深圳紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的發(fā)展邏輯及其示范效應(yīng)

谷志軍 曾林妙

一、問題的提出

2020年是深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40周年，也是深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的開局之年。過去40年，深圳秉持“敢為天下先”的城市精神，在紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新取得一批成果，如建立全國第一個(gè)監(jiān)察局、構(gòu)建反腐保廉預(yù)防體系、全國率先建立電子監(jiān)察系統(tǒng)、提出“廉潔城市”建設(shè)目標(biāo)、在前海探索“五位一體”監(jiān)督體制、率先出臺《反賄賂管理體系（深圳標(biāo)準(zhǔn)）》等。在深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的新時(shí)代背景下，總結(jié)深圳紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的發(fā)展歷程及其成效，特別是從理論層面總結(jié)深圳紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的歷史經(jīng)驗(yàn)，對深圳推進(jìn)“廉潔示范區(qū)”建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新一直是廉政研究領(lǐng)域中的熱點(diǎn)議題，已有研究主要圍繞國家和地方兩個(gè)層面展開。從國家層面來看，研究者以新中國成立和改革開放為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，探討了國家紀(jì)檢監(jiān)察體制的變遷歷程、演進(jìn)路徑和發(fā)展方向；①王延中、蔣來用：《新中國60年的反腐倡廉建設(shè)：一個(gè)簡要的評述》，《政治學(xué)研究》2019年第5期；李莉：《國家監(jiān)察體制改革視域下的制度設(shè)計(jì)變遷——新中國成立以來權(quán)力監(jiān)督的歷史梳理》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2018年第3期。或從權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)力監(jiān)督、過程理論、治理理論等不同視角，解讀了國家紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的理論意涵和現(xiàn)實(shí)意義。②陳堯：《從“三位一體”到“四位一體”：監(jiān)察體制改革對我國政體模式的創(chuàng)新》，《探索》2018年第4期；王立峰、呂永祥：《權(quán)力監(jiān)督視角下國家監(jiān)察體制改革的實(shí)踐需要與現(xiàn)實(shí)意義》，《南京社會(huì)科學(xué)》2017年第8期；虞崇勝：《“三者有機(jī)統(tǒng)一”的有益嘗試——基于監(jiān)察體制改革的過程性分析》，《理論探討》2018年第4期；邱霈恩：《積極推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革和體系建設(shè)》，《中國行政管理》2018年第7期。從地方層面來看，研究者通過對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)改革的案例分析，提出了地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的改革模式設(shè)想；①過勇、宋偉：《中國地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)改革模式分析》，《政治學(xué)研究》2014年第5期；過勇、宋偉：《中國縣級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀、困境與改革思路》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2015年第4期?；蛘呋诩o(jì)檢監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，探討了地方各級紀(jì)檢監(jiān)察體制改革存在的現(xiàn)實(shí)問題及優(yōu)化路徑。②于曉虹、楊惠：《監(jiān)察體制改革視閾下的地方治理邏輯——基于地方監(jiān)察委實(shí)踐的實(shí)證分析（2016-2018）》，《治理研究》2019年第6期；呂永祥、王立峰：《縣級監(jiān)察委員會(huì)的公權(quán)力監(jiān)督存在的現(xiàn)實(shí)問題與優(yōu)化路徑》，《河南社會(huì)科學(xué)》2018年第7期；閻波、林林、章磊：《“監(jiān)督全覆蓋”背景下基層政府派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)問責(zé)機(jī)制優(yōu)化研究——以G省S區(qū)為例》，《行政論壇》2019年第2期。

總體上看，已有研究成果較為全面地回答了紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的意義、現(xiàn)狀及問題，并提出了許多有意義的改革思路，但也存在兩個(gè)方面的不足：一方面，研究重點(diǎn)在于國家紀(jì)檢監(jiān)察體制改革相關(guān)話題，忽略了地方實(shí)踐及其與國家制度設(shè)計(jì)的互動(dòng)情況；另一方面，對地方紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的研究以發(fā)現(xiàn)和解決現(xiàn)實(shí)問題為主，缺乏從理論層面深入挖掘和闡釋?；诖?，本文以深圳紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新為線索，重點(diǎn)梳理和總結(jié)其40年來的發(fā)展歷程和演進(jìn)邏輯，分析深圳紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的示范效應(yīng)，進(jìn)而探討我國地方紀(jì)檢監(jiān)察改革的努力方向。

二、深圳紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的發(fā)展歷程

紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新作為深圳改革發(fā)展的重要組成部分，其發(fā)展歷程與深圳整體改革創(chuàng)新相一致，同時(shí)也與國家紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的總體趨向相契合?？v觀深圳40年的改革發(fā)展過程，結(jié)合紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的歷史背景和發(fā)展特點(diǎn)，深圳紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新經(jīng)歷了建立恢復(fù)、鞏固發(fā)展、深入探索和先行示范等階段。

