程，如生態(tài)公益林保護(hù)、退耕還林工程等。2014年《湖南省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》發(fā)布之后，各市相繼發(fā)布相關(guān)森林生態(tài)補(bǔ)償政策，主要依靠上級政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付開展補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐年提高。
礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償在湖南省生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐工作中占據(jù)重要地位，湖南省將政府補(bǔ)償與市場補(bǔ)償相結(jié)合，通過法規(guī)建設(shè)、項(xiàng)目和資金補(bǔ)償?shù)确绞剑纬闪送晟频沫h(huán)境保護(hù)責(zé)任主體制度(政府、企事業(yè)單位與其他生產(chǎn)經(jīng)營者)、生態(tài)補(bǔ)償基金制度體系(礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦山地質(zhì)環(huán)境治理備用金制度、土地復(fù)墾基金制度、環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金等)。
濕地生態(tài)補(bǔ)償主要依靠上級政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)施補(bǔ)償，補(bǔ)償力度較大。一方面，通過濕地保護(hù)與修復(fù)工程、河岸帶保護(hù)與修復(fù)工程等各項(xiàng)濕地生態(tài)修復(fù)工程對濕地生態(tài)環(huán)境實(shí)施項(xiàng)目補(bǔ)償；另一方面，以濕地保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)、濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助資金等形式對南洞庭湖、水府廟等濕地生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)地區(qū)實(shí)施資金補(bǔ)償。
流域生態(tài)補(bǔ)償是近年來的補(bǔ)償重點(diǎn)，主要集中在東江湖流域、湘江流域、洞庭湖流域三大區(qū)域。2014年，《湖南省湘江流域生態(tài)補(bǔ)償(水質(zhì)水量獎(jiǎng)罰)暫行辦法》的公布，建立了基于流域跨界監(jiān)測斷面水質(zhì)目標(biāo)考核的生態(tài)補(bǔ)償模式，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式實(shí)現(xiàn)地方政府間的橫向補(bǔ)償，有效促進(jìn)了流域聯(lián)合治理。同時(shí)，南嶺湘粵贛“三江源”流域生態(tài)補(bǔ)償，洞庭湖跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償合作框架協(xié)議等跨省流域生態(tài)補(bǔ)償工作正在積極推動(dòng)。
此外，其他的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐還涉及到農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償、國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)補(bǔ)償、大氣環(huán)境資源補(bǔ)償以及其他方面的生態(tài)補(bǔ)償(比如岳陽市的野生動(dòng)物保護(hù)損失補(bǔ)償)等。
2 湖南省生態(tài)補(bǔ)償?shù)赜虿町惙治?/h2>
為客觀認(rèn)識湖南省生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的地域差異，借鑒已有相關(guān)成果[28-31]，本文將空間尺度分為省域、區(qū)域和市域 3個(gè)層面，主要從生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償類型、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償形式、補(bǔ)償利益主體、補(bǔ)償措施等方面進(jìn)行地域差異分析。
2.1 省域尺度
借鑒已有相關(guān)成果[32-36]，對比分析了湖南省與其他省份生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的差異，其差異性主要體現(xiàn)在在補(bǔ)償類型、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償形式和補(bǔ)償利益主體四方面(表1)。
(1)補(bǔ)償類型
在全國省域?qū)用妫魇∽匀粭l件不同，資源稟賦各異，生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)類型差異較大。湖南省流域發(fā)達(dá)、礦產(chǎn)資源豐富，其生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)關(guān)注森林生態(tài)補(bǔ)償、流域生態(tài)補(bǔ)償、濕地生態(tài)補(bǔ)償、礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)阮愋?，區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)補(bǔ)償、野生動(dòng)物保護(hù)損失補(bǔ)償?shù)阮愋鸵仓鸩綄?shí)施[23-27，32-36]。在其他省份，依托海洋等生態(tài)資源及國家生態(tài)建設(shè)政策，實(shí)施了海洋生態(tài)補(bǔ)償[37-38](福建、廣東、山東等)、南水北調(diào)生態(tài)補(bǔ)償[39-40](河南、湖北等)、垃圾處理生態(tài)補(bǔ)償[41-42](天津、廣東、山東等)等其他類型。
(2)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的難點(diǎn)，在理論與實(shí)踐中，均難以確立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)[43，44]。在全國省域?qū)用妫魇》莸纳鷳B(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異較大，總體而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高于欠發(fā)達(dá)省份。湖南省各項(xiàng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)處于中等水平，低于北京、上海、江蘇等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，高于西藏、貴州、云南等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份。比如，北京市森林生態(tài)補(bǔ)償補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá) 600元每公頃每年，江蘇達(dá) 300元每公頃每年，廣東270元每公頃每年，湖南180元每公頃每年，而新疆、西藏、貴州等省份主要按國家標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，每年每公頃補(bǔ)償75元。
(3)補(bǔ)償形式
湖南省生態(tài)補(bǔ)償主要依靠國家及省級財(cái)政在各級政府及農(nóng)戶之間進(jìn)行，以中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、省政府對生態(tài)保護(hù)者(受損者)的補(bǔ)償兩種形式為主，生態(tài)資源開發(fā)者對政府交納生態(tài)保證金的形式也較為常見。在其他省份，浙江—安徽(新安江)、福建—廣東(汀江—韓江)等地建立了跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[45-46]，實(shí)施不同行政區(qū)域間的橫向生態(tài)補(bǔ)償，湖南省流域生態(tài)補(bǔ)償僅在省域內(nèi)部實(shí)施，跨省補(bǔ)償相關(guān)措施正在推動(dòng)。在水權(quán)交易方面，以浙江義烏與東陽水權(quán)轉(zhuǎn)讓為起點(diǎn)，河南省實(shí)施了區(qū)域水權(quán)交易，內(nèi)蒙古實(shí)施了取水權(quán)交易以及灌溉用水戶水權(quán)交易[47]，湖南省水權(quán)交易尚處探索階段[48-49]。在排污權(quán)交易方面，湖南省在所有工業(yè)單位全面實(shí)施排污權(quán)有償使用和交易，逐漸建立相關(guān)交易平臺。
(4)補(bǔ)償利益主體
湖南省生態(tài)補(bǔ)償利益關(guān)系以“中央政府—地方政府”和“地方政府—農(nóng)戶”為主，這是由于在公益林建設(shè)、水土保持等一系列生態(tài)建設(shè)工程中，中央政府以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式向地方政府撥付生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)；地方政府在落實(shí)具體任務(wù)時(shí)，對相關(guān)農(nóng)戶的生態(tài)保護(hù)行為實(shí)施補(bǔ)償?！捌髽I(yè)—地方政府”的補(bǔ)償利益格局主要體現(xiàn)在礦產(chǎn)資源開發(fā)單位向政府繳納礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償費(fèi)。面向全省工業(yè)單位的排污權(quán)交易的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了湖南省企業(yè)與企業(yè)之間的相互補(bǔ)償。此外，湘江流域通過上下游之間監(jiān)測斷面水質(zhì)考核，實(shí)施各市級政府之間的雙向補(bǔ)償；在涉及跨省流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼憬不?、福建、廣東等省份，雙向補(bǔ)償在省級政府之間進(jìn)行。目前，“企業(yè)—農(nóng)戶”的補(bǔ)償方式在各省較為少見，湖南省野生動(dòng)物保護(hù)損失補(bǔ)償采取此種形式，通過政府部門與保險(xiǎn)公司進(jìn)行協(xié)議，補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)由保險(xiǎn)公司給予農(nóng)戶，而甘肅、青海等省份則由省、縣級財(cái)政按一定比例承擔(dān)[50-51]。