（一）建立恢復(fù)階段（1980-1992年）：恢復(fù)計(jì)劃時(shí)期的監(jiān)督體制

1977年，黨的十一大作出恢復(fù)重建紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的決定，要求中央、地方縣和縣以上、軍隊(duì)團(tuán)和團(tuán)以上各級黨委，均設(shè)立紀(jì)律檢查委員會(huì)。1979年，中紀(jì)委和中組部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于迅速建立健全各級紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)的意見》要求省、市、自治區(qū)、地、州、縣委建立紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)，深圳市紀(jì)委也于1979年成立。與此同時(shí)，中央作出改革開放的決定，1980年，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立，中央成立深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)以助力率先探索突破高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，也賦予其在紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新上的自主權(quán)。③雷學(xué)海：《試論深圳紀(jì)檢監(jiān)察體制改革》，《特區(qū)理論與實(shí)踐》1995年第3期。

1983年，深圳決定恢復(fù)行政監(jiān)察制度。同時(shí)，為了解決在改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的官員腐敗問題，深圳借鑒香港“廉政公署”和新加坡的反腐經(jīng)驗(yàn)，于1986年成立了全國第一家行政監(jiān)察局，探索行政系統(tǒng)內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的體制。1987年，受黨的十三大提出“黨政分開”改革的影響，中央和地方均撤銷了紀(jì)檢機(jī)關(guān)，直到黨的十三屆四中全會(huì)后，各級紀(jì)檢機(jī)關(guān)才得以恢復(fù)重建。就深圳而言，這場變革推動(dòng)了對黨政機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，在紀(jì)檢監(jiān)察體制方面，率先成立全國第一個(gè)隸屬于人民檢察院的經(jīng)濟(jì)罪案舉報(bào)中心（即反貪局的前身），并在各級黨政檢查監(jiān)督部門建立有關(guān)接待人民群眾來信來訪、舉報(bào)案情以及接受違法犯罪份子投案自首等制度?？傮w而言，這一時(shí)期深圳紀(jì)檢監(jiān)察工作以恢復(fù)建立一套與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的監(jiān)督體制為主，紀(jì)檢監(jiān)察體制改革力度落后于經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐。

（二）鞏固發(fā)展階段（1992-2002年）：建立適應(yīng)市場的監(jiān)督體系

在黨的十四大決定建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的背景下，深圳開始探索建立一套適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的監(jiān)督體系，以確保社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展。1993年，中紀(jì)委和監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于中央直屬機(jī)關(guān)和中央國家機(jī)關(guān)紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置的意見》提出了以紀(jì)檢和監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行合署辦公為主旋律的紀(jì)檢監(jiān)察體制改革。不過，當(dāng)時(shí)深圳沒有參與這輪全國性紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公改革，而是繼續(xù)探索在分設(shè)體制條件下分別履行黨的紀(jì)律檢查和政府行政監(jiān)察職能。因此，當(dāng)時(shí)深圳行政監(jiān)察局沒有與紀(jì)檢機(jī)關(guān)實(shí)行合署辦公，成為全國唯一一個(gè)保持獨(dú)立運(yùn)作的監(jiān)察機(jī)關(guān)，這種紀(jì)檢、監(jiān)察分設(shè)體制一直延續(xù)到新一輪國家監(jiān)察體制改革前夕。深圳行政監(jiān)察局在一定程度上發(fā)揮了保障和推動(dòng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的作用，但在反腐倡廉、制衡行政權(quán)力、遏制腐敗等方面的作用較為有限。

此外，圍繞政府職能轉(zhuǎn)變和行政權(quán)力規(guī)制問題，1997年深圳著手實(shí)施審批制度改革，先后出臺了《深圳市政府審批制度改革方案》和《深圳市審批制度改革若干規(guī)定》。針對行政審批制度改革之前各級部門審批事項(xiàng)繁多嚴(yán)重地制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展同時(shí)容易滋生腐敗的問題，自1997年開始，深圳先后實(shí)施了六輪行政審批制度改革。深圳率先推行的審批制度改革，不僅拉開了全國以轉(zhuǎn)變政府職能為主旋律的行政體制改革序幕，也在一定程度上激發(fā)了深圳在審批事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化、商事制度改革、建立政府部門權(quán)責(zé)清單、事中事后監(jiān)管體系等方面率先探索，成為明晰各審批監(jiān)管部門權(quán)力邊界、規(guī)范政府行政權(quán)力行使的重要試驗(yàn)場。總體而言，這一時(shí)期深圳紀(jì)檢監(jiān)察體制改革側(cè)重于通過簡政放權(quán)方式減少政府對市場干預(yù)、維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序、鞏固經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果等，但沒有從根本上突破原有的權(quán)力架構(gòu)。