在補(bǔ)償措施方面，全國各省域差異性不大，均不同程度地涉及到資金、項(xiàng)目、政策、就業(yè)、智力等多種形式的補(bǔ)償，且多以資金補(bǔ)償和項(xiàng)目補(bǔ)償為主，政策補(bǔ)償、就業(yè)轉(zhuǎn)移、技術(shù)指導(dǎo)等作為補(bǔ)充。
2.2 區(qū)域尺度
借鑒已有相關(guān)成果[31，52]，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等特點(diǎn)，湖南省可分為大湘西地區(qū)、湘南地區(qū)、長株潭地區(qū)和洞庭湖地區(qū)四大區(qū)域板塊，其生態(tài)補(bǔ)償差異性主要體現(xiàn)在補(bǔ)償類型、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)兩方面(表 2)。
表1 湖南省與其他省份的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐差異Table 1 The differences of eco-compensation practice between Hunan and other provinces
表2 湖南省各區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐差異Table 2 The differences of eco-compensation practice between four areas in Hunan Province
(1)補(bǔ)償類型
大湘西地區(qū)多為國家集中連片特困地區(qū)，其生態(tài)補(bǔ)償多與扶貧工作相結(jié)合[53]，以生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)葹橹?；此外，大湘西地區(qū)生態(tài)良好，多結(jié)合國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行保護(hù)補(bǔ)償(如張家界的大鯢自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償，慈利縣、鳳凰縣等地的生物多樣性與水土保持生態(tài)補(bǔ)償)[34]。湘南地區(qū)地處湘江上游，為湖南省水功能保護(hù)區(qū)的重點(diǎn)分布區(qū)域，水源地保護(hù)補(bǔ)償為其補(bǔ)償重點(diǎn)。洞庭湖地區(qū)位于流域下游地區(qū)，水面平坦，防洪任務(wù)艱巨，區(qū)內(nèi)益陽、常德、岳陽等地均實(shí)施了蓄滯洪區(qū)保護(hù)補(bǔ)償、漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)妊a(bǔ)償類型。經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的長株潭地區(qū)則探索并實(shí)施了綠心保護(hù)補(bǔ)償?shù)染C合性的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償；此外，開展了大氣環(huán)境資源補(bǔ)償?shù)绕渌问降纳鷳B(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。
(2)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
各區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，長株潭地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對高于其他地區(qū)。以森林生態(tài)效益補(bǔ)償為例，長株潭地區(qū)多依托市級財(cái)政進(jìn)行提標(biāo)，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多超過 30元每畝每年(如長沙市各級生態(tài)公益林補(bǔ)償30元每畝每年，株洲市城區(qū)生態(tài)公益林補(bǔ)貼33元每畝每年，湘潭市綠心地區(qū)范圍內(nèi)生態(tài)公益林補(bǔ)貼50元每畝每年)，而湘南、洞庭湖、大湘西地區(qū)多以省級標(biāo)準(zhǔn)17元每畝每年進(jìn)行補(bǔ)償。
在其他方面，各區(qū)域差異不大。比如: 補(bǔ)償形式上，政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、省政府對生態(tài)保護(hù)者(受損者)的補(bǔ)償、生態(tài)資源開發(fā)者對政府交納的生態(tài)保證金、流域上下游之間的補(bǔ)償(限湘江流域)等形式在各區(qū)域均得以體現(xiàn)；補(bǔ)償措施上，各區(qū)域均以資金補(bǔ)償和項(xiàng)目補(bǔ)償為主，結(jié)合產(chǎn)業(yè)扶持、人才支持、就業(yè)培訓(xùn)等政策、實(shí)物、技術(shù)及智力補(bǔ)償以作為補(bǔ)充；補(bǔ)償利益主體上，各區(qū)域形成以“中央政府—地方政府、地方政府—農(nóng)戶”為主，“企業(yè)—農(nóng)戶、企業(yè)—地方政府”等為補(bǔ)充的補(bǔ)償利益主體格局。
2.3 市域尺度
借鑒已有相關(guān)成果[22-36，54]，湖南省市域尺度的生態(tài)補(bǔ)償差異主要體現(xiàn)在補(bǔ)償類型、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償措施三方面(表3)。
(1)補(bǔ)償類型
在市域?qū)用?，開展最多的是森林生態(tài)補(bǔ)償，湖南省各市(州)均有；濕地生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)分布在洞庭湖流域及湘資沅澧所在市域；水源地保護(hù)補(bǔ)償主要分布在永州、郴州等地；蓄滯洪區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償分布在岳陽、常德、益陽等地；長沙、株洲與湘潭實(shí)施了綠心地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償，對區(qū)內(nèi)林地、耕地、園地、草地、水域等進(jìn)行綜合性補(bǔ)償；郴州、湘潭、株洲、婁底、邵陽等市開展了礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償；此外，岳陽市實(shí)施了野生動(dòng)物保護(hù)損失生態(tài)補(bǔ)償，衡陽市開展了農(nóng)業(yè)面源污染生態(tài)補(bǔ)償，長沙市率先探索大氣資源環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償。
(2)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
各市域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，長沙、株洲等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)市域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較高，湘西州、張家界等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)市域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對較低。比如，長株潭對綠心地區(qū)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，長沙市對年終生態(tài)考核評估等次為“優(yōu)秀”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)，按照綠心區(qū)域面積實(shí)際大小給予每平方公里 6萬元的補(bǔ)助，而株洲市及湘潭市對此最多給予每平方公里4萬元的補(bǔ)助。此外，在森林生態(tài)效益補(bǔ)償方面，長沙市各級生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為每年每畝30元，上級補(bǔ)助不足部分納入市縣級財(cái)政預(yù)算；株洲市城區(qū)生態(tài)公益林補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為33元每畝每年；湘潭市對其綠心地區(qū)范圍內(nèi)生態(tài)公益林按每畝每年50元的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償，而郴州、懷化等市僅按省級標(biāo)準(zhǔn)17元每畝每年給予補(bǔ)償。
(3)補(bǔ)償措施
目前，湖南省生態(tài)補(bǔ)償主要以資金補(bǔ)償(包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、資源價(jià)值費(fèi)、賠償金、資源稅等)、項(xiàng)目補(bǔ)償為主，產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)援助、人才支持、就業(yè)培訓(xùn)等政策、實(shí)物、技術(shù)及智力補(bǔ)償方式未得到重視和推廣(僅在部分市域?qū)嵤?。比如，邵陽市對南山國家公園試點(diǎn)區(qū)內(nèi)移民搬遷給予適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，提高了培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移輸出補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，定向開展自主創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)，推動(dòng)富余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，還對試點(diǎn)區(qū)內(nèi)交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、野生動(dòng)物通道等設(shè)施建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)償；岳陽、衡陽等市域通過增殖流放、魚道建設(shè)等措施實(shí)施漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償；常德市通過給澧南垸居民提供低息貸款，為企業(yè)采取相應(yīng)優(yōu)惠措施等政策實(shí)施補(bǔ)償，此外，澧南垸在移民建鎮(zhèn)以后，還通過大力改善當(dāng)?shù)亟逃O(shè)施實(shí)施智力補(bǔ)償。
表3 湖南省各市域的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐差異Table 3 The differences of eco-compensation practice between each city in Hunan Province
在其他方面，各市(州)的差異不大。比如: 補(bǔ)償形式上，各市(州)均以縱向補(bǔ)償為主，橫向生態(tài)補(bǔ)償主要存在于湘江流域上下游之間的補(bǔ)償；補(bǔ)償利益主體上，各市(州)形成以“中央政府—地方政府、地方政府—農(nóng)戶”為主，“企業(yè)—農(nóng)戶、企業(yè)—地方政府”等為補(bǔ)充的補(bǔ)償利益主體格局。
3 湖南省生態(tài)補(bǔ)償?shù)赜虿町惖挠绊懸蛩?/h2>3.1 區(qū)域生態(tài)資源稟賦
區(qū)域生態(tài)資源稟賦很大程度上決定了區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償類型的重點(diǎn)。海洋資源豐富的地區(qū)，其生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)在海洋生態(tài)補(bǔ)償；濕地資源豐富地區(qū)，其生態(tài)補(bǔ)償則重點(diǎn)關(guān)注濕地生態(tài)補(bǔ)償。森林、濕地是湖南的兩大生態(tài)系統(tǒng)，因此形成了以濕地和森林補(bǔ)償為主的生態(tài)補(bǔ)償格局。此外，湘江流域各市域關(guān)注流域上下游之間的生態(tài)補(bǔ)償，其上游地區(qū)(湘南地區(qū))注重水源地保護(hù)補(bǔ)償，下游地區(qū)(洞庭湖地區(qū))漁業(yè)資源豐富，常德、岳陽等市則實(shí)施了漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策。
3.2 社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平
社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對生態(tài)補(bǔ)償?shù)赜虿町惖挠绊懼饕w現(xiàn)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)，具有較高的財(cái)政支付能力，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也相對較高。比如: 長沙市財(cái)政每年預(yù)算安排1800萬元專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，作為對綠心地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助資金；株洲市2016年投入422.4萬元進(jìn)行城區(qū)生態(tài)公益林保護(hù)補(bǔ)償，標(biāo)準(zhǔn)達(dá)33元每畝每年；岳陽市2017年投入 80萬元進(jìn)行動(dòng)植物保護(hù)與保護(hù)區(qū)和濕地建設(shè)工作，并投入幾百萬對野生動(dòng)物保護(hù)導(dǎo)致的農(nóng)作物損失給予到戶補(bǔ)償。此外，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對生態(tài)補(bǔ)償?shù)赜虿町惖挠绊戇€體現(xiàn)在補(bǔ)償類型上，湘西州、張家界、懷化為國家劃定的集中連片特困地區(qū)，其生態(tài)補(bǔ)償類型較為單調(diào)，大多與扶貧工作相結(jié)合，以生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)葹橹?；而?jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的長沙、株洲、湘潭等市還開展了大氣環(huán)境資源補(bǔ)償試點(diǎn)等各種形式的生態(tài)補(bǔ)償。
3.3 國家及省級政策方針導(dǎo)向
一方面，國家政策方針導(dǎo)向?qū)鲜∩鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)墓ぷ髦攸c(diǎn)具有指導(dǎo)作用。為貫徹落實(shí)國家生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)工作，依據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》(國辦發(fā)〔2016〕31號)，湖南發(fā)布了《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》(湘政辦發(fā)〔2017〕40號)，強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)在森林、濕地、水流、耕地、草原五個(gè)領(lǐng)域?qū)嵤┥鷳B(tài)補(bǔ)償。另一方面，各市州需配合國家及省級政府實(shí)施相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償政策。比如，大湘西地區(qū)為國家劃定的生物多樣性重要保護(hù)區(qū)域、水源涵養(yǎng)和土壤保持重要功能區(qū)，使得湘西州、張家界等地必須配合國家嚴(yán)格實(shí)施重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)補(bǔ)償；湖南省政府將湘江流域保護(hù)與治理定為“一號重點(diǎn)工程”，湘江流域各市域必須加強(qiáng)合作，制定嚴(yán)格的濕地生態(tài)補(bǔ)償框架；長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)生態(tài)戰(zhàn)略地位突出，因此其主要通過對綠心范圍內(nèi)的林地、耕地、園地、草地、水域及水利設(shè)施用地和其他未利用地等實(shí)施綜合補(bǔ)償。
3.4 區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題
區(qū)域所面臨的生態(tài)環(huán)境問題是導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)差異性的重要因素之一。比如: 湖南省因礦產(chǎn)資源開發(fā)導(dǎo)致的重金屬污染問題嚴(yán)重，其生態(tài)補(bǔ)償工作主要通過繳納礦產(chǎn)資源開發(fā)稅，實(shí)施礦山復(fù)綠工程等實(shí)施補(bǔ)償；長沙市受機(jī)動(dòng)車尾氣、煙花爆竹燃放等因素影響，大氣污染狀況較為嚴(yán)重，岳麓區(qū)及高新區(qū)等地則逐步開展大氣環(huán)境資源補(bǔ)償試點(diǎn)；洞庭湖流域面臨水質(zhì)下降、魚類資源破壞嚴(yán)重等問題，因此其生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)側(cè)重于濕地生態(tài)補(bǔ)償及漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償。
4 討論
湖南省生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡赜虿町愂怯缮鷳B(tài)資源稟賦及地域分布、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國家的政策方針導(dǎo)向等眾多因素綜合決定的。一方面，湖南省生態(tài)資源稟賦很大程度上決定了其生態(tài)補(bǔ)償類型以森林、礦產(chǎn)資源、流域等為重點(diǎn)；社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不均衡又導(dǎo)致區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在差異。另一方面，由于目前普遍存在生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)難以界定或產(chǎn)權(quán)界定成本較高的情況，通常采用政府主導(dǎo)型的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，由政府確定財(cái)政支出的額度及補(bǔ)償方式，市場化的補(bǔ)償機(jī)制仍處于起步階段?？傮w而言，湖南省生態(tài)補(bǔ)償呈現(xiàn)出以下基本特征: (1)補(bǔ)償類型方面，湖南省生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)突出、補(bǔ)償類型較為完善，形成了以森林、礦產(chǎn)、濕地、流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)葹橹攸c(diǎn)，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、野生動(dòng)物保護(hù)損失生態(tài)補(bǔ)償?shù)葹檠a(bǔ)充的生態(tài)補(bǔ)償格局；(2)補(bǔ)償方式及利益主體方面，政府為湖南省生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹鲗?dǎo)者，生態(tài)資源稅費(fèi)、排污交易等也都是通過政府進(jìn)行支配與協(xié)調(diào)[6]，以企業(yè)、社區(qū)等為主體的市場補(bǔ)償機(jī)制較為缺乏，此外，限于不同行政主體的利益博弈及相關(guān)可操作性政策的銜接與缺位，湖南省尚未建立跨省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；(3)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，在長株潭(長沙、株洲、湘潭)等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域(市域)，其生態(tài)補(bǔ)償額度相對高于大湘西(張家界、湘西州)等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域(市域)；(4)在補(bǔ)償措施方面，主要以政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和項(xiàng)目建設(shè)投資為主，產(chǎn)業(yè)支持、就業(yè)培訓(xùn)等造血式補(bǔ)償僅在部分地區(qū)初步實(shí)施，政府購買生態(tài)服務(wù)等形式也較為少見。此外，目前湖南省生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)措施的實(shí)施力度還有待加強(qiáng)，東江湖國家重點(diǎn)流域和水資源生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，岳陽、常德濕地生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)等政策出臺許久，但相關(guān)措施與長效機(jī)制尚未實(shí)施建立。