（三）深入探索階段（2002-2012年）：形成懲防結(jié)合的監(jiān)督合力

黨的十六大報(bào)告從黨的建設(shè)和政權(quán)建設(shè)的高度，要求從源頭上懲治和預(yù)防腐敗問題。深圳深入探索反腐監(jiān)督體制機(jī)制，在構(gòu)建反腐保廉預(yù)防體系、建立電子監(jiān)察系統(tǒng)以及推進(jìn)“廉潔城市”建設(shè)等方面取得顯著成果。2002年，《深圳市反腐保廉預(yù)防體系總體思路》正式實(shí)施，提出建立權(quán)力配置、法律約束和測評預(yù)警等七個(gè)系統(tǒng)，以規(guī)范行政行為為重點(diǎn)，建立和完善反腐保廉預(yù)防體系，深圳被中央紀(jì)委評為“全國紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)先進(jìn)集體”。在此基礎(chǔ)上，2005年深圳承接了監(jiān)察部與聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署的國際合作項(xiàng)目，開始探索建立“行政監(jiān)察之創(chuàng)新、行政監(jiān)控之利器”的電子監(jiān)察系統(tǒng)。該系統(tǒng)借助于現(xiàn)代信息技術(shù)和電子政務(wù)，通過建立審批查詢、審批責(zé)任、審批監(jiān)察和評佑反饋等機(jī)制，形成了信息服務(wù)、實(shí)時(shí)反饋、動(dòng)態(tài)監(jiān)控、效能量化等功能，促使行政審批由“尋租”向“透明規(guī)范”轉(zhuǎn)變，由“責(zé)任追究難”向“人人負(fù)起責(zé)任”轉(zhuǎn)變，由“事后監(jiān)察”向“同步監(jiān)察”轉(zhuǎn)變，由“權(quán)力控制”向“程序規(guī)制”轉(zhuǎn)變。①劉婭、譚剛、曾葆：《電子監(jiān)察在行政審批中的運(yùn)用及對政府改革的推進(jìn)——行政審批電子監(jiān)察的“深圳實(shí)驗(yàn)”》，《中國浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第5期。

以承接監(jiān)察部與聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署的國際合作項(xiàng)目為契機(jī)，2010年深圳又出臺《關(guān)于建設(shè)廉潔城市的決定》，率先提出“建設(shè)廉潔城市”的目標(biāo)。廉潔城市建設(shè)的構(gòu)成要素包括反腐倡廉制度法治建設(shè)、干部清廉建設(shè)、廉潔文化建設(shè)、誠信社會(huì)體系建設(shè)、社會(huì)道德建設(shè)等五個(gè)方面。②楊景濤、李成言：《關(guān)于廉潔城市建設(shè)的幾點(diǎn)思考》，《理論視野》2013年第6期。深圳建設(shè)廉潔城市的目的在于，通過探索廉政體制機(jī)制創(chuàng)新，創(chuàng)造廉潔誠信社會(huì)氛圍，以提高城市競爭力。為了推進(jìn)“廉潔城市”建設(shè)，一方面不斷創(chuàng)新體制機(jī)制，建立完善的權(quán)力監(jiān)督體系；另一方面緊抓腐敗違紀(jì)行為，加強(qiáng)腐敗懲治力度。深圳以改革創(chuàng)新的精神推進(jìn)廉潔城市建設(shè)，對全國深入推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)創(chuàng)新發(fā)揮了重要的試點(diǎn)作用?？傮w而言，這一時(shí)期在中央支持下，為了消除腐敗行為、提高監(jiān)督效能，深圳開始從監(jiān)督體制層面著手，深入探索反腐敗監(jiān)督體制機(jī)制，形成懲治與預(yù)防監(jiān)督合力。

（四）先行示范階段（2012年至今）：努力建成“廉潔示范區(qū)”

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略部署，對深圳提出了更高的期望。深圳以前海廉政創(chuàng)新為主陣地，積極推進(jìn)體制改革和制度創(chuàng)新，大膽推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察“一體化”改革，于2013年成立前海廉政監(jiān)督局。前海廉政監(jiān)督局基于“協(xié)同治理”理念，通過整合紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察、公安、審計(jì)等監(jiān)督部門，形成了廉政“大部制”的組織架構(gòu)，并從廉政主體協(xié)同、過程協(xié)同、要素協(xié)同、技術(shù)協(xié)同四個(gè)維度形成廉政協(xié)同治理的運(yùn)作模式。①谷志軍、陳科霖：《協(xié)同治理與廉政治理現(xiàn)代化：基于深圳前海廉政監(jiān)督局的研究》，《黨政研究》2016年第3期。目前，前海廉政監(jiān)督局在建立廉政監(jiān)督咨詢機(jī)制、制定權(quán)力清單、開發(fā)電子留痕系統(tǒng)、防止利益沖突等方面先行先試，取得了一批可推廣、可復(fù)制的改革創(chuàng)新成果，成為我國廉政創(chuàng)新的重要實(shí)驗(yàn)場。為了配合國家監(jiān)察體制改革需要，2016年深圳實(shí)行“一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱”的一體化運(yùn)作模式，結(jié)束了長期保留監(jiān)察局的局面，并于2018年成立了深圳市監(jiān)察委員會(huì)。

圍繞廉政制度創(chuàng)新，深圳在領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)范、黨內(nèi)法規(guī)制定、反腐敗工作標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)力清單等方面，創(chuàng)新出臺了系列制度成果，將制度建設(shè)擺在反腐敗斗爭的突出位置，扎緊權(quán)力監(jiān)督的制度“籠子”。在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)方面，深圳作為黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)城市，于2018年率先出臺實(shí)施首批五部地方性黨內(nèi)法規(guī)。在腐敗制度標(biāo)準(zhǔn)化方面，深圳將標(biāo)準(zhǔn)化原理引入到反腐敗領(lǐng)域，借鑒質(zhì)量管理體系認(rèn)證的管理模式與流程標(biāo)準(zhǔn)化的管理工具，出臺了《反賄賂管理體系（深圳標(biāo)準(zhǔn)）》。該標(biāo)準(zhǔn)是國內(nèi)首個(gè)反賄賂管理的地方標(biāo)準(zhǔn)，為企業(yè)監(jiān)管賄賂行為提供了可測量指標(biāo)，并為企業(yè)合規(guī)經(jīng)營提供了標(biāo)準(zhǔn)指引；在此基礎(chǔ)上，深圳區(qū)一級紀(jì)委監(jiān)委還制定了社區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察工作標(biāo)準(zhǔn)化指引，為社區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察工作的開展和制定提供了標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)?？傮w而言，黨的十八大后深圳紀(jì)檢監(jiān)察改革聚焦體制改革和制度創(chuàng)新，在全面從嚴(yán)治黨方面先行先試，力圖率先建成“廉潔示范區(qū)”。

三、深圳紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的演進(jìn)邏輯

深圳紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的發(fā)展歷程具有以下兩條演進(jìn)路徑：一是基于中央視角的政策試點(diǎn)邏輯，在中央控制下作為一個(gè)政策試點(diǎn)，經(jīng)歷了從測試型到探索型再到示范型的演進(jìn)；二是基于地方視角的央地互動(dòng)邏輯，在改革過程中與上級紀(jì)檢監(jiān)察部門密切聯(lián)系，經(jīng)歷了從跟隨型到選擇型再到確認(rèn)型的演進(jìn)。

（一）基于中央視角的政策試點(diǎn)邏輯：從測試型到探索型再到示范型

作為我國最早成立的經(jīng)濟(jì)特區(qū)之一，深圳一直是改革創(chuàng)新的政策試驗(yàn)場。 “政策試點(diǎn)”是我國漸進(jìn)性改革路徑和“摸著石頭過河”思維的具體形式，在我國治理實(shí)踐中具有普遍性和重要性。根據(jù)目標(biāo)定位的差異，可將政策試點(diǎn)劃分為測試型試點(diǎn)、探索型試點(diǎn)和示范型試點(diǎn)等三種。②周望：《中國“政策試點(diǎn)”研究》，南開大學(xué)博士學(xué)位論文，2012年，第87-93頁。自特區(qū)成立以來，深圳頻繁成為我國紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的政策試點(diǎn)，從20世紀(jì)90年代保留紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)分設(shè)體制到21世紀(jì)之初提出構(gòu)建反腐保廉預(yù)防體系，再到黨的十八大后提出的“廉潔示范區(qū)”建設(shè)，政策試點(diǎn)邏輯一直貫穿于深圳紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的全過程。根據(jù)試點(diǎn)目標(biāo)、行為及角色等方面所存在的差異，深圳紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新總體上呈現(xiàn)出從測試型試點(diǎn)到探索型試點(diǎn)再到示范型試點(diǎn)的演進(jìn)過程（見表1）。

表1 深圳紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的政策試點(diǎn)邏輯

第一，測試型試點(diǎn)邏輯。測試型試點(diǎn)是指在全面推行某項(xiàng)制度時(shí)，為了檢驗(yàn)該項(xiàng)制度的成效，而保留個(gè)別地區(qū)或部門繼續(xù)按照原來的方式進(jìn)行運(yùn)作，作為檢驗(yàn)新制度運(yùn)行效果的參考系的一種試點(diǎn)類型。20世紀(jì)90年代，中央推出以紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行合署辦公的新一輪紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，建立了“兩塊牌子、一班人馬”的紀(jì)檢監(jiān)察體制。這一改革力圖改變新中國成立以來我國反腐力量分散于紀(jì)委、監(jiān)察、審計(jì)、公安、檢察院等部門的“小權(quán)分散”格局，借鑒新加坡、香港等反腐廉政經(jīng)驗(yàn)，建立高效統(tǒng)一的紀(jì)檢監(jiān)察體制。從政策試點(diǎn)來看，在這次全國性紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)構(gòu)合署辦公改革中，深圳繼續(xù)保持紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)分設(shè)體制，成為這一輪全國性紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的“測試者”。雖然本身并沒有采取實(shí)際的改革措施，但深圳也參與到這次全國性紀(jì)檢監(jiān)察體制改革中，只不過深圳作為全國紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的一個(gè)控制變量，充當(dāng)著測試型試點(diǎn)。