基于上述基本特征分析，為推進(jìn)湖南省生態(tài)補(bǔ)償與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，本文提出以下建議。(1)加強(qiáng)相關(guān)研究，打造流域生態(tài)補(bǔ)償樣板。一方面，進(jìn)一步加強(qiáng)湘江流域生態(tài)補(bǔ)償在技術(shù)定量、補(bǔ)償方法等方面的研究，建立兼具科學(xué)性與可操作性的立體化評價(jià)指標(biāo)體系；另一方面，探索建立涵蓋全省“一湖四水”的全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，逐步探索跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，與長江上下游毗鄰省份建立生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系。(2)鼓勵(lì)先行先試，探索市場化生態(tài)補(bǔ)償方式。一方面，要完善政府間橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加強(qiáng)智力補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償、對口支援等多種措施在生態(tài)補(bǔ)償中的應(yīng)用。另一方面，推動(dòng)建立基于生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)交易的市場手段，比如森林碳匯、碳排放權(quán)交易、水權(quán)交易等。此外，積極推廣PPP模式，吸引社會資本參與湖南省生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)建設(shè)。(3)拓寬資金渠道，適當(dāng)提升生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。湖南省生態(tài)補(bǔ)償資金來源渠道較為單一，主要依靠政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，公共財(cái)力方面主要表現(xiàn)為征收水資源費(fèi)、排污費(fèi)、水土流失治理費(fèi)等形式，而企事業(yè)單位投資、優(yōu)惠貸款、社會捐贈等形式所占比例很小。應(yīng)采取多元化的資金籌集方式，加大財(cái)政資金、受益者(破壞者)資金、社會資本等投入力度，彌補(bǔ)生態(tài)補(bǔ)償資金缺口。同時(shí)，應(yīng)綜合考慮生態(tài)補(bǔ)償成本、市場價(jià)格變化、地區(qū)補(bǔ)償能力等多方面因素，適當(dāng)提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，激發(fā)生態(tài)補(bǔ)償客體的生態(tài)建設(shè)積極性。(4)強(qiáng)化制度支撐，加大政策措施的實(shí)施力度。一方面，分領(lǐng)域制定補(bǔ)償法規(guī)政策，明確補(bǔ)償主客體、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償途徑等補(bǔ)償關(guān)鍵問題，增強(qiáng)補(bǔ)償政策的可操作性。另一方面，探索實(shí)施財(cái)政績效評價(jià)、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)等新的制度機(jī)制，設(shè)立專門的生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金以及管理機(jī)構(gòu)，提升政府供給效率和積極性。
5 結(jié)論
(1)補(bǔ)償類型的差異在各空間尺度均存在。省域?qū)用妫鷳B(tài)資源地域分布及政策方針導(dǎo)向等決定了湖南省生態(tài)補(bǔ)償主要集中在森林生態(tài)補(bǔ)償、流域生態(tài)補(bǔ)償、濕地生態(tài)補(bǔ)償、礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫?，而未涉及到海洋生態(tài)補(bǔ)償、南水北調(diào)生態(tài)補(bǔ)償?shù)阮I(lǐng)域。區(qū)域?qū)用?，流域上下游之間、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)—欠發(fā)達(dá)區(qū)域之間的補(bǔ)償差異得以體現(xiàn)。此外，各市域根據(jù)自身實(shí)際需求展開了相關(guān)補(bǔ)償試點(diǎn)。
(2)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的差異在各空間尺度均存在，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)。省域?qū)用?，湖南省各?xiàng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)處于我國中等水平，低于北京、上海、江蘇等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，高于西藏、貴州、云南等欠發(fā)達(dá)省份。區(qū)域(市域)層面，長株潭地區(qū)(長沙、株洲、湘潭)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對高于其他區(qū)域(湘西州、張家界等)。
(3)補(bǔ)償方式的差異性在省域尺度較為明顯。在湖南省，政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、流域上下游之間的補(bǔ)償(省內(nèi))、資源產(chǎn)權(quán)交易等補(bǔ)償形式較為常見，生態(tài)環(huán)境破壞者對生態(tài)利益損害者的補(bǔ)償較為少見，缺乏跨省流域生態(tài)補(bǔ)償、水權(quán)交易等相關(guān)補(bǔ)償形式。
(4)補(bǔ)償利益主體的差異性在省域尺度較為明顯。各省均形成了以“中央政府—地方政府”和“地方政府—農(nóng)戶”為主的補(bǔ)償利益關(guān)系，湖南省結(jié)合流域上下游之間的補(bǔ)償、資源產(chǎn)權(quán)交易、野生動(dòng)物保護(hù)損失補(bǔ)償?shù)刃纬闪恕捌髽I(yè)—農(nóng)戶”、“企業(yè)—企業(yè)”等補(bǔ)償利益主體關(guān)系。
(5)補(bǔ)償措施的差異性在市域尺度較為明顯。各市域結(jié)合自身實(shí)踐，以資金和項(xiàng)目補(bǔ)償為主要形式，衡陽、岳陽、常德、益陽等市實(shí)施了實(shí)物、就業(yè)、設(shè)施建設(shè)及智力補(bǔ)償?shù)妊a(bǔ)償措施。
6 不足與展望
基于地理學(xué)的空間差異視角，本文從省域、區(qū)域、市域三個(gè)層面對湖南省生態(tài)補(bǔ)償在補(bǔ)償類型、利益主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償形式及措施方面的實(shí)踐差異做了初步探討。對各省(區(qū)域、市域)生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋容^、歸納及總結(jié)的工作量很大，且部分地區(qū)缺乏系統(tǒng)資料，對生態(tài)補(bǔ)償?shù)赜虿町惖纳钊胙芯烤哂幸欢ɡщy。同時(shí)，由于生態(tài)補(bǔ)償?shù)赜虿町愋杂绊懸蛩氐亩鄻有砸约安町愋匝芯勘旧淼膹?fù)雜性，上述關(guān)于湖南省生態(tài)補(bǔ)償?shù)赜虿町惖难芯恐皇菑牟煌臻g尺度開展的初步研究，是對多尺度生態(tài)補(bǔ)償?shù)赜虿町愌芯康囊环N嘗試，希望引起相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者進(jìn)行更多深入研究，以推進(jìn)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。
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龔娟，劉春臘，*，焦麗鵬，吳麗平，徐美
1. 湖南師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，長沙 410081
2. 湖南師范大學(xué)地理空間大數(shù)據(jù)挖掘與應(yīng)用湖南省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，長沙 410081
3. 中南林業(yè)科技大學(xué)旅游學(xué)院，長沙 410004
0 前言
生態(tài)補(bǔ)償作為改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人地和諧的一種政策手段，一直以來都是學(xué)術(shù)界的研究重點(diǎn)[1-4]。近年來，生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟町愌芯恐鸩匠蔀檠芯繜狳c(diǎn)[5-7]。在國際上，對于生態(tài)補(bǔ)償差異的研究，主要從空間格局、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等方面著手[8-11]?？臻g格局差異方面，涉及基于生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的區(qū)域?qū)Ρ确治鯷6]、基于數(shù)學(xué)經(jīng)濟(jì)模型的區(qū)域補(bǔ)償差異測度[12]、基于生態(tài)價(jià)值核算的區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異[13-14]等。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異方面，主要體現(xiàn)在測算方法及結(jié)果的差異性，既有基于公眾意愿調(diào)查的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究[15-16]，也有基于生態(tài)資源價(jià)值的各類數(shù)學(xué)、經(jīng)濟(jì)模型運(yùn)算[17-19]，運(yùn)用不同方法所得到的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異較大。補(bǔ)償方式差異方面，主要體現(xiàn)在受償主體對生態(tài)補(bǔ)償方式的選擇，比如，Asquith等認(rèn)為當(dāng)補(bǔ)償數(shù)額不大時(shí)，服務(wù)提供者更傾向于選擇非現(xiàn)金補(bǔ)償方式[5]；此外，生態(tài)資源屬性對生態(tài)補(bǔ)償方式具有一定影響[20]，森林、濕地等主要選擇縱向政府補(bǔ)償，海洋、礦產(chǎn)等多以市場補(bǔ)償為主，流域生態(tài)補(bǔ)償則傾向于橫縱向補(bǔ)償相結(jié)合。此外，有研究將這些問題進(jìn)行了綜合分析，多方面比較了相互之間的差異[6]。