第二，探索型試點(diǎn)邏輯。探索型試點(diǎn)是指在某一新的開拓性改革領(lǐng)域內(nèi)，為從改革實(shí)踐中探索得出較為可行的政策方案設(shè)計(jì)而授權(quán)個(gè)別地區(qū)或部門率先開展試點(diǎn)工作，以尋找最優(yōu)的實(shí)現(xiàn)路徑。進(jìn)入21世紀(jì)后，深圳面臨“特區(qū)不特”的瓶頸，亟需在經(jīng)濟(jì)改革基礎(chǔ)上尋求其他領(lǐng)域改革的突破。在紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新方面，深圳圍繞構(gòu)建反腐保廉預(yù)防體系、建立電子監(jiān)察系統(tǒng)、推進(jìn)“廉潔城市”建設(shè)等方面率先探索，試圖通過開拓性改革尋找規(guī)范權(quán)力運(yùn)行之道，為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供政治保障。從改革成效看，無論是建立電子監(jiān)察系統(tǒng)還是推進(jìn)“廉潔城市”建設(shè)，均是在中央既定改革框架之下授權(quán)深圳開展政策試點(diǎn)；而深圳自主探索構(gòu)建反腐保廉預(yù)防體系改革項(xiàng)目在得到中紀(jì)委的支持后，也成為當(dāng)時(shí)全國紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的政策試點(diǎn)項(xiàng)目?？梢哉f，不管是自上而下承接中央改革試點(diǎn)項(xiàng)目，還是自下而上自主推出改革項(xiàng)目，這些改革項(xiàng)目的成功實(shí)施需得到中央的支持。因此，進(jìn)入21世紀(jì)以后，深圳多次作為國家紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的政策試點(diǎn)，成為中央推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的因變量，被動(dòng)地扮演一個(gè)“開拓者”角色，充當(dāng)著探索型試點(diǎn)。

第三，示范型試點(diǎn)邏輯。示范型試點(diǎn)是指為推動(dòng)某項(xiàng)新制度、新政策的實(shí)施，選擇部分地方或部門按照較高的標(biāo)準(zhǔn)率先執(zhí)行、實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)，以對新政策的實(shí)施方法、現(xiàn)實(shí)成效尤其是積極意義上的效果進(jìn)行具體展示。黨的十八大以來，深圳在國家政策試點(diǎn)中的角色愈發(fā)突出，不僅作為一個(gè)探索者和開拓者，還被賦予示范者的角色，期望深圳成為“社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的城市范例”。在此背景下，深圳提出建設(shè)“廉潔示范區(qū)”的口號，在前海合作區(qū)成立廉政監(jiān)督局作為我國廉政創(chuàng)新的重要試驗(yàn)場，高標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行和完成上級交付的各項(xiàng)紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新任務(wù)。在中央和深圳市委市政府的支持下，前海廉政監(jiān)督局在廉政監(jiān)督咨詢機(jī)制、權(quán)力清單、電子留痕系統(tǒng)、防止利益沖突等這些既定政策上先行先試，彰顯了我國廉政建設(shè)的制度優(yōu)勢。深圳在紀(jì)檢監(jiān)察體制改革上，不僅是全國紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的開拓者，還承擔(dān)著率先施行我國各項(xiàng)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革創(chuàng)新成果的任務(wù)，成為我國廉政建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的“示范者”，充當(dāng)著示范型試點(diǎn)。

（二）基于地方視角的央地互動(dòng)邏輯：從跟隨型到選擇型再到確認(rèn)型

關(guān)于政策試點(diǎn)的研究成果認(rèn)為，在中國的政策制定過程中存在一個(gè)中央和地方互動(dòng)的機(jī)制。①韓博天：《中國經(jīng)濟(jì)騰飛中的分級制政策試驗(yàn)》，《開放時(shí)代》2008年第5期?？梢哉f，央地互動(dòng)是當(dāng)代中國政策試點(diǎn)背后隱藏的關(guān)鍵機(jī)制。在紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的政策試點(diǎn)過程中，同樣存在著央地互動(dòng)行為，但是由于目標(biāo)定位的不同，中央與地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的行為特征各有側(cè)重。因此，要進(jìn)一步理解深圳紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的邏輯，需要關(guān)注紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新背后的央地互動(dòng)情況。從央地二元分析視角看，深圳紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新是在國家紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的授權(quán)和支持下，地方層面的政策試點(diǎn)和不斷調(diào)試。圍繞與國家紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的互動(dòng)，深圳紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的發(fā)展歷程呈現(xiàn)出從跟隨型改革到選擇型改革再到確認(rèn)型改革的發(fā)展演進(jìn)過程（見表2）。