生態(tài)補(bǔ)償?shù)赜虿町惙治?，是生態(tài)補(bǔ)償差異研究的重要方面。自然環(huán)境及人類活動(dòng)的區(qū)域差異性決定了生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的區(qū)域差異性長期存在，由于不同尺度的空間單元特質(zhì)不同，其生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的差異性也體現(xiàn)在不同方面[21]。為客觀反映生態(tài)補(bǔ)償實(shí)際情況，有必要從不同空間尺度上對生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡赜虿町愡M(jìn)行研究。當(dāng)前，對于生態(tài)補(bǔ)償?shù)赜虿町惖难芯浚蠖嗍菑目臻g格局、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面對典型案例區(qū)進(jìn)行實(shí)證分析，但多以單個(gè)空間尺度為主[6]，從不同空間尺度對生態(tài)補(bǔ)償?shù)赜虿町愡M(jìn)行分析的研究成果比較少見。本文考慮了不同空間尺度對生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐差異的影響，從省域、區(qū)域、市域三個(gè)空間尺度研究了湖南省生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐在補(bǔ)償類型、補(bǔ)償利益主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償形式、補(bǔ)償措施等方面的差異，進(jìn)而總結(jié)出其生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕咎卣?，提出相關(guān)建議。對湖南省生態(tài)補(bǔ)償?shù)赜虿町惖难芯浚哂兄卮蟮睦碚撆c實(shí)踐意義: 一方面，從多空間尺度視角來補(bǔ)充以往研究層次的不足，為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制完善提供理論支撐；另一方面，可以認(rèn)知湖南省生態(tài)補(bǔ)償基本特征，明確其優(yōu)勢與不足，為后續(xù)生態(tài)補(bǔ)償政策制定與實(shí)踐管控工作提供參考。
1 對湖南省生態(tài)補(bǔ)償?shù)目傮w認(rèn)知
湖南省生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐始于21世紀(jì)初期，起步于森林生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域 ，后逐步擴(kuò)展到礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償、濕地生態(tài)補(bǔ)償、流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫鎇22-27]。
在森林生態(tài)補(bǔ)償方面，主要包括實(shí)施的一系列生態(tài)建設(shè)與保護(hù)工程，如生態(tài)公益林保護(hù)、退耕還林工程等。2014年《湖南省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》發(fā)布之后，各市相繼發(fā)布相關(guān)森林生態(tài)補(bǔ)償政策，主要依靠上級政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付開展補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐年提高。
礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償在湖南省生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐工作中占據(jù)重要地位，湖南省將政府補(bǔ)償與市場補(bǔ)償相結(jié)合，通過法規(guī)建設(shè)、項(xiàng)目和資金補(bǔ)償?shù)确绞剑纬闪送晟频沫h(huán)境保護(hù)責(zé)任主體制度(政府、企事業(yè)單位與其他生產(chǎn)經(jīng)營者)、生態(tài)補(bǔ)償基金制度體系(礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦山地質(zhì)環(huán)境治理備用金制度、土地復(fù)墾基金制度、環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金等)。
濕地生態(tài)補(bǔ)償主要依靠上級政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)施補(bǔ)償，補(bǔ)償力度較大。一方面，通過濕地保護(hù)與修復(fù)工程、河岸帶保護(hù)與修復(fù)工程等各項(xiàng)濕地生態(tài)修復(fù)工程對濕地生態(tài)環(huán)境實(shí)施項(xiàng)目補(bǔ)償；另一方面，以濕地保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)、濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助資金等形式對南洞庭湖、水府廟等濕地生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)地區(qū)實(shí)施資金補(bǔ)償。
流域生態(tài)補(bǔ)償是近年來的補(bǔ)償重點(diǎn)，主要集中在東江湖流域、湘江流域、洞庭湖流域三大區(qū)域。2014年，《湖南省湘江流域生態(tài)補(bǔ)償(水質(zhì)水量獎(jiǎng)罰)暫行辦法》的公布，建立了基于流域跨界監(jiān)測斷面水質(zhì)目標(biāo)考核的生態(tài)補(bǔ)償模式，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式實(shí)現(xiàn)地方政府間的橫向補(bǔ)償，有效促進(jìn)了流域聯(lián)合治理。同時(shí)，南嶺湘粵贛“三江源”流域生態(tài)補(bǔ)償，洞庭湖跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償合作框架協(xié)議等跨省流域生態(tài)補(bǔ)償工作正在積極推動(dòng)。
此外，其他的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐還涉及到農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償、國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)補(bǔ)償、大氣環(huán)境資源補(bǔ)償以及其他方面的生態(tài)補(bǔ)償(比如岳陽市的野生動(dòng)物保護(hù)損失補(bǔ)償)等。
2 湖南省生態(tài)補(bǔ)償?shù)赜虿町惙治?/h2>
為客觀認(rèn)識湖南省生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的地域差異，借鑒已有相關(guān)成果[28-31]，本文將空間尺度分為省域、區(qū)域和市域 3個(gè)層面，主要從生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償類型、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償形式、補(bǔ)償利益主體、補(bǔ)償措施等方面進(jìn)行地域差異分析。
2.1 省域尺度
借鑒已有相關(guān)成果[32-36]，對比分析了湖南省與其他省份生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的差異，其差異性主要體現(xiàn)在在補(bǔ)償類型、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償形式和補(bǔ)償利益主體四方面(表1)。
(1)補(bǔ)償類型
在全國省域?qū)用妫魇∽匀粭l件不同，資源稟賦各異，生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)類型差異較大。湖南省流域發(fā)達(dá)、礦產(chǎn)資源豐富，其生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)關(guān)注森林生態(tài)補(bǔ)償、流域生態(tài)補(bǔ)償、濕地生態(tài)補(bǔ)償、礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)阮愋?，區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)補(bǔ)償、野生動(dòng)物保護(hù)損失補(bǔ)償?shù)阮愋鸵仓鸩綄?shí)施[23-27，32-36]。在其他省份，依托海洋等生態(tài)資源及國家生態(tài)建設(shè)政策，實(shí)施了海洋生態(tài)補(bǔ)償[37-38](福建、廣東、山東等)、南水北調(diào)生態(tài)補(bǔ)償[39-40](河南、湖北等)、垃圾處理生態(tài)補(bǔ)償[41-42](天津、廣東、山東等)等其他類型。
(2)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的難點(diǎn)，在理論與實(shí)踐中，均難以確立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)[43，44]。在全國省域?qū)用妫魇》莸纳鷳B(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異較大，總體而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高于欠發(fā)達(dá)省份。湖南省各項(xiàng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)處于中等水平，低于北京、上海、江蘇等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，高于西藏、貴州、云南等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份。比如，北京市森林生態(tài)補(bǔ)償補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá) 600元每公頃每年，江蘇達(dá) 300元每公頃每年，廣東270元每公頃每年，湖南180元每公頃每年，而新疆、西藏、貴州等省份主要按國家標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，每年每公頃補(bǔ)償75元。
(3)補(bǔ)償形式
湖南省生態(tài)補(bǔ)償主要依靠國家及省級財(cái)政在各級政府及農(nóng)戶之間進(jìn)行，以中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、省政府對生態(tài)保護(hù)者(受損者)的補(bǔ)償兩種形式為主，生態(tài)資源開發(fā)者對政府交納生態(tài)保證金的形式也較為常見。在其他省份，浙江—安徽(新安江)、福建—廣東(汀江—韓江)等地建立了跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[45-46]，實(shí)施不同行政區(qū)域間的橫向生態(tài)補(bǔ)償，湖南省流域生態(tài)補(bǔ)償僅在省域內(nèi)部實(shí)施，跨省補(bǔ)償相關(guān)措施正在推動(dòng)。在水權(quán)交易方面，以浙江義烏與東陽水權(quán)轉(zhuǎn)讓為起點(diǎn)，河南省實(shí)施了區(qū)域水權(quán)交易，內(nèi)蒙古實(shí)施了取水權(quán)交易以及灌溉用水戶水權(quán)交易[47]，湖南省水權(quán)交易尚處探索階段[48-49]。在排污權(quán)交易方面，湖南省在所有工業(yè)單位全面實(shí)施排污權(quán)有償使用和交易，逐漸建立相關(guān)交易平臺。
(4)補(bǔ)償利益主體
湖南省生態(tài)補(bǔ)償利益關(guān)系以“中央政府—地方政府”和“地方政府—農(nóng)戶”為主，這是由于在公益林建設(shè)、水土保持等一系列生態(tài)建設(shè)工程中，中央政府以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式向地方政府撥付生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)；地方政府在落實(shí)具體任務(wù)時(shí)，對相關(guān)農(nóng)戶的生態(tài)保護(hù)行為實(shí)施補(bǔ)償?！捌髽I(yè)—地方政府”的補(bǔ)償利益格局主要體現(xiàn)在礦產(chǎn)資源開發(fā)單位向政府繳納礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償費(fèi)。面向全省工業(yè)單位的排污權(quán)交易的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了湖南省企業(yè)與企業(yè)之間的相互補(bǔ)償。此外，湘江流域通過上下游之間監(jiān)測斷面水質(zhì)考核，實(shí)施各市級政府之間的雙向補(bǔ)償；在涉及跨省流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼憬不?、福建、廣東等省份，雙向補(bǔ)償在省級政府之間進(jìn)行。目前，“企業(yè)—農(nóng)戶”的補(bǔ)償方式在各省較為少見，湖南省野生動(dòng)物保護(hù)損失補(bǔ)償采取此種形式，通過政府部門與保險(xiǎn)公司進(jìn)行協(xié)議，補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)由保險(xiǎn)公司給予農(nóng)戶，而甘肅、青海等省份則由省、縣級財(cái)政按一定比例承擔(dān)[50-51]。
在補(bǔ)償措施方面，全國各省域差異性不大，均不同程度地涉及到資金、項(xiàng)目、政策、就業(yè)、智力等多種形式的補(bǔ)償，且多以資金補(bǔ)償和項(xiàng)目補(bǔ)償為主，政策補(bǔ)償、就業(yè)轉(zhuǎn)移、技術(shù)指導(dǎo)等作為補(bǔ)充。
2.2 區(qū)域尺度
借鑒已有相關(guān)成果[31，52]，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等特點(diǎn)，湖南省可分為大湘西地區(qū)、湘南地區(qū)、長株潭地區(qū)和洞庭湖地區(qū)四大區(qū)域板塊，其生態(tài)補(bǔ)償差異性主要體現(xiàn)在補(bǔ)償類型、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)兩方面(表 2)。
表1 湖南省與其他省份的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐差異Table 1 The differences of eco-compensation practice between Hunan and other provinces
表2 湖南省各區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐差異Table 2 The differences of eco-compensation practice between four areas in Hunan Province
(1)補(bǔ)償類型
大湘西地區(qū)多為國家集中連片特困地區(qū)，其生態(tài)補(bǔ)償多與扶貧工作相結(jié)合[53]，以生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)葹橹?；此外，大湘西地區(qū)生態(tài)良好，多結(jié)合國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行保護(hù)補(bǔ)償(如張家界的大鯢自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償，慈利縣、鳳凰縣等地的生物多樣性與水土保持生態(tài)補(bǔ)償)[34]。湘南地區(qū)地處湘江上游，為湖南省水功能保護(hù)區(qū)的重點(diǎn)分布區(qū)域，水源地保護(hù)補(bǔ)償為其補(bǔ)償重點(diǎn)。洞庭湖地區(qū)位于流域下游地區(qū)，水面平坦，防洪任務(wù)艱巨，區(qū)內(nèi)益陽、常德、岳陽等地均實(shí)施了蓄滯洪區(qū)保護(hù)補(bǔ)償、漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)妊a(bǔ)償類型。經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的長株潭地區(qū)則探索并實(shí)施了綠心保護(hù)補(bǔ)償?shù)染C合性的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償；此外，開展了大氣環(huán)境資源補(bǔ)償?shù)绕渌问降纳鷳B(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。
(2)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
各區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，長株潭地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對高于其他地區(qū)。以森林生態(tài)效益補(bǔ)償為例，長株潭地區(qū)多依托市級財(cái)政進(jìn)行提標(biāo)，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多超過 30元每畝每年(如長沙市各級生態(tài)公益林補(bǔ)償30元每畝每年，株洲市城區(qū)生態(tài)公益林補(bǔ)貼33元每畝每年，湘潭市綠心地區(qū)范圍內(nèi)生態(tài)公益林補(bǔ)貼50元每畝每年)，而湘南、洞庭湖、大湘西地區(qū)多以省級標(biāo)準(zhǔn)17元每畝每年進(jìn)行補(bǔ)償。
在其他方面，各區(qū)域差異不大。比如: 補(bǔ)償形式上，政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、省政府對生態(tài)保護(hù)者(受損者)的補(bǔ)償、生態(tài)資源開發(fā)者對政府交納的生態(tài)保證金、流域上下游之間的補(bǔ)償(限湘江流域)等形式在各區(qū)域均得以體現(xiàn)；補(bǔ)償措施上，各區(qū)域均以資金補(bǔ)償和項(xiàng)目補(bǔ)償為主，結(jié)合產(chǎn)業(yè)扶持、人才支持、就業(yè)培訓(xùn)等政策、實(shí)物、技術(shù)及智力補(bǔ)償以作為補(bǔ)充；補(bǔ)償利益主體上，各區(qū)域形成以“中央政府—地方政府、地方政府—農(nóng)戶”為主，“企業(yè)—農(nóng)戶、企業(yè)—地方政府”等為補(bǔ)充的補(bǔ)償利益主體格局。
2.3 市域尺度
借鑒已有相關(guān)成果[22-36，54]，湖南省市域尺度的生態(tài)補(bǔ)償差異主要體現(xiàn)在補(bǔ)償類型、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償措施三方面(表3)。
(1)補(bǔ)償類型
在市域?qū)用?，開展最多的是森林生態(tài)補(bǔ)償，湖南省各市(州)均有；濕地生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)分布在洞庭湖流域及湘資沅澧所在市域；水源地保護(hù)補(bǔ)償主要分布在永州、郴州等地；蓄滯洪區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償分布在岳陽、常德、益陽等地；長沙、株洲與湘潭實(shí)施了綠心地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償，對區(qū)內(nèi)林地、耕地、園地、草地、水域等進(jìn)行綜合性補(bǔ)償；郴州、湘潭、株洲、婁底、邵陽等市開展了礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償；此外，岳陽市實(shí)施了野生動(dòng)物保護(hù)損失生態(tài)補(bǔ)償，衡陽市開展了農(nóng)業(yè)面源污染生態(tài)補(bǔ)償，長沙市率先探索大氣資源環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償。
(2)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
各市域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，長沙、株洲等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)市域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較高，湘西州、張家界等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)市域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對較低。比如，長株潭對綠心地區(qū)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，長沙市對年終生態(tài)考核評估等次為“優(yōu)秀”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)，按照綠心區(qū)域面積實(shí)際大小給予每平方公里 6萬元的補(bǔ)助，而株洲市及湘潭市對此最多給予每平方公里4萬元的補(bǔ)助。此外，在森林生態(tài)效益補(bǔ)償方面，長沙市各級生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為每年每畝30元，上級補(bǔ)助不足部分納入市縣級財(cái)政預(yù)算；株洲市城區(qū)生態(tài)公益林補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為33元每畝每年；湘潭市對其綠心地區(qū)范圍內(nèi)生態(tài)公益林按每畝每年50元的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償，而郴州、懷化等市僅按省級標(biāo)準(zhǔn)17元每畝每年給予補(bǔ)償。