表2 深圳紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的央地互動(dòng)邏輯

第一，跟隨型改革邏輯。跟隨型改革是指在改革過程中，地方按照中央的改革部署統(tǒng)一采取行動(dòng)，跟隨中央的改革步伐，其本身并沒有主動(dòng)采取實(shí)質(zhì)性的改革舉措。在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立之初，盡管中央賦予了深圳在紀(jì)檢監(jiān)察體制改革上的一定自主性，但深圳紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新以恢復(fù)紀(jì)檢監(jiān)察制度、緊隨國家紀(jì)檢監(jiān)察體制改革步伐為主，如1983年恢復(fù)行政監(jiān)察制度、1986年成立市監(jiān)察局、1987年撤銷紀(jì)檢機(jī)關(guān)等，其改革力度落后于經(jīng)濟(jì)體制改革的力度。到了1990年代，在全國范圍內(nèi)掀起紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公的大潮中，深圳也沒有參與這輪全國性紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公改革，而是繼續(xù)探索分設(shè)體制下分別履行黨的紀(jì)律檢查和政府行政監(jiān)察職能，成為全國唯一保持獨(dú)立運(yùn)作的監(jiān)察機(jī)關(guān)。由于此時(shí)的改革重心在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，紀(jì)檢監(jiān)察工作以貫徹中央意見精神、完成中央交付任務(wù)為主，沒有采取實(shí)質(zhì)性的改革舉措，也沒取得具有影響力的改革成果，是一種跟隨型改革。

第二，選擇型改革邏輯。選擇型改革是指在中央既定的改革范圍之內(nèi)，地方根據(jù)自身發(fā)展需要主動(dòng)選擇承接中央既定的改革項(xiàng)目，在中央的指導(dǎo)下實(shí)施和完成改革項(xiàng)目。在中央支持下，深圳在探索反腐保廉預(yù)防體系、建立電子監(jiān)察系統(tǒng)、推進(jìn)“廉潔城市”建設(shè)等方面取得重大改革成果。相比之下，深圳圍繞權(quán)力結(jié)構(gòu)探索的“行政三分”改革構(gòu)想，卻因沒有得到上級支持而延續(xù)。之所以出現(xiàn)這樣的差異化結(jié)果，是由于取得成功的改革是中央肯定或既定的改革項(xiàng)目。在這一邏輯下，中央對地方改革創(chuàng)新是選擇控制的，中央通過對試驗(yàn)的不確定態(tài)度實(shí)現(xiàn)對地方的控制。①劉培偉：《基于中央選擇性控制的試驗(yàn)——中國改革“實(shí)踐”機(jī)制的一種新解釋》，《開放時(shí)代》2010年第4期。從央地關(guān)系層面看，雖然為了獲得出色的政績，特別是在地方政府競爭下，地方產(chǎn)生了改革的積極性并開展改革探索，但只有得到中央支持的改革項(xiàng)目才能取得成功。因此，地方更多會(huì)從中央既定的改革范疇內(nèi)選取合適的改革項(xiàng)目，對于地方而言，這是一種選擇型改革。

第三，確認(rèn)型改革邏輯。確認(rèn)型改革是指在改革過程中，地方可以自主采取和推進(jìn)改革項(xiàng)目，中央更多扮演一個(gè)確認(rèn)者的角色，不干預(yù)地方改革的過程和目標(biāo)，而是通過確認(rèn)地方改革成果的方式以表明中央改革的方向。新時(shí)代賦予深圳新的歷史使命，基于自身發(fā)展需要向中央爭取政策支持，而中央更多扮演“確認(rèn)”的角色。中央要求深圳在紀(jì)檢監(jiān)察體制改革上先行先試，率先建成“廉潔示范區(qū)”。而深圳其實(shí)也早已基于紀(jì)檢監(jiān)察工作面臨復(fù)雜形勢，提出了建設(shè)“廉潔示范區(qū)”的口號。不僅配合完成了國家監(jiān)察體制改革，還率先在體制、制度層面先行先試，在前海探索建立統(tǒng)一的廉政監(jiān)督體制和運(yùn)行機(jī)制，將制度建設(shè)擺在反腐敗斗爭的突出位置，圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)范、黨內(nèi)法規(guī)制定、反腐敗工作標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)力清單等方面創(chuàng)新出臺系列制度成果。黨的十八大以來，不僅“廉潔示范區(qū)”是深圳自主開展紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的創(chuàng)新實(shí)踐，在紀(jì)檢監(jiān)察體制改革上有很大積極性，而中央在其中更多扮演“確認(rèn)者”的角色，是一種確認(rèn)型改革。

四、深圳紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的示范效應(yīng)

粵港澳大灣區(qū)和先行示范區(qū)的“雙區(qū)驅(qū)動(dòng)”戰(zhàn)略背景，對深圳紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新如何發(fā)揮示范效應(yīng)提出了新的期待，需要深圳在紀(jì)檢監(jiān)察工作上把握好“先行先試”與“先行示范”之間的邏輯關(guān)系?！跋刃邢仍嚒迸c“先行示范”既邏輯相聯(lián)，又使命相繼，沒有曾經(jīng)的“先行先試”的成功實(shí)踐，就不會(huì)有今天“先行示范”的新使命擔(dān)當(dāng)。②陶一桃：《從“先行先試”到“先行示范”——經(jīng)濟(jì)特區(qū)的新使命》，《特區(qū)實(shí)踐與理論》2019年第6期。

（一）發(fā)揮示范型試點(diǎn)的“先行示范”效應(yīng)

政策試點(diǎn)項(xiàng)目的成功與否，取決于該項(xiàng)目是否得到中央的授權(quán)和支持。從改革開放的全局看，深圳本身就是政策試點(diǎn)的產(chǎn)物，其成功不僅局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的大刀闊斧改革，還有政治層面的因素。因?yàn)椤啊?jīng)濟(jì)特區(qū)’的重大意義從表象看似乎在于‘經(jīng)濟(jì)’，但本質(zhì)上卻在于政治”，③黃衛(wèi)平、鄭超：《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立與發(fā)展的政治意義》，《理論視野》2010年第5期。而紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新本身就是政治層面的改革。而且，紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的成效在很大程度上也取決于政治因素，其前提是得到中央的授權(quán)和支持。從深圳紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的實(shí)踐看，在測試型試點(diǎn)和探索型試點(diǎn)階段，只有獲得中央的授權(quán)和支持的試點(diǎn)項(xiàng)目才得以取得成功，而在示范型試點(diǎn)階段，中央并非授予某項(xiàng)改革的權(quán)力，而是賦予和支持特定地區(qū)在各領(lǐng)域全面探索的權(quán)限，因而地方可根據(jù)自身情況在各領(lǐng)域展開探索。也就是說，不同于測試型試點(diǎn)和探索型試點(diǎn)，示范型試點(diǎn)在改革創(chuàng)新探索已經(jīng)獲得上級的前置授權(quán)，在推進(jìn)各項(xiàng)具體改革項(xiàng)目過程中無需得到中央的進(jìn)一步授權(quán)。

從政策試點(diǎn)看，深圳紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新在從測試型試點(diǎn)到探索型試點(diǎn)再到示范型試點(diǎn)的演進(jìn)過程中，中央對深圳的角色定位從一個(gè)控制變量變?yōu)橐蜃兞浚謴囊蜃兞孔優(yōu)樽宰兞?；中央選擇深圳作為政策試點(diǎn)的目的從檢驗(yàn)國家紀(jì)檢監(jiān)察體制改革成效到探索反腐保廉新路徑，再到展示我國反腐敗斗爭政策經(jīng)驗(yàn)；深圳開展政策試點(diǎn)的表現(xiàn)從保持紀(jì)檢監(jiān)察體制現(xiàn)狀到率先推出開拓性改革舉措，再到建設(shè)展示我國廉政建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的“廉潔示范區(qū)”。這就意味著，深圳紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新將繼續(xù)保持示范型試點(diǎn)角色，在國家紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的大局中充當(dāng)自變量，中央對深圳紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的要求是展示我國廉政建設(shè)的政策經(jīng)驗(yàn)，成為一個(gè)“廉潔示范區(qū)”。從政策試點(diǎn)邏輯探討深圳紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新，其目的不僅在于了解其角色定位，而且是要以此明確推進(jìn)深圳紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的方法。正如習(xí)近平總書記所說，試點(diǎn)是改革的重要任務(wù)，更是改革的重要方法。①習(xí)近平：《樹立改革全局觀積極探索實(shí)踐 發(fā)揮改革試點(diǎn)示范突破帶動(dòng)作用》，《人民日報(bào)》2015年6月6日，第001版。因此，在示范型試點(diǎn)階段，深圳要發(fā)揮政策試點(diǎn)的“先行示范”效應(yīng)，系統(tǒng)總結(jié)我國反腐敗斗爭的政策經(jīng)驗(yàn)并付諸實(shí)踐，通過開展改革創(chuàng)新實(shí)踐彰顯我國廉政建設(shè)的制度優(yōu)勢。

（二）發(fā)揮確認(rèn)型改革的“先行先試”效應(yīng)

推進(jìn)改革創(chuàng)新的幅度如何，很大程度上取決于其改革動(dòng)力。根據(jù)我國改革開放所呈現(xiàn)出的漸進(jìn)主義改革邏輯，地方往往擁有改革的自主權(quán)，但擁有改革自主權(quán)并不意味著具有充足的改革動(dòng)力，改革自主權(quán)和改革動(dòng)力從來都不是絕對的正相關(guān)關(guān)系。因此，與跟隨型改革到選擇型改革一樣，在確認(rèn)型改革階段也面臨如何破解改革動(dòng)力不足的難題。從深圳紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的實(shí)踐看，實(shí)現(xiàn)了幾個(gè)轉(zhuǎn)變：其創(chuàng)新動(dòng)力來源從中央的任務(wù)驅(qū)動(dòng)到地方官員的政績驅(qū)動(dòng)再到特區(qū)的發(fā)展實(shí)踐驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)變；中央對深圳紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的態(tài)度從示意放權(quán)到選擇控制再到支持確認(rèn)的轉(zhuǎn)變；深圳本身對紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的態(tài)度也從跟隨到自主探索再到先行先試的轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，隨著深圳改革創(chuàng)新動(dòng)力來源的轉(zhuǎn)變，當(dāng)前深圳紀(jì)檢監(jiān)察創(chuàng)新不再像特區(qū)成立初期集中在體制恢復(fù)和技術(shù)創(chuàng)新，而是更強(qiáng)調(diào)體制改革和制度創(chuàng)新，其改革創(chuàng)新的幅度呈現(xiàn)不斷深入的趨勢。當(dāng)然，確認(rèn)型改革的實(shí)踐驅(qū)動(dòng)模式并非否認(rèn)過去深圳的改革缺乏現(xiàn)實(shí)推力，只不過這種現(xiàn)實(shí)推力并不能完全地轉(zhuǎn)換為改革的動(dòng)力。