(3)補(bǔ)償措施
目前，湖南省生態(tài)補(bǔ)償主要以資金補(bǔ)償(包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、資源價(jià)值費(fèi)、賠償金、資源稅等)、項(xiàng)目補(bǔ)償為主，產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)援助、人才支持、就業(yè)培訓(xùn)等政策、實(shí)物、技術(shù)及智力補(bǔ)償方式未得到重視和推廣(僅在部分市域?qū)嵤?。比如，邵陽市對南山國家公園試點(diǎn)區(qū)內(nèi)移民搬遷給予適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，提高了培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移輸出補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，定向開展自主創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)，推動(dòng)富余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，還對試點(diǎn)區(qū)內(nèi)交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、野生動(dòng)物通道等設(shè)施建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)償；岳陽、衡陽等市域通過增殖流放、魚道建設(shè)等措施實(shí)施漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償；常德市通過給澧南垸居民提供低息貸款，為企業(yè)采取相應(yīng)優(yōu)惠措施等政策實(shí)施補(bǔ)償，此外，澧南垸在移民建鎮(zhèn)以后，還通過大力改善當(dāng)?shù)亟逃O(shè)施實(shí)施智力補(bǔ)償。
表3 湖南省各市域的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐差異Table 3 The differences of eco-compensation practice between each city in Hunan Province
在其他方面，各市(州)的差異不大。比如: 補(bǔ)償形式上，各市(州)均以縱向補(bǔ)償為主，橫向生態(tài)補(bǔ)償主要存在于湘江流域上下游之間的補(bǔ)償；補(bǔ)償利益主體上，各市(州)形成以“中央政府—地方政府、地方政府—農(nóng)戶”為主，“企業(yè)—農(nóng)戶、企業(yè)—地方政府”等為補(bǔ)充的補(bǔ)償利益主體格局。
3 湖南省生態(tài)補(bǔ)償?shù)赜虿町惖挠绊懸蛩?/h2>3.1 區(qū)域生態(tài)資源稟賦
區(qū)域生態(tài)資源稟賦很大程度上決定了區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償類型的重點(diǎn)。海洋資源豐富的地區(qū)，其生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)在海洋生態(tài)補(bǔ)償；濕地資源豐富地區(qū)，其生態(tài)補(bǔ)償則重點(diǎn)關(guān)注濕地生態(tài)補(bǔ)償。森林、濕地是湖南的兩大生態(tài)系統(tǒng)，因此形成了以濕地和森林補(bǔ)償為主的生態(tài)補(bǔ)償格局。此外，湘江流域各市域關(guān)注流域上下游之間的生態(tài)補(bǔ)償，其上游地區(qū)(湘南地區(qū))注重水源地保護(hù)補(bǔ)償，下游地區(qū)(洞庭湖地區(qū))漁業(yè)資源豐富，常德、岳陽等市則實(shí)施了漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策。
3.2 社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平
社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對生態(tài)補(bǔ)償?shù)赜虿町惖挠绊懼饕w現(xiàn)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)，具有較高的財(cái)政支付能力，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也相對較高。比如: 長沙市財(cái)政每年預(yù)算安排1800萬元專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，作為對綠心地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助資金；株洲市2016年投入422.4萬元進(jìn)行城區(qū)生態(tài)公益林保護(hù)補(bǔ)償，標(biāo)準(zhǔn)達(dá)33元每畝每年；岳陽市2017年投入 80萬元進(jìn)行動(dòng)植物保護(hù)與保護(hù)區(qū)和濕地建設(shè)工作，并投入幾百萬對野生動(dòng)物保護(hù)導(dǎo)致的農(nóng)作物損失給予到戶補(bǔ)償。此外，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對生態(tài)補(bǔ)償?shù)赜虿町惖挠绊戇€體現(xiàn)在補(bǔ)償類型上，湘西州、張家界、懷化為國家劃定的集中連片特困地區(qū)，其生態(tài)補(bǔ)償類型較為單調(diào)，大多與扶貧工作相結(jié)合，以生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)葹橹?；而?jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的長沙、株洲、湘潭等市還開展了大氣環(huán)境資源補(bǔ)償試點(diǎn)等各種形式的生態(tài)補(bǔ)償。
3.3 國家及省級政策方針導(dǎo)向
一方面，國家政策方針導(dǎo)向?qū)鲜∩鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)墓ぷ髦攸c(diǎn)具有指導(dǎo)作用。為貫徹落實(shí)國家生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)工作，依據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》(國辦發(fā)〔2016〕31號)，湖南發(fā)布了《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》(湘政辦發(fā)〔2017〕40號)，強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)在森林、濕地、水流、耕地、草原五個(gè)領(lǐng)域?qū)嵤┥鷳B(tài)補(bǔ)償。另一方面，各市州需配合國家及省級政府實(shí)施相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償政策。比如，大湘西地區(qū)為國家劃定的生物多樣性重要保護(hù)區(qū)域、水源涵養(yǎng)和土壤保持重要功能區(qū)，使得湘西州、張家界等地必須配合國家嚴(yán)格實(shí)施重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)補(bǔ)償；湖南省政府將湘江流域保護(hù)與治理定為“一號重點(diǎn)工程”，湘江流域各市域必須加強(qiáng)合作，制定嚴(yán)格的濕地生態(tài)補(bǔ)償框架；長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)生態(tài)戰(zhàn)略地位突出，因此其主要通過對綠心范圍內(nèi)的林地、耕地、園地、草地、水域及水利設(shè)施用地和其他未利用地等實(shí)施綜合補(bǔ)償。
3.4 區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題
區(qū)域所面臨的生態(tài)環(huán)境問題是導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)差異性的重要因素之一。比如: 湖南省因礦產(chǎn)資源開發(fā)導(dǎo)致的重金屬污染問題嚴(yán)重，其生態(tài)補(bǔ)償工作主要通過繳納礦產(chǎn)資源開發(fā)稅，實(shí)施礦山復(fù)綠工程等實(shí)施補(bǔ)償；長沙市受機(jī)動(dòng)車尾氣、煙花爆竹燃放等因素影響，大氣污染狀況較為嚴(yán)重，岳麓區(qū)及高新區(qū)等地則逐步開展大氣環(huán)境資源補(bǔ)償試點(diǎn)；洞庭湖流域面臨水質(zhì)下降、魚類資源破壞嚴(yán)重等問題，因此其生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)側(cè)重于濕地生態(tài)補(bǔ)償及漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償。
4 討論