從央地互動(dòng)看，正因?yàn)樵诖_認(rèn)型改革階段也面臨如何破解改革動(dòng)力不足的難題，近年來中央疊床架屋地給深圳授權(quán)改革、再而三地頒發(fā)改革“特許證”，實(shí)際上反映了改革實(shí)際推進(jìn)的程度還不如決策層的預(yù)期，各種授權(quán)改革的試驗(yàn)區(qū)“品牌”效應(yīng)式微。②黃衛(wèi)平：《我國改革進(jìn)程中的經(jīng)濟(jì)特區(qū)與自貿(mào)區(qū)之比較》，《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2015年第6期。就地方紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新而言，在改革動(dòng)力問題上，確認(rèn)型改革必須突破跟隨型改革的任務(wù)驅(qū)動(dòng)和選擇型改革的政績驅(qū)動(dòng)，著眼于自身發(fā)展所面臨的現(xiàn)實(shí)問題和實(shí)踐需求，在各領(lǐng)域改革中先行先試。為此，深圳要發(fā)揮確認(rèn)型改革的“先行先試”效應(yīng)，需要注意兩個(gè)方面：一是明確繼續(xù)推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的積極性不是來源于中央從上而下施加的政治壓力，也不是來源于地方政府之間的政績競爭需要，而是來源于深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的實(shí)踐需求；二是深圳應(yīng)立足于建設(shè)“廉潔示范區(qū)”的紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新，不應(yīng)僅停留在技術(shù)創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新，更應(yīng)著眼于體制改革和制度創(chuàng)新，進(jìn)一步探索建立全面從嚴(yán)治黨制度體系，以凸顯中國特色社會(huì)主義廉政建設(shè)的制度優(yōu)勢。

五、結(jié)論

紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新是深圳改革發(fā)展的重要組成部分?？v觀深圳40年改革發(fā)展歷程并結(jié)合紀(jì)檢監(jiān)察改革歷史可以發(fā)現(xiàn)，深圳紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新大致經(jīng)歷了四個(gè)階段：一是建立恢復(fù)階段，致力于恢復(fù)計(jì)劃時(shí)期的監(jiān)督體制；二是鞏固發(fā)展階段，致力于建立適應(yīng)市場的監(jiān)督體系；三是深入探索階段，致力于形成懲防結(jié)合的監(jiān)督合力；四是先行示范階段，致力于努力建成“廉潔示范區(qū)”。通過梳理深圳紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的發(fā)展歷程，可以提煉出貫穿其中的兩條演進(jìn)邏輯：一是基于中央視角的政策試點(diǎn)邏輯，經(jīng)歷了從測試型到探索型再到示范型的演變；二是基于地方視角的央地互動(dòng)邏輯，經(jīng)歷了從跟隨型到選擇型再到確認(rèn)型的演變。在粵港澳大灣區(qū)和先行示范區(qū)的“雙區(qū)驅(qū)動(dòng)”戰(zhàn)略背景下，深圳紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新不僅發(fā)揮了示范型試點(diǎn)的“先行示范”效應(yīng)，而且發(fā)揮了確認(rèn)型改革的“先行先試”效應(yīng)，對中國地方紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新具有重要的示范作用。

從深圳紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新40年的發(fā)展來看，中央的授權(quán)支持與地方的改革動(dòng)力是影響其改革創(chuàng)新成效的關(guān)鍵因素。紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的“深圳經(jīng)驗(yàn)”告訴我們，新時(shí)代地方紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新必須處理好政策試點(diǎn)下的中央授權(quán)支持問題和央地互動(dòng)下的地方改革動(dòng)力問題。在中央授權(quán)問題上，不管是充當(dāng)測試型試點(diǎn)還是探索型試點(diǎn)，都需要積極爭取上級支持，主動(dòng)承擔(dān)起先行先試的角色，爭取發(fā)揮先行示范效應(yīng)；在改革動(dòng)力問題上，不管是跟隨型改革還是選擇型改革，都需要著眼于改革所面臨的現(xiàn)實(shí)問題和實(shí)踐需求，突破任務(wù)驅(qū)動(dòng)和政績驅(qū)動(dòng)，爭當(dāng)發(fā)揮先行先試效應(yīng)。新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察改革的深入推進(jìn)，要在繼承中發(fā)展、在創(chuàng)新中深化，邊實(shí)踐、邊總結(jié)、邊提升，在新的實(shí)踐中不斷先行先試和豐富發(fā)展。在這方面，深圳紀(jì)檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的探索可以成為中國未來反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新的重要突破口，應(yīng)該繼續(xù)采取示范型試點(diǎn)和確認(rèn)型改革的漸進(jìn)式路徑，為全國范圍內(nèi)各級紀(jì)檢監(jiān)察改革積累寶貴經(jīng)驗(yàn)。