湖南省生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡赜虿町愂怯缮鷳B(tài)資源稟賦及地域分布、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國家的政策方針導(dǎo)向等眾多因素綜合決定的。一方面，湖南省生態(tài)資源稟賦很大程度上決定了其生態(tài)補(bǔ)償類型以森林、礦產(chǎn)資源、流域等為重點(diǎn)；社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不均衡又導(dǎo)致區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在差異。另一方面，由于目前普遍存在生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)難以界定或產(chǎn)權(quán)界定成本較高的情況，通常采用政府主導(dǎo)型的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，由政府確定財(cái)政支出的額度及補(bǔ)償方式，市場化的補(bǔ)償機(jī)制仍處于起步階段?？傮w而言，湖南省生態(tài)補(bǔ)償呈現(xiàn)出以下基本特征: (1)補(bǔ)償類型方面，湖南省生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)突出、補(bǔ)償類型較為完善，形成了以森林、礦產(chǎn)、濕地、流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)葹橹攸c(diǎn)，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、野生動(dòng)物保護(hù)損失生態(tài)補(bǔ)償?shù)葹檠a(bǔ)充的生態(tài)補(bǔ)償格局；(2)補(bǔ)償方式及利益主體方面，政府為湖南省生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹鲗?dǎo)者，生態(tài)資源稅費(fèi)、排污交易等也都是通過政府進(jìn)行支配與協(xié)調(diào)[6]，以企業(yè)、社區(qū)等為主體的市場補(bǔ)償機(jī)制較為缺乏，此外，限于不同行政主體的利益博弈及相關(guān)可操作性政策的銜接與缺位，湖南省尚未建立跨省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；(3)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，在長株潭(長沙、株洲、湘潭)等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域(市域)，其生態(tài)補(bǔ)償額度相對高于大湘西(張家界、湘西州)等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域(市域)；(4)在補(bǔ)償措施方面，主要以政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和項(xiàng)目建設(shè)投資為主，產(chǎn)業(yè)支持、就業(yè)培訓(xùn)等造血式補(bǔ)償僅在部分地區(qū)初步實(shí)施，政府購買生態(tài)服務(wù)等形式也較為少見。此外，目前湖南省生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)措施的實(shí)施力度還有待加強(qiáng)，東江湖國家重點(diǎn)流域和水資源生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，岳陽、常德濕地生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)等政策出臺許久，但相關(guān)措施與長效機(jī)制尚未實(shí)施建立。
基于上述基本特征分析，為推進(jìn)湖南省生態(tài)補(bǔ)償與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，本文提出以下建議。(1)加強(qiáng)相關(guān)研究，打造流域生態(tài)補(bǔ)償樣板。一方面，進(jìn)一步加強(qiáng)湘江流域生態(tài)補(bǔ)償在技術(shù)定量、補(bǔ)償方法等方面的研究，建立兼具科學(xué)性與可操作性的立體化評價(jià)指標(biāo)體系；另一方面，探索建立涵蓋全省“一湖四水”的全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，逐步探索跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，與長江上下游毗鄰省份建立生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系。(2)鼓勵(lì)先行先試，探索市場化生態(tài)補(bǔ)償方式。一方面，要完善政府間橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加強(qiáng)智力補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償、對口支援等多種措施在生態(tài)補(bǔ)償中的應(yīng)用。另一方面，推動(dòng)建立基于生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)交易的市場手段，比如森林碳匯、碳排放權(quán)交易、水權(quán)交易等。此外，積極推廣PPP模式，吸引社會資本參與湖南省生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)建設(shè)。(3)拓寬資金渠道，適當(dāng)提升生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。湖南省生態(tài)補(bǔ)償資金來源渠道較為單一，主要依靠政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，公共財(cái)力方面主要表現(xiàn)為征收水資源費(fèi)、排污費(fèi)、水土流失治理費(fèi)等形式，而企事業(yè)單位投資、優(yōu)惠貸款、社會捐贈等形式所占比例很小。應(yīng)采取多元化的資金籌集方式，加大財(cái)政資金、受益者(破壞者)資金、社會資本等投入力度，彌補(bǔ)生態(tài)補(bǔ)償資金缺口。同時(shí)，應(yīng)綜合考慮生態(tài)補(bǔ)償成本、市場價(jià)格變化、地區(qū)補(bǔ)償能力等多方面因素，適當(dāng)提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，激發(fā)生態(tài)補(bǔ)償客體的生態(tài)建設(shè)積極性。(4)強(qiáng)化制度支撐，加大政策措施的實(shí)施力度。一方面，分領(lǐng)域制定補(bǔ)償法規(guī)政策，明確補(bǔ)償主客體、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償途徑等補(bǔ)償關(guān)鍵問題，增強(qiáng)補(bǔ)償政策的可操作性。另一方面，探索實(shí)施財(cái)政績效評價(jià)、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)等新的制度機(jī)制，設(shè)立專門的生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金以及管理機(jī)構(gòu)，提升政府供給效率和積極性。
5 結(jié)論
(1)補(bǔ)償類型的差異在各空間尺度均存在。省域?qū)用妫鷳B(tài)資源地域分布及政策方針導(dǎo)向等決定了湖南省生態(tài)補(bǔ)償主要集中在森林生態(tài)補(bǔ)償、流域生態(tài)補(bǔ)償、濕地生態(tài)補(bǔ)償、礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫?，而未涉及到海洋生態(tài)補(bǔ)償、南水北調(diào)生態(tài)補(bǔ)償?shù)阮I(lǐng)域。區(qū)域?qū)用?，流域上下游之間、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)—欠發(fā)達(dá)區(qū)域之間的補(bǔ)償差異得以體現(xiàn)。此外，各市域根據(jù)自身實(shí)際需求展開了相關(guān)補(bǔ)償試點(diǎn)。
(2)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的差異在各空間尺度均存在，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)。省域?qū)用?，湖南省各?xiàng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)處于我國中等水平，低于北京、上海、江蘇等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，高于西藏、貴州、云南等欠發(fā)達(dá)省份。區(qū)域(市域)層面，長株潭地區(qū)(長沙、株洲、湘潭)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對高于其他區(qū)域(湘西州、張家界等)。
(3)補(bǔ)償方式的差異性在省域尺度較為明顯。在湖南省，政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、流域上下游之間的補(bǔ)償(省內(nèi))、資源產(chǎn)權(quán)交易等補(bǔ)償形式較為常見，生態(tài)環(huán)境破壞者對生態(tài)利益損害者的補(bǔ)償較為少見，缺乏跨省流域生態(tài)補(bǔ)償、水權(quán)交易等相關(guān)補(bǔ)償形式。
(4)補(bǔ)償利益主體的差異性在省域尺度較為明顯。各省均形成了以“中央政府—地方政府”和“地方政府—農(nóng)戶”為主的補(bǔ)償利益關(guān)系，湖南省結(jié)合流域上下游之間的補(bǔ)償、資源產(chǎn)權(quán)交易、野生動(dòng)物保護(hù)損失補(bǔ)償?shù)刃纬闪恕捌髽I(yè)—農(nóng)戶”、“企業(yè)—企業(yè)”等補(bǔ)償利益主體關(guān)系。
(5)補(bǔ)償措施的差異性在市域尺度較為明顯。各市域結(jié)合自身實(shí)踐，以資金和項(xiàng)目補(bǔ)償為主要形式，衡陽、岳陽、常德、益陽等市實(shí)施了實(shí)物、就業(yè)、設(shè)施建設(shè)及智力補(bǔ)償?shù)妊a(bǔ)償措施。
6 不足與展望
基于地理學(xué)的空間差異視角，本文從省域、區(qū)域、市域三個(gè)層面對湖南省生態(tài)補(bǔ)償在補(bǔ)償類型、利益主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償形式及措施方面的實(shí)踐差異做了初步探討。對各省(區(qū)域、市域)生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋容^、歸納及總結(jié)的工作量很大，且部分地區(qū)缺乏系統(tǒng)資料，對生態(tài)補(bǔ)償?shù)赜虿町惖纳钊胙芯烤哂幸欢ɡщy。同時(shí)，由于生態(tài)補(bǔ)償?shù)赜虿町愋杂绊懸蛩氐亩鄻有砸约安町愋匝芯勘旧淼膹?fù)雜性，上述關(guān)于湖南省生態(tài)補(bǔ)償?shù)赜虿町惖难芯恐皇菑牟煌臻g尺度開展的初步研究，是對多尺度生態(tài)補(bǔ)償?shù)赜虿町愌芯康囊环N嘗試，希望引起相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者進(jìn)行更多深入研究，以推進(jìn)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。
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